孫　濤　 劉　鳳

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轉(zhuǎn)型期城市基層治理：機(jī)制、邏輯與策略*

孫濤 劉鳳

內(nèi)容提要城市基層治理機(jī)制包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、志愿機(jī)制和自治機(jī)制，旨在構(gòu)建公共服務(wù)供給，化解社會(huì)矛盾和激發(fā)社會(huì)活力的聯(lián)動(dòng)體系。據(jù)此，各治理主體運(yùn)行機(jī)制和作用邏輯應(yīng)在治理互動(dòng)中有的放矢，提高協(xié)作的有效性。同時(shí)，從明晰治理主體偏好、克服運(yùn)動(dòng)式治理的路徑依賴、培育社區(qū)社會(huì)資本、強(qiáng)化制度供給等方面優(yōu)化治理策略。

城市轉(zhuǎn)型社會(huì)治理基層治理社區(qū)發(fā)展治理機(jī)制

問(wèn)題的提出

我國(guó)已步入全球化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化交織，“現(xiàn)代化”與“后現(xiàn)代化”疊加的歷史轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式日漸式微，城市轉(zhuǎn)型也進(jìn)入社會(huì)結(jié)構(gòu)分化明顯、價(jià)值觀念愈發(fā)多元的時(shí)期，但與國(guó)家治理體系和社會(huì)治理環(huán)境相適應(yīng)的城市治理模式仍在構(gòu)建中，這給基層治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

具體來(lái)看，快速城鎮(zhèn)化助推大量流動(dòng)人口進(jìn)入城市，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜；“土地銀行”和市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)的住宅小區(qū)商業(yè)開發(fā)模式引致大城市的“居住隔離”現(xiàn)象和社區(qū)空間結(jié)構(gòu)分異。與此相伴生的單位制解體催生了社區(qū)組織日趨多元，加劇了基層治理生態(tài)的異質(zhì)性，社區(qū)與居民之間產(chǎn)生一些結(jié)構(gòu)性治理空洞。這些使得城市基層治理成為一個(gè)復(fù)雜的公共服務(wù)訴求和多元利益沖突的互動(dòng)場(chǎng)域，而作為治理主體的街道、社區(qū)及居委會(huì)、社區(qū)工作站、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)及相關(guān)的社會(huì)組織，在傳統(tǒng)的管控模式中嵌入和生長(zhǎng)，作為結(jié)構(gòu)性治理空洞的替代和補(bǔ)償，陸續(xù)登上基層治理的舞臺(tái)。

基層治理是國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，而“基本政治制度、價(jià)值體系、治理體系和治理能力構(gòu)成了國(guó)家治理的基本分析框架”。①近十年，關(guān)于城市基層治理的研究多集中于基層政權(quán)建設(shè)、社區(qū)民主建設(shè)、社區(qū)管理與治理實(shí)踐、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)等方面。②同時(shí)，治理理念開始取代傳統(tǒng)的管控思維，這對(duì)形成有較強(qiáng)解釋力的基層治理框架提出了現(xiàn)實(shí)要求。羅西瑙就指出，“與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機(jī)制、同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要、并實(shí)現(xiàn)各自的愿望”。③從這個(gè)意義上看，基層治理可以視為以機(jī)制為中心，包含復(fù)雜多元的主體、規(guī)則、關(guān)系的協(xié)作過(guò)程，以推動(dòng)公共服務(wù)供給、化解利益沖突、激發(fā)社區(qū)活力等治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、城市基層治理的運(yùn)行機(jī)制

根據(jù)組織理論，無(wú)論組織等行動(dòng)者是社會(huì)領(lǐng)域的內(nèi)部運(yùn)行，還是社會(huì)實(shí)體運(yùn)作的外部環(huán)境，都離不開機(jī)制，這使得，“在提升某一類社會(huì)實(shí)體(如政府類、企業(yè)類、第三部門)的整體有效性的根本途徑上，具有決定性意義的是機(jī)制”。④城市基層治理在機(jī)制層面據(jù)此可概括為黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、政府的行政機(jī)制、企業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)組織的志愿機(jī)制和社區(qū)的自治機(jī)制。

(一)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

中國(guó)共產(chǎn)黨在基層治理體系中居于核心地位。相比其他治理主體，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，包括雄厚的群眾基礎(chǔ)、極高的政治權(quán)威和豐富的社會(huì)資源。2015年6月《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》要求在中央和地方的“國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組”，并針對(duì)“社會(huì)組織”明確提出設(shè)立黨組，這表明領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行開始覆蓋基層治理體系，并進(jìn)一步制度化和規(guī)范化。

黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制體現(xiàn)為“總覽全局、協(xié)調(diào)各方”，各治理主體據(jù)此形成“橫向多元、上下互動(dòng)”的有機(jī)體?！翱傆[全局”指黨組織要適應(yīng)轉(zhuǎn)型期社會(huì)環(huán)境的新特點(diǎn)，順應(yīng)民眾的新要求，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理議題的掌控能力；并通過(guò)基層黨組織及民主協(xié)商等渠道了解民意民聲，通過(guò)制度或政策輸出，為各治理主體提供公開、公平、規(guī)范的發(fā)展環(huán)境?！皡f(xié)調(diào)各方”指在基層治理中，各級(jí)黨組織協(xié)調(diào)好與政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民之間的利益關(guān)系，確保達(dá)成治理認(rèn)同，推動(dòng)協(xié)作治理。當(dāng)然，“總覽全局、協(xié)調(diào)各方”并非包攬一切。對(duì)此，鄧小平曾提醒權(quán)力過(guò)分集中的弊端，“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面、放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按照民主集中制自行處理，本來(lái)可以辦好，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來(lái)辦，就很難辦。”⑤

(二)行政機(jī)制

基層治理中行政機(jī)制的保障是地方政府。行政機(jī)制包括行政指令、法律、經(jīng)濟(jì)等手段，相對(duì)于其他機(jī)制具有權(quán)威性、基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性，但這不意味著政府對(duì)基層事務(wù)實(shí)行全面嚴(yán)格的控制，只有當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織不足以提供有效的公共服務(wù)，社會(huì)力量不足以解決矛盾和利益沖突的情形下，行政機(jī)制才有運(yùn)行的必要。言外之意，行政機(jī)制“在履行社會(huì)治理職能的行為方式上，它要求政府服務(wù)而不是控制；在與其他社會(huì)治理主體的關(guān)系模式上，它要求政府謀求合作而不是競(jìng)爭(zhēng)。”⑥

現(xiàn)實(shí)情境中，由于法規(guī)未界定政府及派駐機(jī)構(gòu)與居委會(huì)等治理主體的權(quán)力邊界，常出現(xiàn)“重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、輕行政機(jī)制”或“以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制替代行政機(jī)制”的現(xiàn)象。一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)還不適應(yīng)在部分公共領(lǐng)域退出的適應(yīng)性角色轉(zhuǎn)化，把基層群眾視為管理的對(duì)象和產(chǎn)生矛盾的根源，動(dòng)輒以“指導(dǎo)”的名義干涉社區(qū)事務(wù)。行政機(jī)制使用過(guò)度帶來(lái)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給單一化，行政壟斷色彩過(guò)重，既加大供給成本，也引發(fā)居民的抵觸。

(三)市場(chǎng)機(jī)制

引入市場(chǎng)機(jī)制能讓治理主體自主適應(yīng)市場(chǎng)參數(shù)的動(dòng)態(tài)變化，通過(guò)調(diào)整利益相關(guān)方的供需行為為基層治理提供持續(xù)的動(dòng)力基礎(chǔ)。相較于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和行政機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制的參與者更為多元，除了企業(yè)、政府和居民，社會(huì)組織成為新興力量。

基層治理中的市場(chǎng)機(jī)制通常運(yùn)用在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，其運(yùn)行需要制度的可許性、經(jīng)濟(jì)的盈利性和操作的可行性。2013年國(guó)務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用”。隨著社會(huì)組織從行政型向社會(huì)型的轉(zhuǎn)變，將市場(chǎng)機(jī)制引入基層治理有利于將公共服務(wù)的“生產(chǎn)過(guò)程”讓渡給經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，通過(guò)政府采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等措施鼓勵(lì)他們參與公共服務(wù)，自身則轉(zhuǎn)為購(gòu)買者和監(jiān)督者。當(dāng)然，市場(chǎng)機(jī)制并不適用所有的公共服務(wù)，對(duì)于應(yīng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的如行政執(zhí)法、社會(huì)保障和不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)內(nèi)容，政府不得向社會(huì)力量購(gòu)買。

(四)志愿機(jī)制

基層治理中志愿機(jī)制的主體是社會(huì)組織。社會(huì)組織的非政府性、非營(yíng)利性、志愿性或公益性等屬性，令其能夠在社會(huì)治理中彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”。由于社會(huì)組織大多使用社會(huì)資源，承擔(dān)一定的公共責(zé)任也在情理之中。

志愿機(jī)制運(yùn)行的前提是公共利益得不到切實(shí)維護(hù)、公共需求得不到有效滿足，其運(yùn)行體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是動(dòng)員社會(huì)資源。包括動(dòng)員社會(huì)慈善捐贈(zèng)的物質(zhì)資源和志愿服務(wù)資源，它有別于稅收和市場(chǎng)交換的資源分配，是建立在民眾對(duì)社會(huì)組織所倡導(dǎo)的公益理念的認(rèn)同上，形成公益資源的委托代理關(guān)系。二是提供社會(huì)服務(wù)。包括主動(dòng)服務(wù)和被動(dòng)服務(wù)，前者是社會(huì)組織動(dòng)員社會(huì)資源時(shí)做出的向社會(huì)提供公益產(chǎn)品和服務(wù)的承諾，后者是通過(guò)政府委托或購(gòu)買方式參與到政府社會(huì)服務(wù)體系中。三是協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾。社會(huì)組織“既不是凌駕于社會(huì)之上，統(tǒng)治公民的權(quán)力體，也不是異化于市場(chǎng)之中，追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)體，它源于社會(huì)，源于公民、源于結(jié)社權(quán)。”⑦公民借助社會(huì)組織這一平臺(tái)，以自組織方式表達(dá)共同的意愿，搭建溝通交流的橋梁，化解不同利益主體的矛盾和沖突。

盡管志愿機(jī)制的作用不可替代，但長(zhǎng)期以來(lái)常常是被動(dòng)嵌入一方，被擠壓到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制以外狹小的空白地帶，限制了其優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。當(dāng)然，志愿機(jī)制存在志愿行政化和志愿商業(yè)化等失靈，前者表現(xiàn)為屈從于行政機(jī)制或附屬于行政機(jī)制，后者體現(xiàn)為以捐助者或管理者的意志來(lái)代替服務(wù)對(duì)象的意志。

(五)自治機(jī)制

自治首先意味著個(gè)人自主決定其私人事務(wù)；其次，自治意味著共同體的成員自主決定本共同體的公共事務(wù)。⑧可見，自治是基于滿足組織內(nèi)部的共同需求，并具備一定的資格界限，在此邊界內(nèi)，組織成員的偏好都能得到體現(xiàn)。布萊斯認(rèn)為，自治的貢獻(xiàn)在于一是養(yǎng)成人民對(duì)于公共事務(wù)的關(guān)切心，二是使人民不僅能對(duì)公眾盡力，并能得到有效協(xié)作。⑨對(duì)于基層治理而言，自治機(jī)制能夠提高居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的關(guān)注度與參與度，促進(jìn)治理協(xié)作。

當(dāng)前，社區(qū)如何自治是城市基層治理探討的重點(diǎn)。建立在自愿、自覺(jué)基礎(chǔ)上的自治機(jī)制包括自我管理、自我教育和自我服務(wù)，其民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的核心內(nèi)容有助于扭轉(zhuǎn)基層管理工作浮于表面和不到位，減少基層治理的“混沌”現(xiàn)象，解決基層服務(wù)“最后一公里”的問(wèn)題。而居委會(huì)作為基層的自治組織，是自治機(jī)制的傳統(tǒng)主體。隨著住房商品化改革，社區(qū)居民的業(yè)主意識(shí)較之公民意識(shí)先行崛起，業(yè)主委員會(huì)作為新興的自治力量應(yīng)運(yùn)而生。不同于居委會(huì)職責(zé)的廣泛性，業(yè)委會(huì)職責(zé)建立在物權(quán)和維權(quán)基礎(chǔ)上，旨在監(jiān)督物業(yè)管理公司，推動(dòng)社區(qū)自治。

綜上，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、志愿機(jī)制和自治機(jī)制綜合構(gòu)成了城市基層治理的運(yùn)行機(jī)制，各自有其運(yùn)行特征、作用前提和局限性，過(guò)分依賴某一種機(jī)制會(huì)造成城市基層治理失衡。

基層治理機(jī)制的作用邏輯

城市基層治理主體的目標(biāo)偏好、行為能力各有不同，形成共生發(fā)展、合作與博弈的局面。面對(duì)復(fù)雜分化的治理環(huán)境，幾大機(jī)制依其邏輯屬性和比較優(yōu)勢(shì)，審時(shí)度勢(shì)，有的放矢。

(一)以行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制為主提供公共服務(wù)

城市基層涉及的基礎(chǔ)公共服務(wù)以滿足居民基本需求為目的，以公益性或慈善性為特征，主要包括“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”涵蓋的義務(wù)教育、促進(jìn)就業(yè)、社區(qū)健保、基本社保、保障性住房等方面。

上述基礎(chǔ)公共服務(wù)可分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)。純公共服務(wù)如義務(wù)教育，需要行政機(jī)制解決絕大部分供給。而準(zhǔn)公共服務(wù)，政府并非唯一的供給主體，社會(huì)力量或企業(yè)也可以參與。有研究從政社合作視角，將準(zhǔn)公共服務(wù)資源視作運(yùn)作性資源，即“組織自有的可完全交換的資源，例如政府可控制的財(cái)政資金和公共設(shè)施，或者社會(huì)組織所擁有的專業(yè)能力和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。⑩這意味著政府可運(yùn)用外包、補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)、公益創(chuàng)投等形式，與企業(yè)或社會(huì)組織形成委托—代理關(guān)系，用財(cái)政資金或其他資源換取社會(huì)力量的專業(yè)化服務(wù)。但當(dāng)興建如保障性住房、廉租房和社區(qū)養(yǎng)老等準(zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)的項(xiàng)目，企業(yè)可能因風(fēng)險(xiǎn)高不愿投資經(jīng)營(yíng)，社會(huì)組織也無(wú)力參與，就需要政府作為治理主體挺身而出，以增進(jìn)社會(huì)福利。

(二)以行政機(jī)制和自治機(jī)制為主調(diào)解社會(huì)矛盾

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和社會(huì)快速轉(zhuǎn)型帶來(lái)的利益主體多元化和利益訴求復(fù)雜化催生了社會(huì)矛盾顯性化，行政調(diào)解、司法調(diào)解和人民調(diào)解成為三種化解基層社會(huì)矛盾的主要形式。

其一，行政調(diào)解是典型的行政機(jī)制，表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)于職權(quán)范圍內(nèi)的民事糾紛，通過(guò)說(shuō)服教育使當(dāng)事人相互諒解，達(dá)成協(xié)定，化解利益沖突。其二，司法調(diào)解，也稱訴訟調(diào)解，指當(dāng)事人在法官的主持下，通過(guò)處置自己的權(quán)益解決糾紛。其三，人民調(diào)解，指人民調(diào)解委員會(huì)通過(guò)說(shuō)服、疏導(dǎo)使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成調(diào)解協(xié)議、解決民間糾紛的活動(dòng)。

目前，在村委會(huì)、居委會(huì)兩類基層自治組織中依據(jù)《人民調(diào)解法》都設(shè)有調(diào)解委員會(huì)，作為調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，是典型的由自治機(jī)制發(fā)揮作用的社會(huì)矛盾調(diào)解形式。

司法調(diào)解的主體法院在中國(guó)屬于廣義政府范疇，在化解社會(huì)矛盾方面基層治理更多要依靠行政機(jī)制和自治機(jī)制。實(shí)踐中，天津市唐家口街，在自治機(jī)制和行政機(jī)制的聯(lián)動(dòng)方面成立了由街辦事處的群眾訴求調(diào)處中心、居委會(huì)的群眾訴求調(diào)處分中心、社情民意接待崗和社情民意接待員組成的四級(jí)架構(gòu)。街辦事處群眾訴求調(diào)處中心發(fā)揮行政機(jī)制主導(dǎo)作用，其余層級(jí)依靠居民為主體的自治機(jī)制發(fā)揮作用。一般性的矛盾如民間糾紛控制在基層的街道和社區(qū)層面，由自治機(jī)制發(fā)揮調(diào)解作用；遇突發(fā)或重大的社會(huì)矛盾，建立在公權(quán)力基礎(chǔ)上的行政機(jī)制便及時(shí)介入。

(三)以自治機(jī)制和志愿機(jī)制為主激發(fā)社會(huì)活力

在激發(fā)社會(huì)活力方面，行政機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的比較優(yōu)勢(shì)相較于自治機(jī)制和志愿機(jī)制并不明顯。行政機(jī)制的特點(diǎn)決定了難以準(zhǔn)確和全面回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，容易“自拉自唱”；領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制雖然在社會(huì)利益整合方面有天然優(yōu)勢(shì)和權(quán)威性，但整合缺失會(huì)讓居民對(duì)基層治理陷入冷漠疲軟的“沉睡”狀態(tài)，整合過(guò)度又讓公眾陷入對(duì)社會(huì)治理議題的激進(jìn)和“亢奮”狀態(tài)。如何在行為規(guī)范和意識(shí)形態(tài)方面加以引導(dǎo)，讓這些機(jī)制聯(lián)動(dòng)，避免在兩極間游走而導(dǎo)致極端事件的出現(xiàn)，是亟待研究的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

城市基層治理的優(yōu)化策略

完善城市基層治理，要推進(jìn)多元機(jī)制的集成和協(xié)作，營(yíng)造良好的治理環(huán)境，從明晰治理主體偏好、克服運(yùn)動(dòng)式治理、培育社會(huì)資本和強(qiáng)化制度供給四個(gè)方面消除體制性、制度性的障礙。

(一)明晰治理主體偏好

(二)克服運(yùn)動(dòng)式的治理

國(guó)家管控社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于運(yùn)動(dòng)式治理，如“嚴(yán)打”、“專項(xiàng)行動(dòng)”等備受青睞。進(jìn)入21世紀(jì)，運(yùn)動(dòng)式治理在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域淡出，但在社會(huì)基層仍占據(jù)重要位置。不可否認(rèn)，運(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)政治動(dòng)員和多部門的強(qiáng)勢(shì)聯(lián)動(dòng)，能夠迅速提升黨和政府的權(quán)威性。一旦城市治理場(chǎng)域出現(xiàn)亟待解決的重大議題且伴隨較高的社會(huì)或政治關(guān)注度，“運(yùn)動(dòng)式治理”就成為駕輕就熟的習(xí)慣性選擇。然而，作為非良性的治理模式，運(yùn)動(dòng)式治理與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求并不匹配。

運(yùn)動(dòng)式治理是一種歷史制度主義路徑依賴的表現(xiàn)，通常導(dǎo)致兩種后果。一種是良性的路徑依賴(諾斯路徑依賴Ⅰ)，即制度獲得初始優(yōu)勢(shì)后，在一系列報(bào)酬遞增作用下，制度朝有利方向演化和優(yōu)化。另一種是非良性的路徑依賴(諾斯路徑依賴Ⅱ)，即制度逐漸出現(xiàn)剛性和僵化，使得制度朝著不利方向演化，阻礙制度的選擇和創(chuàng)新，進(jìn)而陷入制度低效的惡性循環(huán)?；仡欉\(yùn)動(dòng)式治理，某些社會(huì)問(wèn)題即便在短時(shí)間得以控制，但隨著行動(dòng)的結(jié)束，社會(huì)問(wèn)題很快死灰復(fù)燃，治標(biāo)不治本，并助長(zhǎng)了投機(jī)心理和行為。而且，運(yùn)動(dòng)式治理短時(shí)間集中多部門的人力、物力和財(cái)力，帶有高成本、粗放式治理的特點(diǎn)，與現(xiàn)代社會(huì)治理原則相悖，暴露出政府常態(tài)化治理能力的不足。

(三)培育社區(qū)社會(huì)資本

布迪厄、科爾曼和帕特南等構(gòu)建的社會(huì)資本學(xué)說(shuō)有助于促進(jìn)基層治理主體及各機(jī)制的協(xié)作。社區(qū)社會(huì)資本作為實(shí)際或潛在的資源結(jié)合體，以社區(qū)共同體成員間的相互認(rèn)知為基礎(chǔ)，構(gòu)建良好的社區(qū)社會(huì)資本可以增加居民的個(gè)人利益，增進(jìn)治理主體間的互信、互惠和行為規(guī)范，是解決社區(qū)治理常見的“集體行動(dòng)困境”的有效路徑之一。

(四)強(qiáng)化制度供給

目前，基層治理的制度環(huán)境呈矛盾態(tài)勢(shì)。一種是宏觀制度鼓勵(lì)但微觀制度約束。在宏觀層面，黨和政府的政策對(duì)于各治理主體參與基層治理持肯定的態(tài)度，這為治理機(jī)制的運(yùn)行奠定了合法性基礎(chǔ)。但在微觀層面，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和政府行政機(jī)制對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織及公民個(gè)人參與基層治理卻以約束為主。另一種是一般性的制度剩余但可操作性的制度匱乏，表現(xiàn)為對(duì)于社會(huì)組織、企業(yè)和公民參與基層治理的規(guī)定大量重復(fù)、交叉，但又缺乏通識(shí)性法規(guī)和有針對(duì)性、操作性的規(guī)章，這也是當(dāng)前基層治理的根本性問(wèn)題，即公民自我解決問(wèn)題的需求和社會(huì)組織的能力不斷增強(qiáng)與制度性資源供應(yīng)不足的矛盾。

①詹姆斯·N.羅西瑙：《沒(méi)有政府的治理》，張勝軍、劉小林譯，江西人民出版社，2001年，第5頁(yè)。

②薛瀾：《國(guó)家治理框架下的社會(huì)治理——問(wèn)題、挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，《社會(huì)治理》2015年第2期。

③趙巖、孫濤：《國(guó)內(nèi)社區(qū)治理研究知識(shí)圖譜分析：基于CSSCI論文(2005-2015)》，《中國(guó)行政管理》2016年第5期。

④金東日：《論機(jī)制》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。

⑤《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社，1994年，第328頁(yè)。

⑥張乾友：《論政府在社會(huì)治理行動(dòng)中的三項(xiàng)基本原則》，《中國(guó)行政管理》2014年第6期。

⑦王名：《非營(yíng)利組織的社會(huì)功能及其分類》，《學(xué)術(shù)月刊》2006年第9期。

⑧王建勛：《自治二十講》，天津人民出版社，2008年，第1頁(yè)。

⑨布萊斯：《現(xiàn)代民治政體》，張慰慈等譯，吉林人民出版社，2001年，第130-134頁(yè)。

⑩敬ㄨ嘉：《從購(gòu)買公共服務(wù)到合作治理——政社合作的形態(tài)與發(fā)展》，《中國(guó)行政管理》2014年第7期。

〔責(zé)任編輯：王婷〕

孫濤，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，suntao@nankai.edu.cn；劉鳳，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生。天津，300350

*本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“基于大型調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上中國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性及其基層治理研究”(項(xiàng)目號(hào):15ZDB173)和國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“現(xiàn)代社會(huì)治理的組織與模式研究”(項(xiàng)目號(hào)：71533002)的階段性成果。