馬曉利

【摘要】為促進(jìn)實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，我國對現(xiàn)有中央財政科技計劃資源進(jìn)行了優(yōu)化整合。本文簡述了中央財政科技計劃改革部署，分析了績效評估和績效審計的特點，在梳理英國、美國和澳大利亞等國績效審計內(nèi)容及特點基礎(chǔ)上，指出開展科技計劃績效審計是必然趨勢，結(jié)合我國科技發(fā)展現(xiàn)實和績效審計“5E”標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建“C+5E”評價模式，提出了提高科技計劃績效審計質(zhì)量的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】科技計劃 績效評估 績效審計 評價模式

一、引言

為了貫徹落實國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃的任務(wù)與目標(biāo)，我國對國民經(jīng)濟(jì)和國家安全具有重大意義的特定關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，實施了科技計劃（專項、基金等）（以下簡稱科技計劃）。這些科技計劃的設(shè)立和實施，是我國在有中國特色自主創(chuàng)新道路上的政策取向、戰(zhàn)略布局、發(fā)展重點以及科技創(chuàng)新規(guī)律特點等內(nèi)容的戰(zhàn)略部署。

新中國成立后和改革開放以來，我國相繼設(shè)立了多項科技計劃，包括基礎(chǔ)研究計劃（國家自然科學(xué)基金和國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃，即973計劃）、國家科技支撐計劃、高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）、科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)、政策引導(dǎo)類計劃等。近年來，國家財政科學(xué)技術(shù)支出呈現(xiàn)穩(wěn)步增加趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2007—2013年年平均增長率達(dá)到19.39%；2013年國家財政科學(xué)技術(shù)支出為6 184.9億元，比2007年增長了290%，其中，中央財政科技支出為2 728.5億元，增長4.4%。事實證明，這些科技計劃的實施，全面提升了我國科技創(chuàng)新整體實力。

隨著科技發(fā)展的變化，上述科技計劃與國家實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的要求，出現(xiàn)了一定的不適應(yīng)性。為了解決目前科技計劃碎片化，科研項目取向聚焦不夠等突出問題，2014年國務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號，以下簡稱11號文）和《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號，以下簡稱64號文），對中央財政科技計劃和科研項目資金管理改革作出了全面部署。為積極穩(wěn)妥推進(jìn)科技計劃改革順利實施，64號文提出了三年改革過渡期具體方案，并對不同時期的進(jìn)度和目標(biāo)提出了明確要求。同時，為加強銜接改革前后有關(guān)資金管理政策，2015年財政部聯(lián)合科技部印發(fā)了《關(guān)于中央財政科技計劃管理改革過渡期資金管理有關(guān)問題的通知》（財教〔2015〕154號）。按照64號文的改革部署，政府部門在科技計劃改革中實現(xiàn)了簡政放權(quán)，并提出由專業(yè)機(jī)構(gòu)具體管理項目。為了避免出現(xiàn)從“跑部門”到“跑機(jī)構(gòu)”的異化問題，政府部門將通過加強對科技計劃的實施績效等組織評估評價和監(jiān)督檢查，以達(dá)到監(jiān)督的目的。

績效審計是有效使用稀缺資源和提高公共管理效率的重要途徑，根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，對財政科技計劃開展績效審計是必然趨勢。本文擬在64號文科技計劃改革方案基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)達(dá)國家績效審計經(jīng)驗，構(gòu)建完善我國科技計劃績效審計框架體系，并提出促進(jìn)科技計劃績效審計質(zhì)量提高的相關(guān)建議。

二、中央財政科技計劃改革與績效評估

（一）中央財政科技計劃改革概述

科技計劃是政府支持科技創(chuàng)新活動的重要方式。為適應(yīng)實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的要求， 64號文全面部署優(yōu)化整合已有中央各部門管理的科技計劃具體方案，重新布局的科技計劃包括：（1）國家自然科學(xué)基金；（2）國家科技重大專項；（3）國家重點研發(fā)計劃；（4）技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項（基金）；（5）基地和人才專項。

為了順利推進(jìn)科技計劃改革，設(shè)置了三年的改革過渡期，即通過逐步推進(jìn)的原則對已有的科技計劃實施優(yōu)化整合，到2017年，按照上述改革后的5類科技計劃全面運行。

（二）利用績效評估開展監(jiān)督管理

科研計劃實施優(yōu)化整合后，政府部門將委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項目，這也是國際通行的做法。從性質(zhì)上劃分，這些專業(yè)機(jī)構(gòu)可以分為：獨立于政府部門；隸屬于政府部門；社會化的非營利機(jī)構(gòu)。為了有效保障專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科研計劃的實施績效，政府部門通過公開競爭等方式，擇優(yōu)委托第三方機(jī)構(gòu)開展績效評估，以此作為監(jiān)管專業(yè)機(jī)構(gòu)、評估項目承擔(dān)單位的客觀依據(jù)，從而避免政府部門在科研計劃方面實施簡政放權(quán)后出現(xiàn)新的“權(quán)力尋租”和“黑箱交易”。

三、績效審計發(fā)展概述

（一）績效評估與績效審計

績效是成果業(yè)績、功能效應(yīng)的綜合體現(xiàn)?？冃徲嬇c績效評估兩個概念既有聯(lián)系又有區(qū)別，兩者都是對政府管理行為成效和結(jié)果的一種反饋機(jī)制?？冃гu估源于企業(yè)管理，一般是指采用一定的評價方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，對財政支出的行為過程、支出成本及其產(chǎn)生的最終效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正地衡量比較和綜合評估，使財政資金得到事前、事中和事后多方面的控制。國內(nèi)外審計理論界對政府績效審計尚未有統(tǒng)一定義。一般而言，績效審計是指獨立審計機(jī)關(guān)和審計人員，依照國家法律規(guī)定和人們認(rèn)知的共同標(biāo)準(zhǔn)，綜合運用各種專業(yè)知識和技術(shù)方法，評價被審計單位或項目對資源的消耗及其結(jié)果，通過發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，進(jìn)而探求其實質(zhì)、原因和后果的活動，最終為加強管理和提高效能服務(wù)。

從實施主體看，績效評估一般由政府職能部門（如財政部門、主管部門）管理實施，而績效審計則通常由國家審計部門管理實施。從依據(jù)的規(guī)范來看，績效評估主要依據(jù)財政部門制定的績效評價制度、實施指南和技術(shù)規(guī)范，而績效審計依據(jù)《預(yù)算法》《審計法》等對績效審計定義和操作程序的規(guī)定來開展財政績效審計工作。從工作內(nèi)容來看，績效評估屬于全過程評價模式，而績效審計則包括了面向過程的審計模式和面向結(jié)果的事后審計模式。通過將我國績效評估程序與英國績效審計程序進(jìn)行比較，其程序差異主要體現(xiàn)在三個特殊環(huán)節(jié)上，即“提交議會”“政府答復(fù)”和“跟蹤檢查”。以上為績效評估與績效審計的主要差異。從定義與程序環(huán)節(jié)來看，績效審計具有“免疫系統(tǒng)”功能，轉(zhuǎn)變了過去單純從財務(wù)收支方面的審計，而更加注重評價政府投資和資源利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，并且對組織和其他系統(tǒng)管理活動的效益作出評價并提出改進(jìn)建議，因而績效審計發(fā)揮的作用更大。

（二）西方國家績效審計概況

20世紀(jì)20年代末，美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的大蕭條以及各國民主意識的不斷增強，西方國家逐步對政府投資和政府開支提出了經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評價要求。到20世紀(jì)40年代，美國、加拿大、英國、德國、瑞典、挪威、荷蘭等國家均開展了績效審計。經(jīng)過多年的發(fā)展和實踐，目前美國、英國和澳大利亞，績效審計占其審計資源分別超過85%、50%、50%，不僅積累了豐富的經(jīng)驗，發(fā)揮了巨大的作用，而且形成了眾多的理論成果。

1.英國績效審計及其標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)80年代，英國國家審計署出版《績效審計概要》，對績效審計的三要素——經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）作了明確解釋。1982 年英國頒布了《地方政府法》，1983 年公布的《英國國家審計法》首次從法律角度提出了績效審計，認(rèn)為通過績效審計可以確保公共資源得到合理運用。內(nèi)容主要包括：政府工程建設(shè)項目；政府部門重大支出；公共部門管理；社會關(guān)注的熱點問題；政府履行職責(zé)；環(huán)境問題。開展績效審計的判斷標(biāo)準(zhǔn)或原則：行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；社會公眾調(diào)查結(jié)果；專家研究成果和意見；被審計單位制訂的標(biāo)準(zhǔn)；列示事實等。

2.美國績效審計及其標(biāo)準(zhǔn)。1972年美國頒布了《政府機(jī)構(gòu)、項目、活動和職責(zé)的審計準(zhǔn)則》，明確規(guī)定了政府績效審計的范圍和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，標(biāo)志著美國績效審計的開始。美國90%以上的審計是績效審計，主要內(nèi)容包括：危及國家安全和利益的高風(fēng)險領(lǐng)域；服務(wù)項目的成本管理；單個項目的內(nèi)部控制管理；相關(guān)政策和辦法執(zhí)行情況；社會新問題。在評價標(biāo)準(zhǔn)方面，主要包括：公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則；目標(biāo)要求；被審計單位自身制訂的制度和規(guī)則；審計雙方協(xié)商確定的標(biāo)準(zhǔn)；被審計單位數(shù)據(jù)；此外，專家意見、被審計單位以前年度績效、同行業(yè)績效及私營部門績效等，也可作為評價標(biāo)準(zhǔn)。

3.澳大利亞績效審計及其標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞于20世紀(jì)70年代開始績效審計探索。內(nèi)容主要包括：重大社會問題；政府管理或投資效益；社會安全；信息技術(shù)和電信服務(wù)；后續(xù)跟蹤審計等。針對不同的審計內(nèi)容，使用的評價標(biāo)準(zhǔn)也不同，主要包括：《良好實務(wù)指南》；政策和法律法規(guī)；國際同行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；相關(guān)審計成果和標(biāo)準(zhǔn)；被審計單位制訂或使用過的效益和標(biāo)準(zhǔn)；特別研究或制定的技術(shù)手冊等。

（三）我國科技計劃績效審計必然趨勢

為了有效保障科技計劃改革有效實施，64號文明確提出要對專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評估，大致可分為兩方面內(nèi)容：一是對專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的項目管理環(huán)節(jié)進(jìn)行績效評估；二是對項目承擔(dān)單位的實施效果進(jìn)行評估。比較績效評估與績效審計，兩者具有較多相似處。結(jié)合發(fā)達(dá)國家對績效審計實施內(nèi)容不斷擴(kuò)大的趨勢和實踐看，采用績效審計相關(guān)理論、方法和標(biāo)準(zhǔn)分析科技計劃實施情況，對于改革完善科技計劃管理體制機(jī)制，促進(jìn)國家財政科技資金高效利用具有重要意義。

四、中央財政科技計劃績效審計評價框架構(gòu)想

（一）科技計劃績效審計模式——“C+5E”

美國是最早引入績效理念的國家，在20世紀(jì)70年代頒布了《政府的機(jī)制、計劃項目、活動和職責(zé)的審計標(biāo)準(zhǔn)》，并明確提出“3E”（經(jīng)濟(jì)性Economy，效率性Efficiency，效果性Effectiveness）審計。1989年，加拿大審計學(xué)會將政府績效審計的“3E”標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展為“5E”標(biāo)準(zhǔn)，增加了環(huán)境性（Environment）和公平性（Equity）審計標(biāo)準(zhǔn)，這對于審計模式的改革發(fā)展具有里程碑意義。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)實力不斷增強，在科技經(jīng)費方面的投入也不斷增加。近年來，我國中央財政科技投入保持年均20%左右的增長速度，基本解決了經(jīng)費短缺的局面。但科技資金使用存在很多問題。據(jù)中國科協(xié)調(diào)查顯示：國內(nèi)科研資金用于項目本身僅占40%左右，大量科研經(jīng)費流失在項目之外，高校、研究機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費腐敗問題不斷暴露?；诖?，開展科技計劃績效審計在考慮“5E”標(biāo)準(zhǔn)的同時，還應(yīng)引入合規(guī)性（Compliance），從而加強對科研計劃管理主體、承擔(dān)主體實行全程的合規(guī)性審計，即利用“C+5E”模式對科技計劃進(jìn)行績效審計。

（二）“C+5E”模式涵義及其框架

1.“C+5E”模式涵義?！癈+5E”的具體涵義為：（1）合規(guī)性審計作為績效審計的前提和基礎(chǔ)，目的在于揭露和查處被審計單位的違法、違規(guī)行為，促使其經(jīng)濟(jì)活動符合國家法律、法規(guī)、方針政策及內(nèi)部控制制度等要求，即科技計劃在設(shè)立、立項、執(zhí)行、總結(jié)的任何環(huán)節(jié)存在不符合相關(guān)規(guī)定的現(xiàn)象，其整體績效都不被認(rèn)可。（2）經(jīng)濟(jì)性是指完成科技計劃目標(biāo)的同時實現(xiàn)項目支出最小，用來對科技計劃項目實施過程中的資金投入及使用情況進(jìn)行評價，追求充分利用現(xiàn)有資源獲得最大或最佳比例的產(chǎn)出。（3）效益性是投入要素和科技計劃項目產(chǎn)出的比率，主要用來評價科技計劃項目是否有效運用公共資源達(dá)到了既定的產(chǎn)出。（4）效果性是科技計劃項目的結(jié)果對實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)預(yù)期目標(biāo)的影響效果和程度，用來衡量科技計劃項目的影響和質(zhì)量。（5）環(huán)境性是科技計劃的實施過程和結(jié)果對諸如政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)形勢良好、民主法制健全、交通運輸便利、資源豐富、管理機(jī)制健全、規(guī)章制度完備、職工素質(zhì)良好以及生態(tài)環(huán)境平衡等有利目標(biāo)的滿足程度。（6）公平性是指在科技計劃項目工作行為中應(yīng)該充分公平，避免尋租現(xiàn)象的發(fā)生，提高工作的透明度，平等對待所有申請承擔(dān)單位。

2.科技計劃績效審計框架?？萍加媱澘冃徲嫅?yīng)從以下方面實施：委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的政府部門、政府委托的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和科技計劃承擔(dān)單位。針對不同的績效審計對象和目的，“C+5E”模式在具體使用時的側(cè)重點也有所區(qū)別。如對于管理委托方而言，其績效審核的重點應(yīng)側(cè)重于委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的程序、標(biāo)準(zhǔn)是否合規(guī)，是否從經(jīng)濟(jì)性等方面作出了最優(yōu)選擇，同時還應(yīng)該關(guān)注科研計劃內(nèi)容設(shè)置是否符合國家有關(guān)科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃方向等。具體框架如下圖所示。

五、中央財政科技計劃績效審計質(zhì)量建設(shè)對策

（一）制定績效審計準(zhǔn)則

審計準(zhǔn)則、指南是開展績效審計的基礎(chǔ)。我國在績效審計方面已經(jīng)開始探索和實踐，積累了一定的經(jīng)驗，但尚未制定統(tǒng)一的績效審計準(zhǔn)則。為規(guī)范和指導(dǎo)我國科技計劃績效審計工作，應(yīng)該借鑒西方國家的《績效審計專業(yè)原則規(guī)范》《績效審計手冊》《績效審計指南》《績效審計抽樣指南》《政府審計準(zhǔn)則》等準(zhǔn)則，在我國《審計法》《審計法實施條例》等法律法規(guī)基礎(chǔ)上，制定科技計劃績效審計準(zhǔn)則以及績效審計指南，對科技計劃績效審計內(nèi)容、審計形式、審計方法、審計行為、審計報告等作出明確規(guī)定，為科技計劃績效審計提供依據(jù)。

（二）建立績效審計評價指標(biāo)庫

選擇科學(xué)合理的評價指標(biāo)是對科技計劃進(jìn)行績效審計的重要環(huán)節(jié)，也是績效審計的核心和難點。應(yīng)針對不同的審計主體建立規(guī)范的績效審計評價指標(biāo)庫，支持審計機(jī)關(guān)開展工作。具體指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)的選擇應(yīng)盡量使用普遍公認(rèn)的、約定俗成的或者被審計單位自己制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。如可根據(jù)科技計劃所屬的行業(yè)、領(lǐng)域，以及任務(wù)目標(biāo)設(shè)置等內(nèi)容，有所側(cè)重地制定評價指標(biāo)和選擇相應(yīng)評價標(biāo)準(zhǔn)，供審計機(jī)關(guān)參考使用。同時，審計機(jī)關(guān)還可以通過借鑒相似領(lǐng)域、行業(yè)的評價標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，以及數(shù)據(jù)分析結(jié)果對科技計劃開展績效審計。

（三）構(gòu)建多元績效審計監(jiān)控體系

科技計劃績效審計對象包括政府管理部門、專業(yè)管理機(jī)構(gòu)、科技計劃承擔(dān)單位，甚至還應(yīng)包括科技成果的使用者，對于不同對象其側(cè)重點也有所差異。因此，構(gòu)建多元績效審計監(jiān)控體系，即從政府審計、社會審計、內(nèi)部審計等多角度實施績效審計，滿足不同層級、范圍及用途，有助于對不同審計主體的審計報告進(jìn)行比較分析，形成監(jiān)督機(jī)制。

（四）加強科技計劃績效審計人才培養(yǎng)

科技計劃績效審計人員不僅需要掌握審計專業(yè)知識，同時對于科研管理，科技計劃所屬領(lǐng)域的評價標(biāo)準(zhǔn)、方法等也應(yīng)熟悉和了解，滿足科技計劃績效審計需求的人才顯得不足。目前可從兩方面解決人才不足問題：一方面通過加強相關(guān)培訓(xùn)，提高績效審計人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，不僅加強審計專業(yè)知識教育，還應(yīng)對科技計劃相關(guān)領(lǐng)域知識標(biāo)準(zhǔn)有所了解；另一方面通過在相關(guān)科技計劃領(lǐng)域遴選審計人才，配合科技計劃審計，彌補審計人員專業(yè)知識的不足。還應(yīng)建立績效審計職業(yè)制度，規(guī)范績效審計人員的準(zhǔn)入資格、業(yè)務(wù)范圍、考核機(jī)制及后續(xù)教育等問題，促進(jìn)我國科技計劃績效人才隊伍規(guī)范化，提高科技績效審計水平。

（五）創(chuàng)新績效審計工作方式方法

科技計劃績效審計應(yīng)貫穿于科技計劃設(shè)立、立項、執(zhí)行、完成及成果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)影響科技計劃績效的程度也有所差異，因此，應(yīng)針對不同環(huán)節(jié)開展績效審計，提升科技計劃績效。如科技計劃立項前或執(zhí)行中開始進(jìn)行審計，有利于發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能；科研成果應(yīng)用審計，對于反饋科技計劃實施效果、效益等具有重要的反饋作用，可以反向追溯科技計劃執(zhí)行過程中存在的問題。

（六）建立績效審計報告公開制度

英國、美國、澳大利亞等國家審計機(jī)關(guān)都采用通俗易懂的語句，對重要的績效審計報告加以總結(jié)，并向社會公眾公開，這種方式有助于提高公眾監(jiān)督積極性?？萍加媱潓τ谏鐣姸?，具有專業(yè)性強的特點，但績效審計報告中闡述的“C+5E”原則可以較為容易地為公眾所接受，從而達(dá)到社會監(jiān)督科技資源配置與管理的目標(biāo)。

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