王麗娜

摘要：隨著我國公共財政機制的完善和市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府在不斷加大投資基礎(chǔ)設(shè)施項目，擴大內(nèi)需，改善民生。相應(yīng)地，政府投資項目績效審計的重要性和不足之處均突顯出來。本文通過分析國外績效審計現(xiàn)狀，借鑒國外成功經(jīng)驗來完善我國政府投資項目績效審計制度。

關(guān)鍵詞：政府投資；績效審計；評價體系

政府投資是指政府出于經(jīng)濟、社會、政治等因素考慮，由政府主導(dǎo)投資的滿足社會文化、生活需要的公共性項目。政府投資項目的資金來源包括財政性資金，發(fā)行國債、發(fā)行地方債券，財政擔保銀行貸款和國際援助投資等。

績效審計是指審計機關(guān)履行審計職能，對被審計單位管理、使用公共資源過程中的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價、考核，促使其提高管理效率和使用效益的監(jiān)督活動。政府投資項目績效審計是對政府公共項目投資的決策、投資、管理和效果的真實性、合法性進行審計，評價投資項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促使被審計單位規(guī)范項目管理、提高效益，達到優(yōu)化資源配置、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、規(guī)避公共項目投資風險的目標。政府投資項目績效審計流程包括對投資項目的決策、投資、管理和效果進行審計。

一、開展政府投資項目績效審計的重要性

（一）實施政府投資項目績效審計是由投資項目性質(zhì)決定的

政府投資的項目財政資金投入巨大，占用的社會資源多，社會關(guān)注度極高，且項目的建設(shè)關(guān)乎國計民生，這些項目建設(shè)能否順利實施，資金使用是否高效、合規(guī)，項目能否達到預(yù)期的效果，直接關(guān)系到能否發(fā)揮財政支出的調(diào)節(jié)作用，關(guān)系到社會資源的合理配置和國家的宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，也關(guān)系到人民生活水平的改善和社會穩(wěn)定?？梢姡顿Y項目的性質(zhì)決定了項目績效審計是不可或缺的。

（二）實施政府投資項目績效審計是由投資項目資金來源決定的

政府投資公共項目資金來源主要是財政性資金，項目周期長，所需資金量巨大，資金使用風險無處不在。只有保證項目資金合理、合法、合規(guī)地使用，才能真正做到財政資金取之于民、用之于民，才能嚴格控制投資項目的成本，才能杜絕貪污腐敗的現(xiàn)象，樹立政府廉潔、高效的形象。

（三）實施政府投資項目績效審計是順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的必然性

《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》指出“審計機關(guān)要依法全面履行職責，進一步加強對政府投資項目的審計監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益”和“審計機關(guān)依法對國有企業(yè)的投資進行審計監(jiān)督，促進國有資產(chǎn)保值增值”。審計署審計長在2016年全國兩會的部長通道指出“今年審計重點之一是加大對民生工程的監(jiān)審，例如對扶貧、涉農(nóng)等資金使用效益低、資金分散等問題加大審計，促進和改善民生”。我國經(jīng)濟體制改革過程中，仍面臨很多尚未解決的問題，比如政府投資決策科學化、投資宏觀調(diào)控和監(jiān)督的有效性等，政府投資項目績效審計工作的開展，正是順應(yīng)了市場經(jīng)濟的發(fā)展，是推進投資體制改革的強有力保證。

二、我國政府投資項目績效審計存在的問題

（一）績效審計的法律體系不健全

目前我國政府投資項目績效審計主要依據(jù)《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》、《中華人民共和國國家審計準則》和審計署頒布的《政府投資項目審計規(guī)定》，這些法律法規(guī)對投資項目審計的對象、范圍、內(nèi)容等作出詳細規(guī)定，但是績效審計的評價指標體系、分析方法等不夠完善，很難在實際工作中發(fā)揮指引和約束作用。

（二）政府投資項目績效審計存在信息不對稱的問題

政府投資項目績效審計是一項工作量大、時間戰(zhàn)線長、對專業(yè)技術(shù)水平和對潛在風險敏感度要求高的工作，審計機構(gòu)的稍稍疏忽都可能導(dǎo)致審計的失敗。當審計機關(guān)把握進場時間不準確，可能錯過投資項目的最關(guān)鍵控制時點；當審計機關(guān)獲取第一手資料滯后時，項目上的貪污腐敗問題可能悄然而生；當審計機關(guān)制定審計方案不合理時，將直接導(dǎo)致審計達不到預(yù)期的效果?？梢?，政府投資項目績效審計中的信息不對稱往往造成審計的失敗，白白浪費財政資金和人力物力。

（三）審計隊伍的專業(yè)素養(yǎng)還有待提高

政府投資項目績效審計區(qū)別于一般的審計工作，它對審計人員的專業(yè)知識、發(fā)現(xiàn)問題和分析問題的能力、職業(yè)道德素養(yǎng)等都有著更高的要求。政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目、公益性項目，或工程龐大，或?qū)I(yè)技術(shù)難度高，而目前審計隊伍多為財務(wù)出身或工程類出身的審計人員，缺少投資項目領(lǐng)域的專家。專業(yè)知識的局限性，使得審計人員更多關(guān)注資金使用安全、合理等問題，雖然績效審計目標的經(jīng)濟性可以實現(xiàn)，但剩下的兩個目標，即效率性和效果性，實現(xiàn)的效果就要另當別論了。除此之外，有些審計人員的職業(yè)道德素養(yǎng)在被審計單位給出的誘人賄賂面前不堪一擊，為了一己私利，摒棄國家和公眾利益，對投資項目中存在的問題睜一只眼、閉一只眼，滋生腐敗的同時也埋下了項目巨大的安全隱患。

三、國外投資項目績效審計概況

（一）德國政府投資項目績效審計

德國經(jīng)濟發(fā)展模式是既強調(diào)市場自由又有政府的干預(yù)，這在政府投資項目審計上表現(xiàn)很明顯。德國的政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項目要經(jīng)過嚴謹?shù)念A(yù)算，并經(jīng)過聯(lián)邦議會表決，對方論證通過后才能真正落實到具體項目上，而項目績效審計設(shè)有投資項目數(shù)據(jù)報送制度、事前審計和跟蹤審計，審計工作從項目的立項決策階段開始介入，就項目的經(jīng)濟性、環(huán)保性、社會性等方面發(fā)表審計意見。此外，德國政府針對政府投資項目建立了標準化評估體系，而績效審計工作是通過委托專業(yè)機構(gòu)來完成的，這些機構(gòu)制有完備的專門指標評價系統(tǒng)，可以實現(xiàn)績效審計的經(jīng)濟性、效率性和效果性評價。

（二）英國投資項目績效審計

追溯英國審計發(fā)展的歷史，至今已有700多年的歷史。1983年制定的《國家審計法》就有對投資項目績效審計的規(guī)定，這部法律明確了主計審計長的職責；而后制定的《績效審計手冊》進一步完善績效審計程序，并且提出了績效審計循環(huán)。英國績效審計需要遵循的原則包括客觀性、公正性、獨立性、專業(yè)勝任能力原則等，每個審計步驟和程序都有嚴格的制度規(guī)范。此外，英國績效審計意見通過多種途徑對外公布，從一定程度上使得審計結(jié)果接收外部監(jiān)督，提高了政府管理的透明度。

四、借鑒國外績效審計經(jīng)驗，完善我國政府投資項目績效審計

借鑒國外政府投資項目績效審計成功的經(jīng)驗，首先要完善我國政府投資項目績效審計的法律制度，只有做到有制可依、有規(guī)可守、有序可循，實現(xiàn)績效審計的法制化，才能從制度上保證績效審計的完整性、合法性、合規(guī)性。同時也要加強審計監(jiān)督體制，通過外部監(jiān)督提高審計的透明度，降低審計中違法行為的發(fā)生，提高審計的質(zhì)量。

其次，要完善政府投資項目績效審計的評價體系，根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展需求和社會民生衡量標準，制定完備的指標評價系統(tǒng)，既要有定性分析也要有定量分析評價指標。除此之外，還得完善績效審計的質(zhì)量控制體系，用于約束審計人員在審計過程中公正、客觀的發(fā)表意見，保證審計質(zhì)量，節(jié)約審計成本。

然后，加強項目立項階段的績效審計。我國投資項目的審計重點集中在在建工程審計、跟蹤審計和工程竣工決算審計，很少開展項目立項階段的審計。將審計入場時間點前移，參與項目前期準備階段工作，出具審計意見，從經(jīng)濟性、效益性評價即將投資的項目，可以提高項目預(yù)算的準確性，減少資源浪費，節(jié)約項目成本，嚴格控制貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，要加強審計隊伍的建設(shè)。管理的本質(zhì)在于人，審計工作的具體操作在于審計人員，因而，審計人員的專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)決定審計意見的出具是否具有真實性、公正性和客觀性。審計機構(gòu)一方面要招賢納士，選拔專業(yè)能力和職業(yè)道德都勝任的審計人員，另一方面要為審計人員提供不同項目的培訓機會，提高審計人員各方面的能力。

我國政府投資項目績效審計任重而道遠，需要法律制定部門、審計機關(guān)和政府監(jiān)督部門合力做好績效審計工作，同時，借鑒國外成功的審計經(jīng)驗，完善我國政府投資項目績效審計的法律體系、評價體系和監(jiān)督體系。

參考文獻：

[1]劉毅.政府投資項目績效審計研究[J].前沿，2006，03：28-31.

[2]李花果.政府投資項目績效審計存在的問題及對策分析[J].市場論壇，2010， 11：52-53.

[3]鄺必清.基于新公共管理的政府投資項目績效審計[J].審計與經(jīng)濟研究，2009，01：28-32.

（作者單位：玉溪市公路工程質(zhì)量監(jiān)督站）