轉(zhuǎn)型時期國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)*

2016-10-26 00:52高全喜

學(xué)海 2016年5期

高全喜

高全喜

內(nèi)容提要西方國家的民主現(xiàn)代化和治理現(xiàn)代化進程是分階段進行的，而中國的民主和治理現(xiàn)代化則是疊加進行的。這種“時空錯差”就使得中國國家治理在民主化進程的反應(yīng)陷入限制國家權(quán)力和保持國家權(quán)威的悖論性之中。面對社會和時代的需求，應(yīng)該從更高的層次上認識現(xiàn)代國家的治理之道，把治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)放在一個“政道”的層面上：應(yīng)高度注重人民對于國家政治體制合法性的認同；要尊重人的價值和尊嚴；應(yīng)建立一個政治文明的國家。在推進國家治理現(xiàn)代化過程中，厘清民主與法治的關(guān)系，使兩者在國家治理中達到均衡，對保障國家治理能力的提升具有重要意義。在改革進程中，建立以法治和憲制為基礎(chǔ)的民主治理，是使民主與法治建設(shè)逐漸走向?qū)嵢痪獾年P(guān)鍵。一個憲法體制(依憲而治)的法治國是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本所在。民主與法治在這個制度框架內(nèi)，才能和諧、共容。建設(shè)一個現(xiàn)代化的國家治理結(jié)構(gòu)，提升與現(xiàn)代社會相配套的治理體系和能力，必須要建立和完善現(xiàn)行憲法體制，使之成為一個與日常政治相適應(yīng)的憲法。

國家治理治理能力現(xiàn)代化民主化法治

自中共十八屆三中全會以降，全會《決定》中提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”改革總目標(biāo)，成為社會各界關(guān)注的輿論焦點。在改革進入全面深化的深水區(qū)和爬坡過坎的攻堅期后，如何進一步推進我國政治和社會體制的改革，使之能夠面對轉(zhuǎn)型時期繁難復(fù)雜的政治和社會問題的挑戰(zhàn)，是我國治理體系和治理能力亟須破解的一項重大任務(wù)。

現(xiàn)代治道變遷的現(xiàn)實和歷史背景

共和國已經(jīng)走過了六十多載，改革開放也將進入第四個十年，在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的推動下，我們在取得舉世矚目的成就的同時，在發(fā)展過程中也積累了一系列復(fù)雜的政治、社會問題。這些問題從小處說，正日益影響著人民生活質(zhì)量水平的提高和社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，但若從大處著眼，這些問題的積聚擴展則可能對我國的社會和政治體制產(chǎn)生根本性的影響。

我國改革開放的進程，主要是在一元化領(lǐng)導(dǎo)的體制下推動的。這一體制在保障強權(quán)威、高效率的同時，也逐漸暴露出了一系列的問題：如體制監(jiān)督不健全，官員腐敗愈演愈烈；對社會問題反應(yīng)遲鈍，無法有效應(yīng)對，以致激化成群體性事件；司法制度不健全，社會正義難以伸張，以致矛盾從地方向中央積聚，在中央又得不到有效解決的情況下，逐漸激化成民眾對體制的怨恨和不滿；最近由民族、宗教問題引發(fā)的恐怖主義活動更是把襲擊范圍蔓延到全國各地，把襲擊目標(biāo)指向了普通民眾，對維護普通民眾的生命安全形成了極大的挑戰(zhàn)。所有這些問題的出現(xiàn)都指向了我們國家有待完善的治理體系和有待提高的治理能力。

這些問題的有效化解，黨的十八大三中全會給出了一個進一步改革的方案，具體而言，就是構(gòu)建一套與現(xiàn)代國家的制度結(jié)構(gòu)相匹配的治理體系和治理能力，也有論者把它稱之為第五個現(xiàn)代化——國家治理的現(xiàn)代化①。將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”總目標(biāo)放在中國民主化進程的歷史視域下進行審視，才能夠深入理解治理現(xiàn)代化對于中國現(xiàn)代化進程，尤其是對于民主化進程的深遠意義。

關(guān)于現(xiàn)代化，不同地域的學(xué)者有不同的認識和定義。一般來說，現(xiàn)代化是指起始于西方，由人追求自由發(fā)展所形成的人類文明發(fā)展的歷史運動。西方的現(xiàn)代化進程是一個非常曲折的過程，歷時良久。美國著名政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓認為，“西方文明出現(xiàn)于8世紀和9世紀，其獨有的特征在以后的世紀中得到了發(fā)展，它直到17和18世紀才開始實現(xiàn)現(xiàn)代化。”②經(jīng)過數(shù)世紀的時間，西方國家才由傳統(tǒng)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代形態(tài)。現(xiàn)代化進程引發(fā)了民主化浪潮，民主制度逐漸成為西方現(xiàn)代國家的基本政治制度，并在今天的各國政治文明中“占據(jù)著如此絕對的優(yōu)勢地位”③。薩托利從理論上將西方民主分為“理性主義民主”與“經(jīng)驗主義民主”。其中“經(jīng)驗主義民主天然是現(xiàn)實主義的，而理性主義民主則易于變成反現(xiàn)實主義的。……從歷史上看，前者可以認為是法國式的民主，后者是英美式的民主”④。不論是法國式的民主，還是英美式的民主，在實踐層面上最終都是確立了現(xiàn)代立憲國家的代議制民主。但這種現(xiàn)代的、世俗的、憲政的代議制民主不是一蹴而就的，而是分階段不斷演化而來的，國家治理在不同的階段扮演著不同的角色，發(fā)揮著不同的功效。

他山之石，可以攻玉。西方現(xiàn)代民主國家的國家治理歷史，對我國治理現(xiàn)代化具有借鑒意義。西方近現(xiàn)代的民主化歷程大致可以劃分為兩個階段。在第一個階段中，國家在民主化進程中扮演守夜人的角色。在這個階段中，民主成為西方現(xiàn)代國家的政治基礎(chǔ)：國家權(quán)力來自人民，人民是國家的主人。公眾權(quán)利和自由得以在現(xiàn)代民主制的政治過程中彰顯，正如馬克思所評論的那樣，“民主制對其他一切國家的關(guān)系，正如同不是宗教創(chuàng)造人而是人創(chuàng)造宗教一樣，不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度……在民主制中，不是人為法律而存在，而是法律為人存在；在這里，人的存在就是法律，而在國家制度的其他形式中，人卻是法律規(guī)定的存在。民主制的基本特點就是這樣”⑤。在這一轉(zhuǎn)型過程中，國家由原來“國家本位”的國家一元一體逐漸進入到了“社會本位”的國家和社會二元分化對立。“正是作為國家的邏輯對立面出現(xiàn)的市民/公民社會，構(gòu)成了推動國家治理技術(shù)日益理性化的動力，對于市民/公民社會來說，它需要的并不是一個守夜人式的‘弱’國家,而是一個既擺脫了任意權(quán)力,又擁有從事連續(xù)性的日常政治管理能力的理性國家”。⑥在現(xiàn)代民主制下，政府的權(quán)威不再來自傳統(tǒng)、卡里斯瑪，而是來自理性的法律⑦。此階段的國家治理主要是法治，一方面建立和完善保障個人權(quán)利的法律制度，維護源自民主化運動的人的自由和平等價值，另一方面，建立和完善約束政府公權(quán)力恣意妄為的一系列公法制度，這其中尤以憲政制度為重，馴化權(quán)力，讓公權(quán)力的運行限定在憲法的框架之中，讓行政權(quán)力的實施達到“法不授予即禁止”的狀態(tài)。更重要的是，對“多數(shù)人暴政”的民主狂潮建立強大的憲法防御體系，使憲政代議制民主制度下的少數(shù)人或少數(shù)派的權(quán)利得到保護，這也是現(xiàn)代國家治理下的民主與傳統(tǒng)多數(shù)統(tǒng)治的民主的不同之處，正如薩托利在《民主新論》中所論及的，“民主就是多數(shù)統(tǒng)治這一口號是不正確的，只有尊重和保護少數(shù)的權(quán)利，才能維護民主的力量和機制?？傊?，少數(shù)的權(quán)利是民主過程本身的必要條件。如果我們信奉民主過程，我們也必須信奉少數(shù)的權(quán)利限制的多數(shù)統(tǒng)治。使民主作為一個不斷發(fā)展的過程存在下去，要求我們保證全體公民(多數(shù)加上少數(shù))擁有權(quán)利，這是民主的運行方式所必不可少的?！雹?/p>

隨著西方現(xiàn)代國家由市民社會進入福利社會，西方的民主化程度更加深入，由此導(dǎo)致國家治理水平作出了相應(yīng)的提升，以此來滿足不斷提升的治理民主化需求。在福利社會，社會正義或分配正義的訴求成為了主流，“要求政府為了特定群體的利益而采取行動的絕大多數(shù)主張，都是以社會正義的名義提出的，而且如果論者有辦法把某個這樣的主張弄得好像是‘社會正義’所要求采取的一種措施，那么反對這種主張的意見即刻就會變得軟弱無力、不堪一擊。”⑨為了達到這種理想目標(biāo)，政府開始干預(yù)市場，政府強制權(quán)膨脹擴張至公民的財產(chǎn)和自由權(quán)利，而這勢必破壞自生自發(fā)的市場秩序，踐踏個人自由，導(dǎo)致多數(shù)人的民主專制政府的出現(xiàn)。哈耶克認為，這是現(xiàn)代民主制內(nèi)生的根深蒂固的缺陷，最終只會走向?qū)Ｖ浦卫?。而現(xiàn)代民主制的這些弊端，與民主政治的法律基礎(chǔ)密切關(guān)聯(lián)。民主政治的法律基礎(chǔ)，多為現(xiàn)代的政治理論家，包括自由主義的政治理論家所忽視，他們固然看到了民主制的種種弊端，甚至發(fā)現(xiàn)了問題的根源在于法治與憲政，并試圖訴求法治來解決民主問題，但令人遺憾的是，他們理解的法治，不但沒能解決現(xiàn)代民主制出現(xiàn)的弊端，反而促使了問題的進一步惡化。“一個擁有無限權(quán)力的議會所處的位置，會使它利用這種權(quán)力照顧特殊群體或個人，不可避免的結(jié)果是，它會變成一個通過對特殊利益進行分配，以此為它的支持者提供特殊好處的機構(gòu)?，F(xiàn)代‘全能政府’的興起這項發(fā)展，以及有組織的利益迫使立法機構(gòu)進行對自己有利的干預(yù)，都是因為賦予最高權(quán)威機構(gòu)強制具體的個人致力于特定目標(biāo)的不受限制的權(quán)力而導(dǎo)致的必然和惟一的結(jié)果?！雹?/p>

由西方民主化進程觀之，西方民主化進程是分階段連續(xù)進行的，在這一進程中隨著民主化水平的提升，治理模式和治理民主化水平亦隨著提升。與西方內(nèi)源型的民主化進程不同，對于像中國這樣的國家來說，民主化進程是外源型的。之所以建立現(xiàn)代民主制度，在很大程度上是因為其被動融入現(xiàn)代化和民主化潮流之中。

國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵本質(zhì)

面對社會和時代的需求，筆者認為應(yīng)該從更高的層次上認識現(xiàn)代國家的治理之道，把治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)放在一個“政道”的層面上，而非僅僅在“治術(shù)”的器物層面上。

第一，在注重提高治理能力績效的同時，還應(yīng)高度注重人民對于國家政治體制合法性的認同，筆者認為，這個合法性認同是關(guān)涉一個國家治理體系與能力的根本，缺乏人民的政治認同，一切的治理最終都將是無效的，都將是無源之水。

以往我們在評價政府治理能力時主要有兩條原則：一是積極的，是以經(jīng)濟為中心的GDP的發(fā)展能力；另外一條是消極的，是對出現(xiàn)社會穩(wěn)定問題的政府和領(lǐng)導(dǎo)一票否決。這兩條原則近些年成為考核政府治理能力和績效的主要標(biāo)準(zhǔn)。顯然，它們在推進我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也給這個國家的現(xiàn)代化建設(shè)帶來了一系列的重大問題，這些問題近來日漸凸顯出來。例如，由經(jīng)濟發(fā)展造成的環(huán)境問題愈演愈重，近些年來全國大范圍長時間持續(xù)的霧霾天氣對人民的工作生活以及生命健康造成了極大的不利影響；還有，經(jīng)濟及社會資源向北、上、廣、深等一線城市積聚的趨勢也成加快之勢，這既對大城市的管理能力提出了挑戰(zhàn)，也提出了如何促進經(jīng)濟及社會資源在不同地區(qū)合理流動的問題；當(dāng)然，還有廣為人們所詬病的維穩(wěn)體制，已經(jīng)嚴重地扭曲了國家政治的性質(zhì)，影響到社會的公平正義以及更多民眾對于政治及社會體制的認同。

治理現(xiàn)代化的國家，立足于合法性，即“道統(tǒng)”，而不是“治術(shù)”層面的制度及政策的安排，這里涉及國家治理之道的兩個不同的層面。在進一步改革開放的今天，原有的很多舊意識形態(tài)已經(jīng)不能為現(xiàn)階段的政治發(fā)展及政策選擇提供合法性的支撐，致使目前許多的改革措施及政策原則，更多的是采取的一種“實用主義”的取向，不去拷問其背后的思想理論原則。我們現(xiàn)在亟須一套能夠為我國政治發(fā)展及社會變革提供有效論證的思想理論，以便使政府體系獲得更廣泛的合法性認同。

第二，政治治理的對象是由人組成的社會，一定要尊重人的價值和尊嚴?，F(xiàn)代社會發(fā)展的動力來源于對作為獨立個體的人的價值的發(fā)現(xiàn)，使每個人都能在其所在的職位和領(lǐng)域煥發(fā)出強大的動力，進而推動社會的發(fā)展和進步。因此，政府治理能力一個重要體現(xiàn)在于，是否能夠創(chuàng)造一個公平正義的社會環(huán)境，維護個人的權(quán)利與尊嚴，進而為個人的發(fā)展提供一個良好的制度基礎(chǔ)。這里面包含以下幾個方面的含義：一是進一步改革和完善我國的司法制度，用法治的手段保護每個人合法的權(quán)利和利益；二是政府在制定政策，行使其職權(quán)時，一定要考慮作為施政對象的人的價值和尊嚴，合法約束自己手中的公權(quán)力，防止其恣意妄為；三是開放社會空間，促進公民社會的建設(shè)，為個人的發(fā)展提供基本的制度保障。

現(xiàn)代社會是一個多元社會，不同的文化、地域和利益群體可能有著不同的訴求，因此，尊重人的價值和尊嚴還要求政府對于社會中不同群體的多元化訴求，給予同等的關(guān)注，切不可以公共利益的名義或者多數(shù)群體的要求而侵害少數(shù)人合法的利益訴求和法律所賦予的正當(dāng)權(quán)利。這就對國家的治理體系和治理能力提出了更高的要求，即政府治理能力的提高不是在于強化管制，而是重在服務(wù)，為人民服務(wù)不是一句空話，而是要落實為尊重每一個社會的主體，尊重他們的多元化需求，以及個人的創(chuàng)造力和民主參與的能力。當(dāng)一個社會充分地調(diào)動其每個人的社會參與能力和首創(chuàng)精神的時候，這個社會的政府治理能力就必定是強有力的，而且能夠獲得人民的擁護和積極參與。

第三，國家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個政治文明的國家。政治文明首先表現(xiàn)在要有政治制度結(jié)構(gòu)的合理化，一個健全的政治制度結(jié)構(gòu)需要有三方面的內(nèi)容：一是暢通的民意表達和溝通渠道，以便能夠?qū)⒚癖姷囊庖姾驮V求納入到政府的立法及決策中來；二是對民眾負責(zé)任的政府，以便能夠?qū)γ癖姷脑V求進行快速的反應(yīng)，以及用行政手段維護社會的和平、安全，促進經(jīng)濟、社會的發(fā)展；三是公正的司法體系，以便能夠在社會出現(xiàn)矛盾時提供一個能夠維護公平正義的地方。這三方面的內(nèi)容及其相對應(yīng)的功能，雖然在現(xiàn)代國家的治理結(jié)構(gòu)中未必是一模一樣的，英美有英美的做法，中國有中國的做法，但其制度結(jié)構(gòu)的合法性與合理性安排，卻是大同小異的，都是其作為一個政治文明的國家所必不可少的。我國要建立一個政治文明的現(xiàn)代國家，其國家治理體系和治理能力的文明化，我認為應(yīng)該是所謂第五個現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。

民主法治是國家治理現(xiàn)代化的必由之路

立足于道統(tǒng)的現(xiàn)代國家治理，與統(tǒng)治或管理既有相通之處，又有本質(zhì)區(qū)別。其中最大的區(qū)別在于主體上的不同。統(tǒng)治或管理的主體是單一的，而治理的主體則是多元的，不僅有政府，還包含有企業(yè)、社會組織、民眾和媒體等。由此點來看，國家治理的概念天然地包含著民主。推進國家治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)善政善治，必然大力推動參與式民主的發(fā)展。

參與式民主使公民個人和社會組織也成為國家治理主體，可以積極回應(yīng)隨著我國民主化進程推進而不斷提升的民主需求，滿足現(xiàn)實民主需求，有利于培育公民社會，充分發(fā)揮基層自治功能。治理主體的多元化，可以倒逼政府職能的轉(zhuǎn)變，健全權(quán)力約束機制?，F(xiàn)代國家治理的一個重要標(biāo)志就是，國家公權(quán)力得到了有效地約束，將權(quán)力關(guān)在籠子里。有了公眾對政治生活或社會生活的參與，可以以外部的視角監(jiān)督規(guī)范國家權(quán)力，讓不適宜或不應(yīng)由國家承擔(dān)的職能回歸社會自治，讓缺失、不作為的國家權(quán)力承擔(dān)起應(yīng)盡的社會義務(wù)，避免公權(quán)力出現(xiàn)“缺位”和“越位”現(xiàn)象。

參與式民主，打破了將民主限于政治領(lǐng)域的傳統(tǒng)，豐富了民主的形式，拓寬了民主渠道，使社會各個階層、群體都能夠表達民主訴求，勢必激發(fā)人民群眾的政治參與熱情。但同時必須保證將這種參與式的民主納入法治化軌道之中，實現(xiàn)民主參與的制度化和理性化。因此在推進國家治理，發(fā)展參與式民主之時，法治建設(shè)同樣是更為緊迫。在這方面我們曾有過沉痛的教訓(xùn)。文革時期，非理性參與的民主，最終釀成了破壞政治和社會秩序的“十年浩劫”。正是出于對文革的反思，在改革開放之初啟動的民主化新進程，一開始就與法制建設(shè)緊密相連。

推進我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)為我們打開了進一步深化我國政治體制改革的大門。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)推進，我國的政治體制和社會體制的改革必將深化，如何在改革進程中進一步調(diào)整民主與法治的關(guān)系，使兩者的建設(shè)逐漸走向?qū)嵢痪?，是一個重大的理論和實踐問題。筆者認為，建立以法治和憲制為基礎(chǔ)的民主治理，是應(yīng)對這一難題的解決之道。在缺少法治和憲政傳統(tǒng)的社會中，民主要實現(xiàn)自身的鞏固和優(yōu)良治理，通常難度很大。只有奠定一種憲法高于政府、高于執(zhí)政黨、高于政府公共政策的制度保障，使憲法和法律成為國家治理的最高權(quán)威，才能保障民主治理的穩(wěn)定，使國家轉(zhuǎn)型為法治昌明，民主優(yōu)良的國家。就目前我國的現(xiàn)實情況來說，制度建設(shè)在政治文明的進程中扮演著更為關(guān)鍵的角色，一個憲法體制(依憲而治)的法治國是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本所在。民主與法治在這個制度框架內(nèi)，才能和諧、共容。建設(shè)一個現(xiàn)代化的國家治理結(jié)構(gòu)，提升與現(xiàn)代社會相配套的治理體系和能力，必須要建立和完善現(xiàn)行憲法體制，使之成為一個與日常政治相適應(yīng)的憲法。

①參見趙登華《努力實現(xiàn)“第五個現(xiàn)代化”》，《經(jīng)濟日報》2013年12月2日第1版；李景鵬《關(guān)于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化——“四個現(xiàn)代化”之后的第五個“現(xiàn)代化”》，《天津社會科學(xué)》2014年第2期；許耀桐《法治德治共治自治 “第五個現(xiàn)代化”獨特內(nèi)涵與歷史軌跡》，《人民論壇》2014年第10期；施芝鴻《國家治理體系現(xiàn)代化是“第五個現(xiàn)代化”》，《國家智庫》2015年Z1期。

②[美]塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，新華出版社，2002年，第60頁。

③[英]約翰·鄧恩：《民主的歷程》，林猛等譯，吉林人民出版社，1999年，第237頁。

④[美]喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社，2009年，第65頁。

⑤《馬克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社，1965年，第281-282頁。

⑥李猛：《論抽象社會》，《社會學(xué)研究》1999年第1期。

⑦參見[德]韋伯《經(jīng)濟與歷史支配的類型》，康樂等譯，廣西師范大學(xué)出版社，2010年，第297頁。

⑧轉(zhuǎn)引自[美]喬萬尼·薩托利《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社，2009年，第45頁。

⑨[英]哈耶克：《法律、立法與自由》第二、三卷，鄧正來等譯，中國大百科全書出版社，第120頁。

⑩[英]哈耶克：《經(jīng)濟、科學(xué)與政治——哈耶克思想精粹》，馮克利譯，江蘇人民出版社，2000年，第414頁。