白現(xiàn)軍

摘要：公共政策與公民之間存在著無法分割的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，公民參與公共政策執(zhí)行，既是公共政策發(fā)展的必然趨勢，也是民主政治的必然要求。公民參與公共政策執(zhí)行往往呈現(xiàn)出正向、反向和零向三種基本向度。由于種種復(fù)雜的原因，當(dāng)前我國公民參與公共政策執(zhí)行還存在諸多問題和不足。為此，要注重通過塑造參與型政治文化、提升參與主體的素質(zhì)能力、拓寬參與渠道、加大信息公開力度等措施，大力增強社會公眾對于公共政策執(zhí)行內(nèi)容及其合法性的認(rèn)同和支持，進(jìn)而不斷提高公共政策執(zhí)行績效。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策執(zhí)行；公民參與；政治文化；信息公開

中圖分類號：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）09-0022-04

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實過程中所制定的行為準(zhǔn)則。[1]公共政策執(zhí)行是指政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，將已經(jīng)制定好的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實結(jié)果的過程。公共政策執(zhí)行在整個政策過程中發(fā)揮著實現(xiàn)公共政策目標(biāo)、檢驗公共政策質(zhì)量、推進(jìn)后續(xù)政策完善等重要作用。無論是從理論層面還是實踐操作視角來看，公共政策與社會公眾之間都存在著無法分割的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。因此，公共政策執(zhí)行也絕非政府部門的單邊行為，而是需要在社會公眾配合互動下共同完成的工作。公民參與不僅是一種政治行為，更是一種具有廣泛性、開放性、多元化的公共管理文化。參與主體不僅包括個體的公民，還包括民間組織、營利性組織、專業(yè)化服務(wù)性組織等非政府組織。當(dāng)前，我國公民參與公共政策執(zhí)行正在變得日益普遍。但總體而言，在社會轉(zhuǎn)型演進(jìn)的大背景下，公民參與公共政策執(zhí)行還存在諸多障礙，需要我們深化對相關(guān)問題的研究，以提升公民參與公共政策執(zhí)行的深度和效度。

一、公民參與公共政策執(zhí)行的政治邏輯

1公共政策執(zhí)行主體由公民產(chǎn)生。公共政策執(zhí)行主體掌握著政策實施的資源、手段和方法，是將政策貫徹于執(zhí)行對象的實行者、組織者、管理者、責(zé)任者。根據(jù)我國相關(guān)法律和政治制度，毫無疑問，行政機關(guān)是公共政策執(zhí)行的主要主體。除此之外，還包括國家和地方的司法機關(guān)以及被賦予執(zhí)行權(quán)力的其他公共管理部門及其相關(guān)工作人員。不同于以美國為代表的西方國家所采用的“三權(quán)分立，互相制衡”的政治模式，中國在堅持社會主義道路的前提下，結(jié)合國情創(chuàng)制出人民代表大會制度作為我國的政權(quán)組織形式。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，并且以憲法形式固定下來。我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。關(guān)于人民代表大會的產(chǎn)生方式，憲法明確規(guī)定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)；地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)。根據(jù)憲法的條款內(nèi)容，可以看出“公共政策執(zhí)行主體歸根結(jié)底是由公民產(chǎn)生”的理論邏輯，這些條文也是現(xiàn)實政治實踐賴以持續(xù)合法運行的基本法律依據(jù)。

2公共政策執(zhí)行對象即公民自身。不同層次的公共政策，其發(fā)生作用的范圍也自然不同，因而它所要影響、調(diào)節(jié)、控制的社會成員及其行為的范圍也不同。一般而言，由中央政府制定和推行的總政策和基本政策，其作用范圍幾乎涵蓋社會全體成員和所有社會事件與現(xiàn)象。而某些政府部門或地方政府的政策法規(guī)的客體可能只是某一階層、某一部門或某一區(qū)域的公眾以及在這些范圍和層面上出現(xiàn)的事件和現(xiàn)象。盡管公共政策的目標(biāo)群體具有廣泛性和多樣性，但任何一項公共政策的實施必然會最終指向一部分社會個體、群體或者組織，他們受到政策的指導(dǎo)、制約或者改變，從而對相關(guān)群體的利益進(jìn)行分配或調(diào)整。需要明確的是，公共政策的執(zhí)行對象或目標(biāo)群體是具有不同思想意識和強烈主觀能動性的社會個體，或者是由社會個體構(gòu)成的社會群體或各類組織，他們會對公共政策做出各自不同的適應(yīng)性反應(yīng)。這種適應(yīng)性反應(yīng)既有可能是積極的配合參與，也有可能是消極的不予理睬甚至反對抵制。因此，公共政策的有效執(zhí)行和目標(biāo)實現(xiàn)，不是政策制定者和執(zhí)行者一廂情愿的事情，而是與目標(biāo)群體密切關(guān)聯(lián)，需要目標(biāo)群體認(rèn)同、接受和支持的雙邊行動。

3公共政策執(zhí)行結(jié)果由公民承擔(dān)。美國政治學(xué)家戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策的本質(zhì)是社會價值的權(quán)威性分配。此處所談的社會價值即社會利益，公共政策的形成過程，實際上是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策制定主體依據(jù)自身利益需求，對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程。公共政策同時也是一種彌補市場缺陷的重要制度安排，優(yōu)質(zhì)高效的公共政策必然是尊重公民意愿，把滿足社會共同需要、提供公共物品、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益作為出發(fā)點，更多地體現(xiàn)出追求社會公平正義與民主自由的政治理念和社會價值。公眾參與是公共政策的基石，公共政策的制定過程實際上也是公眾與公共權(quán)力之間進(jìn)行互動的過程。處于市場化進(jìn)程中的政府機構(gòu)如果一味追求經(jīng)濟利益和自我利益，把本應(yīng)承擔(dān)的公共職能置于一旁而不顧，必然會造成公共資源的流失，讓公共政策淪落為少數(shù)人謀取私利的工具，并最終造成公共政策的“公共性”價值旁落。公共政策系因解決公共問題、增進(jìn)公共利益而制定，“公共性”價值的落腳點是全體公民，他們承擔(dān)著政策質(zhì)量優(yōu)劣和執(zhí)行成敗的最終后果。作為政治系統(tǒng)或公共權(quán)力機構(gòu)協(xié)調(diào)和平衡公共利益的途徑或手段，公眾自然要對公共政策或重大公共事務(wù)具有知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4公共政策執(zhí)行成本由公民支付。公共政策在制定出來以后必須依靠一定的組織及其工作人員的有效執(zhí)行才能把政策從文本變?yōu)楝F(xiàn)實，這一過程中所投入的人力、財力、物力和時間等各項資源的總和，以及由各個構(gòu)成要素之間的消耗和摩擦所產(chǎn)生的資源總消耗就形成政策執(zhí)行成本。根據(jù)威廉姆森（Williamson，1985）的交易成本理論，政策執(zhí)行成本主要包括：決策成本，即政策執(zhí)行者在將內(nèi)容模糊不清的政策轉(zhuǎn)化為確實可行的行政決策過程中，所支付的信息搜集、方案比較、討價還價等方面的成本；監(jiān)控成本，即對政策實施過程進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督和效果評價等方面發(fā)生的成本；保證成本，即為保證政策順利實施，在政策宣傳、適應(yīng)和保障等方面所支付的成本；灰色成本，即政策執(zhí)行者為了個人或團(tuán)體利益，在政策執(zhí)行中，以犧牲整體利益為代價，所獲得的灰色收人以及由此給社會造成的損失；信息搜集成本，主要是包括政策制定者和政策對象在內(nèi)的其他政策相關(guān)者為搜集信息所花費的成本；不適應(yīng)成本，即由于政策制定者和執(zhí)行者的投機行為所導(dǎo)致的政策調(diào)整成本。[2]政策執(zhí)行作為一種政府行為，其成本支出均由中央或地方各級財政撥付，但歸根結(jié)底是由全體公民承擔(dān)。

二、公民參與公共政策執(zhí)行的基本向度

1正向參與。正向參與是公民介入公共政策執(zhí)行的理念、方法和行為與政策目標(biāo)和方向基本一致的政治狀態(tài)。正向參與的公眾群體對公共政策持贊賞、支持、合作和信任態(tài)度，他們是政策執(zhí)行工作順利推進(jìn)的基本依靠對象。正向參與公共政策執(zhí)行的公眾群體數(shù)量多寡和比例高低與政策質(zhì)量呈現(xiàn)正比關(guān)系。一般而言，普遍公認(rèn)的“好政策”，其在執(zhí)行過程中正向參與的公眾群體數(shù)量較多或比例較高。反之，則參與的公眾群體數(shù)量較少或比例較低。評價公共政策好壞優(yōu)劣，就宏觀層面而言，可以依據(jù)鄧小平同志所提出的“三個有利于”作為評價標(biāo)準(zhǔn)，即是否有利于發(fā)展社會主義社會生產(chǎn)力、是否有利于增強社會主義國家的綜合國力、是否有利于提高人民的生活水平。毫無疑問，能夠得到公眾擁護(hù)支持并積極參與的公共政策，在理論上應(yīng)該符合“三個有利于”的基本政治標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中其貫徹執(zhí)行能夠有效解決公共問題和增進(jìn)公共利益。當(dāng)然，“好政策”絕非決策者閉門造車、憑空想象出來的，公民參與度在政策制定和政策執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)具有高度相關(guān)性。在公共政策制定環(huán)節(jié)公民參與度越高，則制定出“好政策”的幾率越高，進(jìn)而在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)公民的正向參與率同樣也會很高。

2反向參與。反向參與也稱逆向參與，是公民介入公共政策執(zhí)行的理念、方法和行為與政策目標(biāo)和方向完全相反的政治狀態(tài)。反向參與的公眾群體在公共政策執(zhí)行中持抵制、反對的態(tài)度，他們會千方百計、不遺余力地阻撓相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行。馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[3]利益是決定公眾對待公共政策態(tài)度的根本因素，這種利益應(yīng)該是包括經(jīng)濟利益、政治利益、文化利益等諸多的物質(zhì)利益和精神利益在內(nèi)的利益綜合體。作為一個理性“經(jīng)濟人”，任何一個思維正常、行為正常的社會個體都會在行動之前對公共政策執(zhí)行后的未來預(yù)期利益進(jìn)行衡量評估。利大于弊，則會支持；弊大于利，則會反對。毋庸諱言，反向參與公共政策執(zhí)行的群體必定是公共政策執(zhí)行過程中的利益受損者。反向參與公共政策執(zhí)行的公眾數(shù)量或比例與公共政策質(zhì)量之間呈現(xiàn)反比關(guān)系。反向參與公共政策執(zhí)行的公眾越多，則公共政策的質(zhì)量越低；反之亦然。對于反向參與公眾數(shù)量較多或比例較高的公共政策，其制定者應(yīng)該重新審視評估政策內(nèi)容的合法性與合理性以及政策預(yù)期效果。對于存在缺陷但確有必要繼續(xù)執(zhí)行的公共政策，應(yīng)該加以調(diào)整完善；對于執(zhí)行成本過高或者繼續(xù)執(zhí)行有可能帶來嚴(yán)重社會風(fēng)險的公共政策，則應(yīng)經(jīng)過審慎評估后及時予以終止。促使反向參與公共政策執(zhí)行的公眾群體轉(zhuǎn)化為正向參與者，或者有效降低反向參與者的數(shù)量與比例，是保障公共政策執(zhí)行工作順利推進(jìn)的必要措施。

3零向參與。如果以數(shù)學(xué)坐標(biāo)軸形式來劃分公民參與公共政策執(zhí)行的態(tài)度或者向度，則會發(fā)現(xiàn)在正向參與者和反向參與者之外，還存在著一定數(shù)量的零向參與者。零向參與也可以稱之為中立參與或不參與，它是相對于正向參與和反向參與而言的。零向參與者在公共政策執(zhí)行過程中所持態(tài)度，既非支持也非反對，或者表現(xiàn)為一種“事不關(guān)己”式的政治冷漠。零向參與者群體形成的原因，大體可以分為主觀和客觀兩個方面。就主觀層面而言，主要表現(xiàn)為某些公眾因為政策實施不會對自身利益造成減損或增加而無心參與，其實這是一種政治素養(yǎng)缺乏和社會責(zé)任感缺失的表現(xiàn)；或者在政治參與過程中曾經(jīng)經(jīng)歷過挫折或失敗產(chǎn)生失望感而無意參與。就客觀層面而言，主要表現(xiàn)為公眾在公共政策執(zhí)行過程中因個人能力或參與渠道等無法克服的外在因素制約而無力參與。當(dāng)然，也有部分公眾因為信息閉塞或政府政策宣傳不到位而造成對公共政策完全無知，進(jìn)而導(dǎo)致公共政策執(zhí)行中的零向參與。無論是何種原因所導(dǎo)致的公眾零向參與，這個群體數(shù)量越龐大，對公共政策有效執(zhí)行的負(fù)面影響就越大，這是毫無疑問的。因此，有效推進(jìn)公共政策執(zhí)行過程中，不能忽視將零向參與群體向正向參與群體轉(zhuǎn)化的工作。

三、我國公民參與公共政策執(zhí)行的現(xiàn)實困境

1傳統(tǒng)政治文化束縛。政治文化是從一定經(jīng)濟社會制度環(huán)境和思想文化環(huán)境中生長出來的、經(jīng)過長期社會化過程而相對穩(wěn)定地積淀于人們心理層面上的政治態(tài)度和政治價值取向，是政治系統(tǒng)及其運作層面的觀念依托。中華文明源遠(yuǎn)流長、綿延不絕，數(shù)千年的興衰更替和政治發(fā)展塑造出內(nèi)容豐富、特色獨具的傳統(tǒng)政治文化。這是一座巨大的思想文化寶庫，但其中內(nèi)容魚龍混雜、良莠不齊，既有值得繼承發(fā)揚的政治精髓，也有需要細(xì)辨慎取的政治糟粕。在中國傳統(tǒng)政治文化中，封建專制主義和等級思想根深蒂固。幾千年來中國人一直被束縛在以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式之上，這為封建專制主義產(chǎn)生奠定了社會經(jīng)濟基礎(chǔ)?！翱思簭?fù)禮”和“君君、臣臣、父父、子子”的奴隸主貴族等級制，以及以奴隸主貴族的血緣關(guān)系為紐帶的宗法制度又經(jīng)驗地論證了封建權(quán)威主義的合法性。儒家則從血親倫理關(guān)系出發(fā)，用一套頗為奇特的比附手法把家庭血親關(guān)系移植到本來屬于政治范疇的統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關(guān)系上，推演出由近及疏、由上及下、由尊及卑的人際關(guān)系和社會交往準(zhǔn)則。[4]封建專制制度和封建等級制度哺育了中國根深蒂固的臣民政治文化心理，重視倫理親情，忽視程序規(guī)則，人治大于法治，裙帶之風(fēng)盛行。傳統(tǒng)政治文化具有持久性，它并不隨舊制度的湮滅而消失，反而以其頑強的生命力對中國當(dāng)代政治生活和政治文化產(chǎn)生著重要影響。這些倫理道德、觀念意識的長期教化侵蝕著人的心靈，造成人們的消極歸屬心理，政治冷漠感強，政治參與率低，即便參與也是多為被動型而非主動型參與。

2參與渠道不通暢。當(dāng)今時代，民主潮流浩浩湯湯，已呈不可阻擋之勢，而民主的最直接體現(xiàn)就是公民政治參與。公共政策作為國家政治生活的重要領(lǐng)域，公民不僅要參與到公共政策的制定過程，還要參與到公共政策的執(zhí)行過程中來。新中國成立以來，我國逐步建立了人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度、信訪制度等。這些制度使公民能夠直接或間接地參與到涉及自身利益的公共事務(wù)中來，也從根本上保證了公民政治參與的廣泛性和真實有效性。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有的制度化政治參與渠道依然較少，相關(guān)的政治參與保障制度也不夠完善，影響到了公民政治參與的廣度與深度。當(dāng)代西方國家以國際公約、區(qū)域法案、國家法令和城市法規(guī)等多個層面的法律法規(guī)，涵蓋城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、財政預(yù)算、公共服務(wù)等諸多領(lǐng)域的內(nèi)容，來確保公民參與公共政策過程的廣泛性和有效性。反觀國內(nèi)，對于公民參與公共政策的事項、程序、效力、意義、主要參加者、參加的時間、地點、程序等規(guī)定得還較為模糊，對于公民政治權(quán)利和人身權(quán)利受到侵害后的救濟保障規(guī)定得還不是很明確?！叭绻麑φ岢龅囊蠛茈y或不可能通過合法渠道予以表達(dá)，也很難在政治體制內(nèi)得以減緩與聚合，那么將引起政治不安定。”[5]不少公民在制度化參與無門或無果的情況下，往往通過上訪、靜坐、游行、示威等非制度化的渠道介入公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。

3政策信息不對稱。信息時代，信息的價值無可估量，誰掌握了信息資源，誰就占據(jù)主動地位。信息不對稱是一種信息分布在相互關(guān)聯(lián)的個體之間呈現(xiàn)出不均衡、非對稱的狀態(tài)。這種現(xiàn)象廣泛存在于社會生活各個領(lǐng)域，可謂無時不在、無處不在。在公共政策生態(tài)環(huán)境中，政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間同樣也存在嚴(yán)重的信息失衡現(xiàn)象。相較而言，政策執(zhí)行者在多數(shù)情況下都處于信息優(yōu)勢地位，而位于信息傳遞鏈終端的目標(biāo)群體則往往處于被動的信息劣勢地位。受傳統(tǒng)思維模式的影響，目前我國的政府信息公開程度并不高，很多信息都掌握在政府部門或官員手中。政府或政府官員擁有公共權(quán)力，對各種信息的收集、分析和處理有明顯的優(yōu)勢，甚至很多信息都是由他們制造和發(fā)布。作為政策目標(biāo)群體的公眾受自身經(jīng)驗習(xí)慣、知識結(jié)構(gòu)以及時間精力等因素的影響，在政策信息獲取方面則具有盲目性、片面性、依附性、滯后性等特征，經(jīng)常是被強勢主體“牽著鼻子走”。另外，政策執(zhí)行過程中從政策執(zhí)行主體到目標(biāo)群體之間的雙向信息傳播環(huán)節(jié)復(fù)雜冗長，每經(jīng)歷一個層級，信息“污染”的程度就加重一分，出現(xiàn)“中梗塞”和“信息衰竭”的可能性就越大。這種情況進(jìn)一步加劇了信息不對稱的局面，也影響到公民參與公共政策執(zhí)行的廣度、深度、信度和效度。

4公民社會發(fā)育不充分。公民社會，又稱“市民社會”或“民間社會”，是一個廣泛應(yīng)用于哲學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)術(shù)范疇。就其內(nèi)涵而言，廣義地講，是指相對獨立于國家的社會生活的一切領(lǐng)域；狹義地講，是指國家或政府系統(tǒng)以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。改革開放以來，尤其是確立社會主義市場經(jīng)濟改革目標(biāo)以來，計劃經(jīng)濟所造就的整體性、同質(zhì)性社會在逐漸解體，這為公民社會的孕育發(fā)展創(chuàng)造了前提，也為實現(xiàn)個人或團(tuán)體的物質(zhì)利益提供了廣闊的空間與機會。同時，市場經(jīng)濟培育出具有主體意識、自主意識、平等意識、自由意識、競爭意識的個人與團(tuán)體，塑造并不斷強化著公民社會的自主性品格。然而，當(dāng)下中國公民社會的發(fā)育還是很不成熟的，一定程度上說，經(jīng)濟倫理和價值原則處于混亂無序甚至自相矛盾的境地，沒有形成有效的公民社會原則和道德自我約束機制用以促進(jìn)社會發(fā)展走向有序狀態(tài)。這既與公民社會的載體即市場經(jīng)濟自身發(fā)展不完善有關(guān)，也與政治體制改革和行政職能轉(zhuǎn)變不到位有關(guān)。發(fā)育不夠充分的公民社會，在一定程度上制約了公民參與公共政策執(zhí)行的意識、方式、機制和能力。

5參與者自身能力不足。公共政策是一個專業(yè)性強、信息量大的文本材料，公共政策執(zhí)行則是一個系統(tǒng)復(fù)雜的政治過程，這就要求參與者必須具備一定的專業(yè)素養(yǎng)和較高的道德修養(yǎng)。哈特認(rèn)為，品德崇高的公民應(yīng)該具備四個方面的特征，首先是對那些促進(jìn)公民一般利益和特殊利益的公共政策，以及和憲法相一致的公共政策進(jìn)行判斷；第二個特征是信念；第三個特征是公民能夠承擔(dān)起個人的道德責(zé)任；第四個特征是以寬容和容忍為主要內(nèi)容的操守。[6]在知識爆炸的信息時代，人們每天面對大量信息，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也使各種政策問題帶有科學(xué)內(nèi)涵和技術(shù)要求。公民能否及時發(fā)現(xiàn)和提取問題，能否將信息加工和利用，這就需要具備一定的觀察能力和分析總結(jié)能力，否則便會疏漏對自己有益的信息，也無從表達(dá)自己的觀點。對于很多人而言，即使他們對政策問題有興趣，能從報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)中獲取種種政策信息，也很有可能會因?qū)I(yè)知識欠缺致使難以準(zhǔn)確理解公共政策內(nèi)容與精神，造成利益表達(dá)的盲目性和不確定性，最終影響公民參與政策的執(zhí)行過程。

四、公民參與公共政策執(zhí)行的優(yōu)化策略

1塑造參與型政治文化。政治文化與政治結(jié)構(gòu)之間應(yīng)該保持基本協(xié)調(diào)，如此才能有效促進(jìn)政治結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能發(fā)揮。如果說農(nóng)業(yè)社會需要依附型的政治文化，那么工業(yè)社會和后工業(yè)社會，尤其是與之相伴而來的風(fēng)險社會的雙重疊加，則需要參與型政治文化。阿爾蒙德認(rèn)為，在參與型政治文化中，參與者表現(xiàn)出來的是對社會的輸入過程，也就是對那些促使他們介入政治的過程有一定的認(rèn)識，并形成了鼓勵自己利用各種參與機會的態(tài)度，相信自己只要努力去做就能夠影響國家的政治事務(wù)。[7] 參與型政治文化是一種以平等、參與、效率等價值觀念為核心的民主政治文化，它催生和促進(jìn)民主政治的發(fā)展，又有力支撐著民主政治的有效運行。塑造參與型政治文化，必須加強政治社會化工作，尤其是要有效推進(jìn)以學(xué)校為主體的思想政治教育工作。學(xué)校是最為正式、最重要的政治社會化機構(gòu)，在培養(yǎng)學(xué)生的國家認(rèn)同感、灌輸基本的政治常識和國家政治規(guī)則以及培養(yǎng)學(xué)生對國家政治生活的理性認(rèn)知能力方面承擔(dān)著重要職能。推進(jìn)政治社會化和塑造參與型政治文化還要重視大眾傳媒的作用，這是進(jìn)行政治文化普及和輿論引導(dǎo)的重要力量。當(dāng)然，在塑造參與型政治文化過程中，政府更應(yīng)該以身作則、率先垂范，向公民傳遞更多的有效參政和利益表達(dá)的信號，將制度化的政治參與渠道功效落到實處。公民只有通過豐富多樣的理論教育和實踐活動，才能真正樹立正確的自由觀、平等觀、民主觀、法制觀、人權(quán)觀等，并逐步形成民主政治所要求的政治人格。

2提升參與主體的素質(zhì)能力。無論公民是以個人名義還是通過社會組織來參與公共政策執(zhí)行工作，都必須具備較高的政策素養(yǎng)和參政能力，否則其參與政策執(zhí)行的效果將會大打折扣。首先，是對公共政策的理解能力。政策執(zhí)行參與主體應(yīng)當(dāng)勤于學(xué)習(xí)，善于思考，不僅要學(xué)習(xí)公共政策文本知識，還要學(xué)習(xí)與政策相關(guān)的其他知識。準(zhǔn)確理解和把握公共政策精神實質(zhì)，是推進(jìn)公共政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。其次，是對政策信息的辨析能力。這是一個信息爆炸的時代，公民獲取信息的途徑日益多元化，但也由此帶來信息質(zhì)量參差不齊和真?zhèn)坞y辨，甚至?xí)言噲D參與公共政策執(zhí)行的公民或組織淹沒在信息海洋中。參與政策執(zhí)行的公民或組織面對紛繁蕪雜的政策信息，要善于去粗取精、去偽存真，透過現(xiàn)象看清其核心和本質(zhì)，提升自我的政策信息綜合分析判斷能力。最后，是溝通表達(dá)能力。當(dāng)參與政策執(zhí)行的公民或組織通過調(diào)研、觀察、訪談、測算，抑或是自我的親身體驗等途徑，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的不足或缺陷之后，要善于對所發(fā)現(xiàn)的各種問題進(jìn)行梳理總結(jié)，并用恰當(dāng)?shù)姆绞脚c政策制定者或執(zhí)行者進(jìn)行有效溝通，以期促進(jìn)公共政策的逐步完善。

3.拓寬政策執(zhí)行參與渠道。首先，要完善制度化的公民參與渠道。要加強人大、政協(xié)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、工會等公共權(quán)力組織的功能，讓這些組織充分發(fā)揮其信息資源、人力資源、物質(zhì)資源的優(yōu)勢，讓公民能夠方便自如地通過他們來對公共政策的有效執(zhí)行進(jìn)行有力監(jiān)督、建言獻(xiàn)策，使公共權(quán)力組織真正成為公民參與政策執(zhí)行的有效渠道。其次，要完善非制度化的公民參與渠道。就參與途徑來說，包括關(guān)鍵公民接觸、公民調(diào)查、投訴、聽證、論壇等；從參與方式來說，包括口頭意見陳述、申訴、建議、協(xié)商，以及書面意見和報告等。對于這些非制度化的公民參與途徑，要進(jìn)行合理的制度設(shè)計，保障公民的意見和建議能夠及時傳達(dá)到政策執(zhí)行者層面。再次，要有效開展網(wǎng)絡(luò)互動?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的到來，極大地沖擊并改變著民眾的生產(chǎn)生活方式和政府公共管理的固有模式。作為網(wǎng)民數(shù)量眾多的國家，政策執(zhí)行者應(yīng)該善于運用網(wǎng)絡(luò)途徑與政策目標(biāo)群體進(jìn)行互動溝通，廣泛汲取民意以提升政策執(zhí)行實效。最后，要強化工作方法創(chuàng)新。就公共政策執(zhí)行者而言，可以通過市長熱線、來信來訪、協(xié)商對話、領(lǐng)導(dǎo)下基層、開展座談會等方式主動吸納民眾參與到公共政策執(zhí)行中來；對于公民而言，也要善于通過個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等方式，積極主動參與到公共政策執(zhí)行的計劃、溝通、監(jiān)督和評估工作中來。

4加大政策執(zhí)行信息公開力度。政策雙方保持全面持續(xù)有效的信息溝通，是推進(jìn)公共政策有效執(zhí)行的重要保障。為此，必須加大信息公開力度。首先，關(guān)于公開方式。政府信息公開包括主動公開和依申請公開兩種方式，政府信息主動公開應(yīng)當(dāng)是常態(tài)，不公開是例外，依申請公開是補充。在公共政策執(zhí)行前后及執(zhí)行過程中，兩種類型的信息公開方式要互為補充、密切配合。其次，關(guān)于公開內(nèi)容。對于政策執(zhí)行方面的信息內(nèi)容可以采用正向列舉和反向排除兩種方法。一般而言，除國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私以外的各類政策信息都屬于公開范疇。要細(xì)化主動公開范圍和公開目錄，尤其是涉及政策決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果方面的信息，更應(yīng)及時公開并動態(tài)更新。再次，關(guān)于公開渠道。當(dāng)前要適應(yīng)傳播對象化分眾化趨勢以及新興媒體平等交流、互動傳播的特點，更好地運用新技術(shù)、新手段，注重用戶體驗和信息需求，擴大政策信息傳播范圍，提高信息到達(dá)率。要綜合運用新聞發(fā)言人、政府網(wǎng)站、政府公報、政務(wù)微博微信發(fā)布信息，充分發(fā)揮廣播電視、報刊、新聞網(wǎng)站、商業(yè)網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)中心的作用，擴大發(fā)布信息的受眾面、提高影響力。最后，關(guān)于公開周期。政策信息公開不是一次兩次就告結(jié)束的事情，而是一項貫徹政策執(zhí)行過程的持續(xù)性工作。應(yīng)該將政策執(zhí)行信息定期公開作為常態(tài)工作，不定期公開作為補充和例外。

總之，公民參與公共政策執(zhí)行，既是公共政策發(fā)展的必然趨勢，也是民主政治的時代化要求。廣泛吸納公民積極參與公共政策執(zhí)行，既有利于增強社會公眾對于公共政策執(zhí)行內(nèi)容及其合法性的認(rèn)同和支持，降低政策執(zhí)行成本，提高政策執(zhí)行績效；也有利于公民對公共政策執(zhí)行過程實施有效監(jiān)督，防止政策價值偏移和政策目標(biāo)錯位。擴大公共政策執(zhí)行過程中的公民參與，將成為我國公共管理發(fā)展的一個重要內(nèi)容，也是一個需要各級政府機構(gòu)充分重視的問題。

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