路昕 韓駿 張景舒

摘要：城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。通過調(diào)查問卷結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)化的政策效應(yīng)會給三四線及以下城市帶來發(fā)展機(jī)遇，但房地產(chǎn)發(fā)展空間有限；城鎮(zhèn)化政策在城市住房、工作機(jī)會、子女教育等方面會給新市民帶來憂慮。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民視角；城鎮(zhèn)化；落戶意愿；城鄉(xiāng)就業(yè)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；城鎮(zhèn)戶籍

中圖分類號：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-1573（2016）03-0062-04

城鎮(zhèn)化是我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，多數(shù)人認(rèn)為城鎮(zhèn)化政策會伴隨許多的政策出臺給某些行業(yè)帶來機(jī)遇，尤其會引起房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲。新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。究竟“城鎮(zhèn)化過程中”對哪些城鎮(zhèn)（市）的房地產(chǎn)有推動力？又會產(chǎn)生哪些新的需求？原因何在？我們應(yīng)該采取何種政策措施推進(jìn)或者應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化？

新近頒布的《城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案》明確了新型城鎮(zhèn)化的要求：城區(qū)人口500萬以上的特大城市，需要嚴(yán)控城區(qū)人口；100～500萬的大城市，需要合理控制城區(qū)人口；城區(qū)人口50～100萬的中等城市，需要有序放開城區(qū)人口；只有城區(qū)人口50萬以下的小城市才可以全面放開落戶限制。從上述方案可以看出，城區(qū)人口100萬人以下的城市才有吸引人口的政策，其所在城區(qū)的房地產(chǎn)市場才有希望。有輿論認(rèn)為，未來的一線城市和部分二線城市的房地產(chǎn)最有價值，三四線城市、城鎮(zhèn)有可能成為“鬼城”“空城”。對此，政策應(yīng)該如何制定？產(chǎn)業(yè)應(yīng)該如何布局？城鎮(zhèn)化如何走？筆者基于城鎮(zhèn)化中的新市民——農(nóng)民的視角對這些問題進(jìn)行了探討。

一、相關(guān)研究綜述

“城鎮(zhèn)化”是指農(nóng)村生產(chǎn)要素不斷向城市遷移與聚集的歷史過程；表現(xiàn)為：絕大多數(shù)農(nóng)村人口逐漸進(jìn)入城鎮(zhèn)生活并與市民融為一體；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集并成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；農(nóng)村地域自然景觀、產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式、社會組織體系、行政管理制度等隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而變化，社會形態(tài)逐步由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代化的城市社會轉(zhuǎn)型；社會居民消費(fèi)水平不斷提高、整體素質(zhì)不斷提升，城市文明不斷發(fā)展并向農(nóng)村滲透和傳播。

2012年中國的城鎮(zhèn)化率上升至52.57%，有城鎮(zhèn)戶籍的人口比率為36%左右（約2億人左右），按城鎮(zhèn)化率需達(dá)到75%的國際標(biāo)準(zhǔn)，中國城鎮(zhèn)化之路至少還可以延續(xù)20年。李迅雷基于農(nóng)村青壯年人口數(shù)量的研究發(fā)現(xiàn)“農(nóng)村化率（已經(jīng)）很低”（即城鎮(zhèn)化率較高），認(rèn)為目前中國在農(nóng)村主要從事農(nóng)業(yè)勞動的人口大約只有1.6億左右，而未來農(nóng)村可向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的勞動力數(shù)量大約只有4 000～6 000萬，并且認(rèn)為2011年中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到60%，目前中國或許已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化的后期，到2020年前后，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程可能結(jié)束了；并認(rèn)為城鎮(zhèn)化會導(dǎo)致的購房需求未必是有效需求，并且這種需求存在地域差異，有地域的選擇性。另據(jù)國土資源部官員透露，按照近八年來住房用地的供應(yīng)，如果按照容積率1.5來計算，可以建出的住房面積達(dá)到84.36億平方米，如果按照人均30平方米的標(biāo)準(zhǔn)來計算，可以滿足2.82億的新增城鎮(zhèn)人口住房的需求；而同期，真正進(jìn)入城鎮(zhèn)的實際新增人口只有1.67億。按目前的人口政策，預(yù)計到2050年中國總?cè)丝诳赡苡赡壳暗?3.5億減至13億以下（調(diào)研了解，目前縣域農(nóng)村多數(shù)家庭是二孩或者更多子女，二孩政策對農(nóng)村居民的影響不大），按人口計算，屆時中國人將“不缺房”。事實上，中國的空房現(xiàn)象正日趨嚴(yán)重。許子枋則認(rèn)為，未來三四線以下城市（鎮(zhèn)）購房主體應(yīng)該是進(jìn)城農(nóng)民，由于進(jìn)城農(nóng)民數(shù)量和收入增長速度趕不上造城的速度和房價的上漲速度，預(yù)計三四線城市難以消化過去幾年大規(guī)模的土地供應(yīng)，部分城市（鎮(zhèn)）存在房地產(chǎn)過剩風(fēng)險，并且現(xiàn)實中已經(jīng)出現(xiàn)了三四線城市（鎮(zhèn)）的房地產(chǎn)過剩和去庫存政策?；谶@一預(yù)測，筆者認(rèn)為隨著房價的持續(xù)上漲，“城鎮(zhèn)化”過程中農(nóng)民對居住型房地產(chǎn)的剛需可能會成為“偽剛需”。

二、農(nóng)民需求意向

為了確切地了解農(nóng)民的需求和城市化意向，課題組在寒暑假期間進(jìn)行了務(wù)工農(nóng)民的調(diào)研。課題組向全國25個省市的農(nóng)民工發(fā)放調(diào)查問卷7 500份，收回6 300份，其中有效問卷5 450份，占比86.5%。調(diào)查范圍涉及23個省市主要行業(yè)的進(jìn)城務(wù)工人員。提取因子：年齡16～45歲及以上；學(xué)歷（受教育程度）為小學(xué)、初中、高中、大學(xué)及以上；婚姻狀況涉及已婚和未婚；城鎮(zhèn)分為縣城、較大城市（地市級城市）、省會城市和直轄市。

（一）落戶意愿

農(nóng)民工落戶城市的意愿比較強(qiáng)，但有地域的選擇性（見表1）。統(tǒng)計顯示，愿意在城市落戶的農(nóng)民工占被調(diào)查人總數(shù)的55.8%，有18.8%希望在城市生活但暫不落戶，兩者合計比例達(dá)到了82%。農(nóng)民工的落戶意愿有城市的選擇性，落戶較大城市的意愿比較集中（37.45%），其次為縣城及其他城鎮(zhèn)（30.73%），其余為省會城市（16.18%）和直轄市（15.64%）（見圖1）。

（二）影響落戶意愿的因素分析

1. 年齡結(jié)構(gòu)對落戶意愿的影響明顯。一方面，年齡結(jié)構(gòu)與落戶城市的意愿呈負(fù)相關(guān)，表現(xiàn)為年齡越大，落戶城市的意愿越低（見圖2）。超過一半的“80后”農(nóng)民工愿意在城市落戶；“90后”農(nóng)民工落戶城市的意愿超過2/3；45歲以上的第一代農(nóng)民工落戶城市的意愿不到40%，比“90后”的新生代農(nóng)民工低28.2個百分點。另一方面，年齡結(jié)構(gòu)也會影響落戶區(qū)域的選擇（見圖3）。不同年齡段的人對落戶地域的選擇有差異性。統(tǒng)計顯示，不論哪個年齡段，較大城市（地級城市）都是首選，認(rèn)為那里的落戶條件和生活成本都低于直轄市和省會城市，生活條件和生活秩序相對又好于縣城及其他城鎮(zhèn)。其次是縣城及其他城鎮(zhèn)，并且選擇數(shù)量與年齡成正相關(guān)，反映了大部分農(nóng)民工對于在城市落戶的困難程度有著理性的思考和清醒的認(rèn)識。但年輕人還是愿意到省會城市和直轄市去落戶，認(rèn)為那里更為優(yōu)越的生活環(huán)境、更多的機(jī)會對他們有著更強(qiáng)的吸引力。

2.學(xué)歷對落戶意愿的選擇有影響。統(tǒng)計顯示，學(xué)歷層次與落戶的意愿呈正相關(guān)（見圖4），學(xué)歷越高到城市落戶的意愿越強(qiáng)烈，但在大學(xué)及以上學(xué)歷的被調(diào)查者中出現(xiàn)了一個向下的走勢，在“愿意在城市生活但暫不落戶”這個選項上比例明顯高于其他學(xué)歷者，反映出大學(xué)及以上學(xué)歷的被調(diào)查者自我意識較強(qiáng)、追求自由的意向。他們認(rèn)為如果當(dāng)前務(wù)工的城市生活符合自己的愿望，就留在這個城市繼續(xù)發(fā)展，不符合則繼續(xù)流動尋找。由于擔(dān)心流動時受到戶籍和與戶籍有關(guān)的其他因素的羈絆，所以選擇了暫不落戶。

3. 婚姻狀況對落戶意愿有一定影響。未婚者較已婚者落戶城市的意愿強(qiáng)，數(shù)據(jù)統(tǒng)計高出17.2個百分點（見表2）。但從“愿在城市生活但暫不愿落戶”的情況來看，已婚者則要多于未婚者。已婚者配偶的戶籍對落戶意愿的影響較大（見表3）。凡配偶為務(wù)工地戶籍的被調(diào)查者落戶意愿比較高（城市戶籍62.3%，農(nóng)村戶籍57.1%）；配偶為非務(wù)工地戶籍落戶的意愿稍弱（城市戶籍51.1%，農(nóng)村戶籍44.9%）；配偶為城市戶籍的落戶意愿強(qiáng)，配偶為農(nóng)村戶籍的落戶意愿弱。但“愿在城市生活但暫不落戶”的情況正好相反，外地戶籍多于本地戶籍。統(tǒng)計顯示，子女教育、老人撫養(yǎng)、就業(yè)的穩(wěn)定性等因素對是否在某一方所在的城市落戶有很大影響。

三、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

1. 城鎮(zhèn)化的政策效應(yīng)會給三四線及以下城市帶來發(fā)展機(jī)遇，但是房地產(chǎn)發(fā)展空間有限。城鎮(zhèn)化是大勢所趨，城鎮(zhèn)化會帶來居住、教育等多種需求，由于新市民對城市（鎮(zhèn)）選擇有區(qū)域性差異，這種需求給不同的城市（鎮(zhèn)）帶來的發(fā)展機(jī)遇有差異。從調(diào)研情況來看，城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的自身認(rèn)知較為理性，認(rèn)為三四線及以下城市（鎮(zhèn)）才是自己的最佳選擇；雖然也向往省會城市和直轄市等大型城市，但認(rèn)為不適宜；這與新出臺的新型城鎮(zhèn)化的政策取向相吻合——城鎮(zhèn)化的重點是城區(qū)人口50萬～100萬的中等城市和城區(qū)人口50萬以下的小城市才可以全面放開落戶限制。但是由于居民收入、配套服務(wù)等方面的因素限制，居民對房地產(chǎn)的有效需求有限、房地產(chǎn)發(fā)展空間有限。

2. 新型城鎮(zhèn)化政策給新市民帶來憂慮或者恐慌。新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化，面對城鎮(zhèn)化，未來新市民的憂慮涉及到城市（鎮(zhèn)）的選擇、住房、婚育、子女教育、職業(yè)發(fā)展、社會地位等諸多方面，其中最突出的是城市的住房問題（主要是價格問題）和工作機(jī)會，其次是生存技能和生活素養(yǎng)的提升，以及子女的教育問題。

（二）啟示

“十三五”規(guī)劃顯示，截至2015年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口的城鎮(zhèn)化率分別為56.1%和39.9%；規(guī)劃“十三五”末常住人口和戶籍人口的城鎮(zhèn)化率應(yīng)分別達(dá)到60%和45%。按城鎮(zhèn)化率75%的國際標(biāo)準(zhǔn)，還有一定的上升空間，“城鎮(zhèn)化”過程可延續(xù)10～15年。要圓滿完成“新型城鎮(zhèn)化”的目標(biāo)和任務(wù)，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃。

1. 樹立科學(xué)的城鎮(zhèn)化理念，以發(fā)展和開放的思維做好城市發(fā)展規(guī)劃，滿足城市化過程中新市民（農(nóng)民）的差異化需求。城鎮(zhèn)化的重點并非僅僅是給農(nóng)民一個城市戶口、些許的養(yǎng)老金和部分醫(yī)保，滿足農(nóng)民暫時需求的形勢上、表面的城鎮(zhèn)化，真實目的應(yīng)是解除農(nóng)民的后顧之憂、緩解農(nóng)民的心理焦慮、保證他們有可預(yù)期的穩(wěn)定收入，讓他們切實體會到城鎮(zhèn)化帶來的滿足感、實現(xiàn)幸福夢。這樣，新型城鎮(zhèn)化就提出了新的要求和新希望，提出了新的差異化的政策選擇：第一，利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的契機(jī)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)的空間布局，吸引農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移，進(jìn)而成為當(dāng)?shù)爻鞘校ㄦ?zhèn)）居民。在產(chǎn)業(yè)布局上，力爭做到既有利于發(fā)展生產(chǎn)，又方便居民生活；構(gòu)建起既能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展又具有地方特色的產(chǎn)業(yè)體系，吸納農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，減少農(nóng)民工向大中城市的集中流動。從調(diào)研情況來看，近70%的農(nóng)民首選所在地附近縣城（鎮(zhèn)），費(fèi)用低、支出少；但是，由于所在地縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩、對勞動力的吸納能力不足，約50%的農(nóng)民只好選擇到其他地方打工，由于距離遠(yuǎn)需要支出租房、擇校等費(fèi)用，使得生活成本增加，既增加了進(jìn)城農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)，也加劇了對城鎮(zhèn)化的恐懼和擔(dān)憂。第二，對于那些已經(jīng)在大型城市和直轄市居住且有固定住所和穩(wěn)定收入的農(nóng)民工放開戶籍限制，接納他們的子女與所在城市居民子女接受無差異教育。第三，強(qiáng)化中小城鎮(zhèn)尤其是縣城的建設(shè)，加強(qiáng)道路交通、教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升中小城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)能力；也可以率先放開縣域城市的教育資源，無條件接納農(nóng)村居民子女接受與所在城市居民子女無差異教育，吸引農(nóng)民到中小城鎮(zhèn)就業(yè)、置產(chǎn)、落戶。

2. 制定科學(xué)合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移機(jī)制，消除農(nóng)民變市民的后顧之憂。第一，由于目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制很不完善，私下買賣改變用途、過度使用開發(fā)、土地復(fù)墾等問題屢屢發(fā)生，有相當(dāng)一部分農(nóng)民長期依賴土地種糧收入，沒有其他的收入，這部分人唯恐成為“市民”后給自己的生產(chǎn)和生活帶來不便，思想上有抵觸情緒。第二，加快制定出臺農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實施細(xì)則，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)確權(quán)制度改革，消除農(nóng)民的后顧之憂。鼓勵進(jìn)城的農(nóng)村居民將原承包的土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，既可以作為進(jìn)城定居或創(chuàng)業(yè)的啟動資金，又有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。第三，加強(qiáng)對青年農(nóng)民的培訓(xùn)教育，提升居民的綜合素質(zhì)。結(jié)合《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和各地“十三五”社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃要求，利用分布在縣域的職教中心和各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校開展培訓(xùn)：一是加強(qiáng)農(nóng)民教育培訓(xùn)法制化建設(shè)，培訓(xùn)提升其轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)的技能；二是構(gòu)建農(nóng)村居民的終身教育體系，強(qiáng)化農(nóng)民的綜合素質(zhì)提升，把農(nóng)民的法制意識、文化素質(zhì)、協(xié)作精神納入系統(tǒng)教育培訓(xùn)中。

3. 協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)就業(yè)關(guān)系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。整合現(xiàn)有的城市資源，將務(wù)工農(nóng)民納入到城市居民的管理體系，形成“進(jìn)城務(wù)工有秩序、流動務(wù)工有市場、區(qū)域調(diào)控有手段、應(yīng)急事件應(yīng)對有措施”的服務(wù)新體制。第一，樹立依靠市場機(jī)制來配置勞動力資源的觀念，為進(jìn)城的務(wù)工農(nóng)民和城市職工提供自由選擇和平等競爭的機(jī)會。第二，加快城鄉(xiāng)就業(yè)信息化統(tǒng)一管理，一方面借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)規(guī)范、協(xié)調(diào)和監(jiān)督城鄉(xiāng)勞動力市場信息傳遞，做好農(nóng)村富裕勞動力的動態(tài)統(tǒng)計工作；另一方面建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)、失業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)登記管理制度，及時掌握農(nóng)村勞動力的動態(tài)變化情況，提供差異化、針對性服務(wù)。第三，在現(xiàn)有城市人才中心（市場）增設(shè)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的人事代理托管中心，為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民建立人事檔案，為他們合理流動提供服務(wù)，形成統(tǒng)一管理、競爭有序的城鄉(xiāng)一體化勞動力市場及服務(wù)體系。第四，落實《社區(qū)居民委員會組織法》“在城市社區(qū)有固定住所滿三年的就可以享有社區(qū)居民的權(quán)利”的規(guī)定，鼓勵進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民參與當(dāng)?shù)厣鐣聞?wù)的管理，提升務(wù)工農(nóng)民對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的認(rèn)同感、歸屬感，提升進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)和自我約束意識，鼓勵他們積極參與所在社區(qū)的治安、管理等方面的主動性和積極性，構(gòu)建進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民同原社區(qū)居民之間的和諧。

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責(zé)任編輯、校對：武玲玲

Abstract： To improve the quality of urbanization is to benefit people and rich peasants， for the core of urbanization lies in the people .This paper points out that the policy effect brought about by urbanization will bring opportunities for small cities. But with limited development space for real estate， the new citizens will be concerned about housing， job opportunities and the education of the children.

Key words： peasant perspective， urbanization， intention of settlement， urban and rural employment， rural land circulation， urban household registration