李維維

(同濟大學(xué) 高等教育研究所，上海 200092)

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李維維

(同濟大學(xué) 高等教育研究所，上海 200092)

通過關(guān)注績效提升高校質(zhì)量，這在英美等國已成為重要措施并廣泛開展。在美國，績效報告、績效預(yù)算、績效撥款是問責(zé)的三種形式，其中績效撥款是將大學(xué)的績效表現(xiàn)與財政撥款直接掛鉤，對高校有很強的激勵性。指標體系是績效撥款機制中的核心要素。美國田納西州于1974年提出績效撥款政策，1979年開始實施，已有30多年的歷史，至今已開展8個周期。在8個周期的實施過程中，績效指標體系也在動態(tài)地演變。前三個周期的評價指標體系是其不斷演變改進的框架和基礎(chǔ)，對前三個周期內(nèi)的指標體系進行以下三方面的研究：將三個周期內(nèi)的指標體系進行縱向與橫向的比較研究，了解其演變趨勢；主要剖析第三周期1993-1997年的指標體系，評價各指標的實施效果；對田納西州績效指標體系對高校產(chǎn)生的影響進行分析。田納西州的績效評估指標體系的發(fā)展是績效撥款政策持續(xù)實施的重要基礎(chǔ)與強大動力，其從1979年最基本的4項指標發(fā)展至今，不斷進行創(chuàng)造性突破，不僅數(shù)量上翻倍，內(nèi)容上也更豐富。然而，縱觀田納西州績效撥款的指標體系的變化歷程，也能看出其績效問責(zé)中目標的沖突性與矛盾性，指標的設(shè)計越來越迎合外部需求，高校的自我發(fā)展被忽視。田納西州的績效撥款政策，更多地在完善評估指標，收集評估報告，運用報告對高校進行問責(zé)與促進上獲得成功，但是卻沒能真正引導(dǎo)高校去實現(xiàn)自己的目標計劃，制定自己的發(fā)展規(guī)劃。從田納西州績效評估指標體系的發(fā)展過程來看，這個問題已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)，正在被緩解，但完全解決需要教育者們的努力探索。

績效撥款；美國田納西州；績效指標體系

績效撥款政策是歐美國家提高教育質(zhì)量的重要工具。美國田納西州的績效撥款政策從提出、實施到發(fā)展，已有將近30年的歷史。隨著田納西州對高?？冃гu估的長期開展，其效果顯著，不僅大學(xué)的質(zhì)量有了提高，州財政撥款的數(shù)額也有了大幅提升。其中，績效評估指標體系的發(fā)展是該政策持續(xù)實施的重要基礎(chǔ)與強大動力。

一、美國田納西州績效撥款政策

1.開端

1975年，美國田納西州針對績效撥款的指導(dǎo)方針開展了全州性的討論與研究，目的是讓21所公立高校積極投身到績效評估中，其最終目的是：引導(dǎo)州教育財政撥款不再是以傳統(tǒng)的在校生人數(shù)為基準，而是注重高校的績效水平[1]。作為田納西州教育委員會(Tennessee Higher Education Commission，THEC)制定績效撥款標準的主要制定者格雷迪博格、韋恩·布朗表示，開展績效評估的目的是為了將問責(zé)高校財政與保證高校質(zhì)量兩個目標融合在一起[2]。田納西州設(shè)計一套以周期評估為基礎(chǔ)的績效撥款機制，根據(jù)評估標準進行打分，只有達標的學(xué)校才能獲得績效撥款。該機制一般以5年為一個周期[3]。本研究著重關(guān)注前三個五年計劃。

2.特征

田納西州的績效撥款政策屬于“保守型”。績效撥款占據(jù)總高等教育撥款額的2%～6%，對于績效表現(xiàn)出色的公立高校, 政府將給予超出該校財政撥款總額一定比例的“獎金”，表現(xiàn)一般或偏下的，也不會被扣除撥款額[4]。而與之對比的南卡羅萊納州則屬于“激進型”，該州的高校績效撥款占據(jù)總撥款額的100%，即政府完全根據(jù)高校的績效水平來進行撥款， 獲得整體績效等級達到或高于標準的高校, 將獲得與上一年等量的財政經(jīng)費;沒有達到標準或明顯沒有達到標準的高校, 可獲得的財政經(jīng)費將比上一年分別減少3%和5%[5]。因此，田納西州的績效撥款政策是“發(fā)展性”的，目的是促進高校的發(fā)展，用財政獎金的方式讓高校自覺提高績效，保證質(zhì)量，同時也可保證高校的基本財政需求，避免高校之間為撥款配額的過度競爭。

3.發(fā)展

田納西州績效撥款政策的發(fā)展與高校的發(fā)展是同步的，二者處在一個良性的循環(huán)圈中，績效評估指標體系的變化可以體現(xiàn)這一動態(tài)發(fā)展過程。1979年田納西州突破了傳統(tǒng)的以在校學(xué)生人數(shù)為基準的撥款方式，開始實施以高校績效，尤其是以學(xué)生發(fā)展水平為標準的財政撥款方式。同時，田納西州教育委員會(THEC)公布了一項政策:公立的2～4年制的高校能夠獲得額外2%的教育經(jīng)費預(yù)算的機會。只需高校實施下列活動：(1)進行專業(yè)認證；(2)進行專業(yè)檢查與通識教育測評；(3)通過調(diào)查，獲得在校生、畢業(yè)生及雇主對學(xué)校專業(yè)質(zhì)量與學(xué)校服務(wù)的滿意度；(4)對非認證課程開展同行評審。這四項活動就是最初的四大評估指標。1979年至1991年，績效評估指標體系經(jīng)歷了四次完善過程，具體情況如表1所示。

表1　1979-1997 田納西州績效撥款指標及權(quán)重的變化發(fā)展過程[6]

續(xù)表1

1979-1980年1981-1982年1983-1987年1988-1992年1993-1997年通識教育測評20%通識教育測評20%通識教育測評或安置情況檢查25%通識教育測評20%通識教育測評10%滿意度調(diào)查10%質(zhì)量提升措施10%滿意度調(diào)查20%滿意度調(diào)查20%質(zhì)量提升措施10%滿意度調(diào)查15%專業(yè)教育測評10%專業(yè)教育測評20%質(zhì)量提升措施20%學(xué)校戰(zhàn)略計劃10%質(zhì)量提升措施15%碩士專業(yè)或安置情況檢查10%學(xué)生注冊目標10%學(xué)生保持目標10%學(xué)校戰(zhàn)略計劃10%

隨著田納西州對高校績效評估的長期開展，其效果顯著，財政撥款的數(shù)額也有了大幅提升：從2%到5%再到5.45%。其中，1993-1997年的五年計劃中，指標設(shè)計有了創(chuàng)造性的突破，不僅數(shù)量翻倍，內(nèi)容也更豐富。

二、績效撥款政策現(xiàn)狀

1.已有的評價結(jié)果

在美國，對績效撥款政策影響因素的研究一直是熱點，研究的結(jié)果也很豐富。班塔等人和諾蘭德等人通過對議員、政府官員及高校管理人員的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn), 田納西州績效撥款政策得以長期執(zhí)行的原因在于高校在政策制定過程中的主動性, 高校對該政策的認同和支持, 以及該政策回應(yīng)外界人士，要求高校負責(zé)的能力[7]。博格通過對田納西州公立高校1994-1998 年的數(shù)據(jù)分析指出, 該州的績效撥款產(chǎn)生了積極的影響。在這期間, 該州公立高校高年級學(xué)生的標準化考試平均成績一直高于全國平均水平, 而且獲得辦學(xué)資格認證的高校專業(yè)的比例從65 %上升至100 % 。但該州公立高校的畢業(yè)率和就業(yè)率沒有明顯的改善[8]。

可見，美國的績效撥款政策總體上發(fā)揮了作用，保證了大學(xué)質(zhì)量。但也有不足之處。本文著重對評估指標體系展開分析，了解績效評估指標的質(zhì)量與效果，深入探討績效撥款政策發(fā)揮效果的影響因素。

2.評估指標的質(zhì)量與效果排名

就評估指標的質(zhì)量與效果問題，班塔等人開展了調(diào)查研究并整理了第三個五年計劃中指標的排名及相關(guān)資料，如表2所示。

表2　1993-1997 第三個五年計劃中各指標的排名

續(xù)表2

指標名稱 質(zhì)量得分(5分制) 效果 兩年制社區(qū)學(xué)院綜合性大學(xué)田納西校區(qū)大學(xué)平均得分與等級有效果無效果可能有質(zhì)量提升措施3.082.672.672.90B71%10%19%滿意度調(diào)查3.002.172.172.78B-67%4%29%專業(yè)檢查2.502.332.332.43C+55%18%27%學(xué)校戰(zhàn)略計劃2.422.202.502.37C+41%14%46%通識教育測評2.292.01.332.08C26%26%47%學(xué)生保持情況2.002.002.002.00C0%19%81%學(xué)生注冊情況1.850.832.001.59D+14%33%53%

調(diào)查的具體方法是：通過電子郵件給參與編寫年度評估報告的23所公立高校(4所技術(shù)學(xué)院，10所社區(qū)學(xué)院，6所綜合性大學(xué)，3所田納西校區(qū)大學(xué)的23名相關(guān)人員(12名是管理者兼有教師職稱，11人是專職的管理員)發(fā)送問卷，收集數(shù)據(jù)。問卷核心問題有兩個：(1)指標質(zhì)量如何 (檢測到高校發(fā)展的程度)用ABCDF排序，A是最優(yōu)；(2)指標效果怎樣(指標的實施能否促進高校提高)，最終把各種回答歸為三類：有效果，沒效果，可能有。

三、評估指標體系分析

1.結(jié)果的總體分析

排名靠前的指標。首先，由外部專家進行的同行評議是最受高校歡迎的一種評價方法。它包括兩個方面的內(nèi)容：(1)對非認證專業(yè)的檢查；(2)碩士專業(yè)的檢查和外部認證 。其次，質(zhì)量提升措施與對在校生、畢業(yè)生的滿意度調(diào)查也排在前五名，屬于B等級。 再次，85%的被調(diào)查者認為專業(yè)認證能夠促進學(xué)生發(fā)展，提高高校質(zhì)量。這是1979年原始指標中的一個。最后，有至少2/3的被調(diào)查者認為：碩士專業(yè)檢查/畢業(yè)生安置率，質(zhì)量提升措施，在校生、畢業(yè)生的滿意度調(diào)查這三個指標能較好地促進學(xué)生發(fā)展。

排名靠后的指標。首先，有關(guān)目標、計劃制定類的指標排名都靠后。因為各項具體目標的實現(xiàn)都需要較長時間，難以進行測量或評估效果較差。其次，對通識教育測評有較多爭議。26%的人認為其對學(xué)生的發(fā)展有重要作用，又有26%的人認為其不能促進學(xué)生發(fā)展。最后，對“可能有效果”這一欄進行分析，有關(guān)目標設(shè)定的指標，如:學(xué)生保持目標，學(xué)生注冊目標，學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略與目標，分別為第1、2、4位。通識教育測評列于第3位。對非認證專業(yè)進行檢查的同行評審排名第5位，表現(xiàn)了被調(diào)查者們對它的巨大期望。

2.各指標的具體分析

對非認證專業(yè)的同行評審。在邀請校外專家進行評估之前，學(xué)校通常會提前進行自評：將學(xué)生與教師聚集起來交流，討論是有助于教學(xué)活動的開展，課程的合理設(shè)置，教學(xué)質(zhì)量與學(xué)生服務(wù)的提高。其中，田納西州綜合大學(xué)(University of Tennessee)對這一指標是最為贊同的。因為這樣的方式在社區(qū)學(xué)院、技術(shù)學(xué)院是比較常用的，或者說是其開展工作的基礎(chǔ)，但對綜合性大學(xué)來說是比較新穎的。不足之處是：考慮到THEC正致力于采用更加準確、細致的評估機制，而同行評審的結(jié)果只是簡單的通過或不通過，在某種程度上是寬泛的，不具體的，因此其有可能面臨逐步消失的危險。

碩士專業(yè)檢查/畢業(yè)生安置情況檢查。碩士專業(yè)檢查是針對四年制院校展開的評估，要求高校邀請至少一位州外專家組成檢查團隊，根據(jù)一系列子目標進行檢查評估。碩士專業(yè)檢查屬于外部評估，評論的標準是由田納西州大學(xué)研究生院院長會議(Tennessee Conferenceof Graduate School Deans，TCGSD) 在1980年討論審議通過的。因此該項指標被公認為是合適的、科學(xué)的、公平的。這些標準的使用對高校產(chǎn)生了很多影響，如：入學(xué)標準提高了，課程修訂的更加完善，專業(yè)性的綜合測試的產(chǎn)生。畢業(yè)生安置情況調(diào)查是針對社區(qū)學(xué)院進行的，評估內(nèi)容包括：畢業(yè)生的就業(yè)與其專業(yè)相關(guān)性，服軍役情況，升學(xué)情況。畢業(yè)生安置情況檢查對于兩年制社區(qū)學(xué)院具有很大的適用性。這一標準的制定引導(dǎo)院校關(guān)注并追蹤畢業(yè)生就業(yè)情況，了解市場需求，有利于課程更新，促使高校與市場之間形成良性循環(huán)，和諧發(fā)展。不足之處是：學(xué)生的就業(yè)情況容易受到社會變化、市場需求的影響，這是教育難以控制的外部因素。因此，評估調(diào)查的結(jié)果會不夠準確，不夠靈敏。

專業(yè)認證。這一條標準在績效撥款政策的一開始就已經(jīng)被提出，而且被稱作是促進高校發(fā)展最有效的標準。評分基礎(chǔ)是高校合格專業(yè)的百分比。專業(yè)認證指標是歷次評估體系的核心因素之一。各公立高校開設(shè)的所有授予證書或者學(xué)位的專業(yè)必須由THEC進行認證。不足之處是：其一，需要制定一些可豁免認證專業(yè)的條款。比如，有的專業(yè)只是為了適應(yīng)地方需要，沒有必要遵守評估標準。其二，認證過程中常常注重資源的投入，忽視高校的產(chǎn)出與成果。這一指標在兩年制社區(qū)學(xué)院的排名最高，在四年制大學(xué)中排名最低。為了追求專業(yè)認證合格率，學(xué)校對資源的分配出現(xiàn)了不公平現(xiàn)象，這對整個學(xué)校的發(fā)展是不利的。

質(zhì)量提升措施。自1980起，針對評估結(jié)果，要求各高校提出自己的質(zhì)量提升措施已經(jīng)成為了一項評估標準。這一標準在各高校尤其是兩年制社區(qū)學(xué)院中得到大力支持，因為允許高校規(guī)劃，建立自己的目標，這有益于高等教育整體多元發(fā)展。對管理人員與教師而言，能夠有針對性地根據(jù)評估結(jié)果進行改善現(xiàn)狀，完善教學(xué)與管理。

在校生、畢業(yè)生的滿意度調(diào)查。教員與管理人員都很看重雇主對學(xué)校專業(yè)質(zhì)量的滿意程度，因為得到的反饋比較具體，可以有效地指導(dǎo)學(xué)校質(zhì)量提升措施的制定。同時，由于調(diào)查時間短，效果好，易操作，獲得了較多認可。不足之處是：需要有統(tǒng)一的調(diào)查手段，各高校都適用的調(diào)查方法以及統(tǒng)一的計分方式。

專業(yè)檢查。高校每年都要對畢業(yè)班學(xué)生進行專業(yè)檢查，通過標準化試卷或是發(fā)展性測試對至少20%的專業(yè)進行檢查。比較的標準就是全國性指標或是學(xué)校之前已有的結(jié)果。對教師來講，這有助于幫助他們發(fā)現(xiàn)教學(xué)、課程等問題，并引導(dǎo)他們合作、交流，共同思考專業(yè)發(fā)展的目標。對于學(xué)生有更直接的作用，評估的結(jié)果能夠增加課程數(shù)量，改變課程性質(zhì)。不足之處是：標準化的測試，其覆蓋面小，不能涵蓋所有重要的信息，測試的結(jié)果容易寬泛，只是簡單的通過或不通過，不能準確地反映學(xué)生的真實水平與努力程度。因此，結(jié)果易缺乏可靠性，真實性。

學(xué)校戰(zhàn)略目標與計劃。這一指標是為了促進高校自主地制定符合自身特色的目標。這有助于教育財政撥款的分流，給予有不同特色、不同優(yōu)勢的學(xué)校，并不會造成學(xué)校間的競爭，同時還增加了高校的參與意識和自我提高意識。不足之處是：其中部分被調(diào)查者認為學(xué)校目標設(shè)定是簡單的，但完成的過程是復(fù)雜的，結(jié)果難以測量與評估，或許需要5-10年的時間去觀察。

通識教育測評。考核學(xué)生的綜合能力，通過使用學(xué)生學(xué)習(xí)成果評估(American College Test，ACT；College Outcomes Measures Project，COMP)對畢業(yè)生抽樣檢查，并以國家性指標為評分標準進行比較。學(xué)生在表達、操作及思維等方面的綜合能力的獲得都離不開這項標準的實施。不足之處是：測試結(jié)果不能完全表現(xiàn)學(xué)生的真實水平，忽視了學(xué)生的動機。同時由于大學(xué)基本能力的測試(the College Basic Academic Subjects Exam，CBASE)第一次被運用到通識教育測評，需要時間去觀察它的效果。

學(xué)生保持情況與畢業(yè)目標。這項標準關(guān)注的是高校的基本目標：提高學(xué)生保持率，幫助學(xué)生走向畢業(yè)。州政府要求高校重視并改善學(xué)生保持，尤其是少數(shù)民族學(xué)生在校保持情況。此外，高校被鼓勵擴大招生的范圍，招收更有學(xué)術(shù)天賦的學(xué)生，更多的成年人以及更多的社區(qū)學(xué)院的轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)生等。不足之處是：目標的實現(xiàn)容易受到經(jīng)濟及學(xué)生個人因素的影響。這是教育不可控制的因素。與此同時，學(xué)生保持與畢業(yè)狀況的改善與提高需要較長時間來實現(xiàn)，每年都會有不同程度的波動，缺乏穩(wěn)定性。

少數(shù)民族或其他群體學(xué)生注冊情況。這一新的標準，是一項法院命令，國家要求高校進一步提高學(xué)生注冊率，尤其是非裔學(xué)生的注冊入學(xué)率。強調(diào)招生對象的差異性，對不同團體使用不同策略。但是招生目標是否能夠成功實現(xiàn)，還要考慮其他關(guān)鍵因素，如地域性因素。因此，目標實現(xiàn)的不穩(wěn)定性要求高校制定目標時要考慮實際狀況，切實可行。不足之處是：有些人認為招生情況的評估應(yīng)該多重視過程，而不僅僅是結(jié)果。因為結(jié)果的出現(xiàn)需要時間，并且不一定具有可靠性。

3.結(jié)論

田納西州的績效評估指標是在動態(tài)發(fā)展的，隨著高校的發(fā)展而改善，隨著環(huán)境的變化而變化，比如，學(xué)生保持情況與畢業(yè)目標。同時績效評估指標也是多元的，由于高校的類型多樣，在所有院校共有指標的基礎(chǔ)上設(shè)計了適應(yīng)不同院校的發(fā)展使命、目標及方向的指標，比如，學(xué)校戰(zhàn)略目標與計劃。

同時，指標體系的發(fā)展變化過程也體現(xiàn)評估兩大目標的沖突與矛盾，即應(yīng)該是強調(diào)外部對高校的問責(zé)，還是更應(yīng)該關(guān)注內(nèi)部高校的發(fā)展。尤厄爾曾在他的文章中提出：該政策的實施更多地在完善評估指標，收集評估報告，運用報告對高校進行問責(zé)與促進上獲得成功，卻沒能真正引導(dǎo)高校去實現(xiàn)自己的目標計劃，制定自己的發(fā)展規(guī)劃[9]。 從田納西州績效評估指標體系的發(fā)展過程來看，這個矛盾已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)，正在被緩解，但完全解決仍需要教育者們的努力探索。

[1]Levy, R. A. “Development of Performance Funding Criteria by the Tennessee Higher Education Commission： A Chronology and Evaluation” In Performance Funding in Higher Education:A Critical Analysis of Tennessee's Experience[J].National Center for Higher Education Management Systems,1986：13.

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[4]THEC PF Recommendations by Cycle[EB/OL] . http://www.tn.gov/assets/entities/thec/attachments/THEC_PF_Recommendations_by_Cycle_Dec_2015.pdf.

[5]Performance Funding Guidelines in South Carolina[EB/OL].http://www.che.sc.gov/InstitutionsEducators/Licensing/PerformanceFundingGuidelines.aspx.

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10.3963/j.issn.1672-8742.2016.05.011

國家社科基金重點項目子課題“高校自我評價：高校內(nèi)部以學(xué)生為本的教育質(zhì)量保障體系與評價指標研究”(AIA13005)

李維維(1994-)，女，江蘇鹽城人，碩士，研究方向為高等教育評估。

G420

A

1672-8742(2016)05-0101-07

2016-02-30；編輯：榮翠紅)