摘 要：行政人員的倫理自主性包含自主選擇權(quán)利、自主選擇能力和倫理價值取向三大要素，由行政自由裁量權(quán)和行政人員能動性共同孕育生成。它隨著行政范式的嬗變而不斷發(fā)展演變，在四大行政范式中經(jīng)歷了被摒棄壓制、開始興起、分離發(fā)展、全面深入發(fā)展四個階段。在防止公共權(quán)力異化、根治腐敗、深化現(xiàn)代道德治理，實現(xiàn)有效治理，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面，行政人員倫理自主性能夠發(fā)揮重要作用。

關(guān) 鍵 詞：行政人員；倫理自主性；道德治理

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）02-0029-09

收稿日期：2015-12-20

作者簡介：任蓉（1989—），女，湖南瀏陽人，中共衡陽市委黨校公共管理教研室教師，碩士，研究方向為公共行政理論。

基金項目：本文系2014年國家社科基金項目“公共行政的哲學(xué)基礎(chǔ)”的階段性成果，項目編號：14FZZ007。

行政人員的倫理自主性是指“當(dāng)組織的目標(biāo)和公共利益發(fā)生矛盾時，行政人員作為公共行政的主體有責(zé)任和義務(wù)在行政行為中引入價值因素，對所面臨的問題進(jìn)行倫理思考和道德選擇，從而保證對公民的終極性責(zé)任?！盵1]

近代以來，行政人員的自主性被看作“惡”的源泉而被限制，行政人員倫理自主性作為自主性的一部分也隨之被祛除。然而，隨著行政倫理學(xué)的發(fā)展，行政人員倫理自主性作為一種“善”，從自主性中分離出來，成為在實踐中彌補(bǔ)法律缺陷和處理法律控制不力的對策。從國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀來看，國外較早探討了公共行政與倫理的關(guān)系，其中涉及對行政人員自主性的評價，對行政人員倫理自主性的態(tài)度經(jīng)歷了從限制到倡導(dǎo)的過程。雖然我國對行政倫理學(xué)的研究起步比較晚，但行政人員倫理自主性已獲得了學(xué)界的普遍認(rèn)可，所以從一開始便得到倡導(dǎo)，并在剖析其阻礙因素的基礎(chǔ)上探索獲取途徑。盡管如此，由于國內(nèi)外學(xué)者對行政人員倫理自主性的直接研究比較少，尤其缺乏對基礎(chǔ)理論的拓展性探尋，如對其生成和發(fā)展尚未進(jìn)行系統(tǒng)研究。因此本文將立足于行政人員倫理自主性的內(nèi)在要素，剖析其生成機(jī)理，并全面審視其發(fā)展歷程，探索其在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的基本價值和實踐意義。

一、行政人員倫理自主性的生成機(jī)理

行政人員倫理自主性有三大要素：一是行政人員進(jìn)行倫理判斷和道德選擇的權(quán)利。從權(quán)利尺度描述行政人員是否擁有自主性，行政人員賦有倫理判斷和道德選擇的自由，擁有自決、自為、自控的可能和空間。二是行政人員進(jìn)行倫理判斷和道德選擇的能力。能力尺度可以衡量行政人員倫理自主性的強(qiáng)弱程度，是根植于行政人員個體內(nèi)心深處的道德勇氣和責(zé)任意識。三是以對公眾負(fù)責(zé)為最高使命的價值取向。價值尺度彰顯行政人員行政倫理自主性的正確性和公益性，行政人員倫理自主性不是隨心所欲地進(jìn)行倫理判斷和道德選擇，亦不是無理取鬧地對抗行政組織和上級，行政人員必須是以廣大人民群眾的根本利益為著眼點和落腳點，與行政組織或上級的不道德行為作斗爭，以實現(xiàn)公共意志和公共利益。

現(xiàn)代行政賦予了行政人員一定的自由裁量權(quán)，使其能在合理的尺度內(nèi)進(jìn)行斟酌和選擇，并獲得部分自主性空間。也就是說，行政人員倫理自主性來源于行政自由裁量權(quán)。同時，倫理道德存在于公共行政領(lǐng)域的每一個角落，行政人員作為行政主體，并不是沒有思維、沒有意識的執(zhí)行工具，而是擁有自由意志、倫理判斷和行為能力的能動性主體?？梢?，行政自由裁量權(quán)和行政人員自身能動性孕育著倫理自主性的三大要素，共同催生倫理自主性。（如圖1）

（一）行政人員倫理自主性來源于行政自由裁量權(quán)

⒈行政人員倫理自主性之自主選擇權(quán)的合法來源。行政人員進(jìn)行倫理判斷和道德選擇的權(quán)利即行政人員基于倫理道德的自主選擇權(quán)，是行政人員倫理自主性的第一要素，沒有自主選擇權(quán)，行政人員就不可能擁有倫理自主性。行政自由裁量權(quán)是“行政主體在法律授權(quán)或默認(rèn)的范圍內(nèi)，基于行政目的，自主判斷、自行選擇而作出最為合適的具體行政行為的權(quán)力。”[2]一方面，它的首要特征是自主性和選擇性，它賦予并支撐了行政人員倫理自主性的自主選擇權(quán)；另一方面，它是法律授權(quán)或法律默認(rèn)范圍內(nèi)的權(quán)力，為行政人員倫理自主性的自主選擇權(quán)提供了合法性基礎(chǔ)。

⒉行政人員倫理自主性之自由、自主的約束來源。行政自由裁量權(quán)賦予了行政人員一定的自由空間，同時也明確了其自由、自主的范圍和限度，這就對行政人員進(jìn)行倫理判斷和道德選擇的能力提出了要求。行政自由裁量權(quán)不是一種肆意的、純粹的、完全的自由選擇權(quán)，而是受到一定約束和限制的自主選擇權(quán)，是處于法律框架之內(nèi)的自由，不受法律約束和限制的行政自由裁量權(quán)是違法的、不正當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，行政人員必須在一定的范圍和限度內(nèi)進(jìn)行自主選擇，必須符合法律精神和法律程序，不能偏離法律目的和法律原則，不能超越法律規(guī)定的權(quán)力范圍和裁量范圍。行政人員在行使行政自由裁量權(quán)的過程中獲得了倫理自主性，所以，行政人員倫理自主性的自由、自主必然要在一定范圍和限度內(nèi)受到法律約束。行政人員必須依據(jù)法律要求和現(xiàn)實需要決定作為或者不作為以及如何作為，在合理合法的情況下自行決定具體行政行為的時機(jī)、方式、類型和轉(zhuǎn)變，這些都要求行政人員必須具備較強(qiáng)的自主選擇能力。

⒊行政人員倫理自主性之倫理價值的重要來源。倫理價值是行政人員倫理自主性的靈魂，決定著行政人員的意識判斷和行為選擇，發(fā)揮著目標(biāo)指向和規(guī)范引導(dǎo)的作用。行政人員倫理自主性以實現(xiàn)公共利益為倫理標(biāo)準(zhǔn)，以對公眾負(fù)責(zé)為價值取向和終極目標(biāo)。行政自由裁量權(quán)是行政人員倫理自主性之倫理價值的重要來源。一方面，行政自由裁量權(quán)具有倫理性，是一種非制度化的倫理裁量權(quán)，它為行政人員自主性注入了倫理價值，促使行政人員在倫理判斷的基礎(chǔ)上，自主選擇符合倫理道德的行為，抵制不道德的行為；另一方面，行政自由裁量權(quán)本身蘊(yùn)含著“公共性”，其合法性原則要求行政人員以公共利益為宗旨，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，其合理性原則要求行政行為符合正當(dāng)動機(jī)和公正法則，以實現(xiàn)公共利益為出發(fā)點和落腳點。

（二）行政人員倫理自主性依托于行政人員的能動性

⒈能力要素依托于行政人員的自身素質(zhì)。行政人員進(jìn)行倫理判斷和道德選擇的能力是行政人員倫理自主性的第二要素，這種能力取決于行政人員的知、情、意三個方面。一是認(rèn)知能力。即對組織目標(biāo)、公共利益、自身使命、倫理價值等問題的認(rèn)知程度。二是情感活動。指在某種程度上可以引導(dǎo)行政人員進(jìn)行倫理思考和判斷，是行政行為選擇的精神依托。三是個人意志。即行政人員根據(jù)其價值觀念、道德準(zhǔn)則和倫理目標(biāo)來開展行政活動、選擇行政行為，是體現(xiàn)行政人員倫理自主性之能力尺度的心理機(jī)制。

⒉價值取向依托于行政人員履行職責(zé)。一方面，從國家權(quán)力的起源來看，根據(jù)社會契約論和人民主權(quán)說，國家權(quán)力是由人民讓渡的部分自然權(quán)利而形成的，人民是國家權(quán)力的所有者，國家必須對人民負(fù)責(zé)。作為國家代表的政府通過二次授權(quán)，將人民授予政府的行政權(quán)力交給行政人員個體，故而行政人員既要對人民負(fù)責(zé)，又要對行政組織負(fù)責(zé)，但人民才是最終的委托人，所以最本源、最根本的還是對人民負(fù)責(zé)。另一方面，從公共行政的公共性而言，公共性是公共行政的根本屬性，意指行政權(quán)力來源于“公意”，管理公共事務(wù)，旨在服務(wù)公眾、實現(xiàn)公共利益。這兩方面不僅決定了行政人員的公共角色和職責(zé)要求，也決定了其對公眾負(fù)責(zé)、實現(xiàn)公共利益的價值依歸，行政人員倫理自主性的倫理價值在行政人員履行職責(zé)的過程中實現(xiàn)。當(dāng)組織目標(biāo)和公共利益發(fā)生沖突時，行政人員要秉持國家公職人員的職業(yè)倫理要求，厘清角色沖突、權(quán)力沖突和利益沖突的界限，承擔(dān)對公眾的終極性責(zé)任。

二、行政人員倫理自主性的發(fā)展

歷程：行政學(xué)科史維度

關(guān)于行政人員倫理自主性的研究和實踐，并非隨著公共行政的產(chǎn)生而出現(xiàn)。在公共行政發(fā)展之初，進(jìn)入行政研究和行政實踐視野的是行政人員自主性，隨著對行政人員自主性的深入研究才分化、衍生出行政人員倫理自主性。行政人員自主性是行政人員倫理自主性產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，行政人員倫理自主性是行政人員自主性在倫理價值上的延伸，它包含在行政人員自主性范疇之中，是行政人員自主性的一種特殊表現(xiàn)類型。此外，許多學(xué)者和政府管理者將行政人員倫理自主性等同于行政人員自主性，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行研究和實踐。鑒于此，對行政人員倫理自主性的全面審視不能僅專注其本身而忽視其自主性，因為行政人員自主性的發(fā)展和演進(jìn)蘊(yùn)含著倫理自主性的發(fā)展和演變過程。

在行政學(xué)科史的發(fā)展中，行政人員倫理自主性隨著行政范式的嬗變而不斷發(fā)展演變，它在傳統(tǒng)公共行政范式中被摒棄壓制，在新公共行政范式中興起，在新公共管理范式中呈現(xiàn)“分離發(fā)展”的態(tài)勢，在新公共服務(wù)范式中得到全面深入的發(fā)展。

（一）傳統(tǒng)公共行政范式——摒棄壓制

從19世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代，傳統(tǒng)公共行政范式在西方一直處于支配地位，它以政治與行政二分法和官僚制為基礎(chǔ)，本文將以這兩大基礎(chǔ)來審視傳統(tǒng)公共行政中的行政人員倫理自主性。

⒈行政人員倫理自主性被政治與行政二分法摒棄。政治與行政二分法由威爾遜首先提出，他認(rèn)為，行政學(xué)應(yīng)從政治學(xué)中分離出來，成為一門獨立學(xué)科；政治是重大且?guī)в衅毡樾允马椃矫娴幕顒樱姓菄以趥€別和細(xì)微事項方面的活動，行政管理屬于事務(wù)性領(lǐng)域，應(yīng)保持價值中立；政治負(fù)責(zé)制定政策，行政負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，行政人員作為技術(shù)性職員也應(yīng)遵循價值中立原則。對政治與行政二分法做出系統(tǒng)性闡述的是古德諾，他對政治與行政關(guān)系的經(jīng)典表述是：“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行?！盵3]行政人員只是按照國家意志辦事，無權(quán)發(fā)表反對意見，必須嚴(yán)格服從政治、絕對服從上級。由此可見，對行政管理之價值中立的設(shè)定，對行政人員職業(yè)之技術(shù)性的定位，以及行政人員必須服從的要求，完全剔除了行政人員的倫理道德，摒棄了行政人員自主性，使行政人員成為沒有倫理價值和自主選擇的“機(jī)器人”。

⒉行政人員倫理自主性被官僚制壓制。馬克斯·韋伯認(rèn)為：“公務(wù)官員的榮譽(yù)在于自覺執(zhí)行上峰命令的能力，就像這命令與自己的信念想法完全一致。”[4]為了有效控制行政人員執(zhí)行上級命令的行政行為，他提出構(gòu)建官僚制，以限制行政人自由為邏輯起點和最終目標(biāo)的，用行政管理的層級化、制度化、專業(yè)化和技術(shù)化取代行政人員的自主性。行政人員自主性被壓制主要表現(xiàn)在四個方面：⑴等級制迫使其絕對服從。官僚制的組織是一個等級實體，劃分出自上而下的嚴(yán)密等級，實行職務(wù)和權(quán)力的等級化，形成了層級節(jié)制的權(quán)力體系。在等級森嚴(yán)的組織結(jié)構(gòu)中，上級命令下級，下級應(yīng)無條件服從上級決定，即使決定存在不當(dāng)或錯誤之處，下級也必須執(zhí)行，對上級命令的執(zhí)行程度代表著下級的能力高低。這樣，就使得行政人員成為絕對服從的執(zhí)行工具，其獨立人格被扭曲，逐漸喪失了自主性意識和能力。⑵“精密”制度制約自主性選擇。官僚制認(rèn)為，自主性是“惡”的源泉，而精密的制度、完善的規(guī)范是限制自主性的關(guān)鍵，所以，政府致力于制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)范，明確行政管理的細(xì)則和程序，要求行政人員照章辦事，以保證行政人員行為的可控性和可預(yù)測性。行政人員失去價值判斷和自主選擇的機(jī)會和空間，作為行政人員倫理自主性內(nèi)在本質(zhì)和兩大根基的倫理判斷、道德選擇均被制度湮滅。⑶非人格化禁錮行政人員的主觀意識。官僚制追求“效率至上”，認(rèn)為人在主觀上的非理性因素會干擾其理性追求，所以主張實行非人格化，要求行政人員拋開個人意見、屏蔽個人情感、排除道德意識，不偏不倚地進(jìn)行機(jī)械式工作。正如韋伯所言：“形式主義的非人格化的統(tǒng)治：沒有憎恨和激情，因此也沒有愛和狂熱”。[5]行政人員作為人本來就擁有的主觀意識被非人格化管理所禁錮，其自主性也被當(dāng)作“巫魅”而祛除。⑷工具理性剝奪主體自由。官僚制摒棄了價值理性，建立了工具理性。“行動方式傾向于在其手段和程序等方面盡可能地被加以量化，從而使得行動本身以及對行動結(jié)束后目的實現(xiàn)程序的預(yù)測成為可以被計算的任務(wù)?！盵6]而行政人員只是被物化了的工具，只需要承擔(dān)技術(shù)責(zé)任，其倫理價值、道德良知、責(zé)任意識都被“窒息”了。工具理性剝奪了行政人員作為行政主體的自由，人的自主性隨著人的異化而被扼殺。卡爾·曼海姆對工具理性的描述是：“手術(shù)真是了不起的成功，不幸的是病人竟死了?！盵7]有時候行政人員喪失倫理自主性可能真的要付出生命的代價。例如：在20世紀(jì)的納粹大屠殺中，執(zhí)行屠殺的行政人員喪失了倫理自主性，淪為沒有倫理道德、毫無人性的殺人工具，之后也沒有認(rèn)識到自己的錯誤或良心不安，他們只在乎自己是否已執(zhí)行上級命令，所以他們只能看到軍刀上的榮譽(yù)，而看不到軍刀下的死亡。

（二）新公共行政范式——開始興起

20世紀(jì)60年代末70年代初，面對傳統(tǒng)公共行政帶來的危機(jī)，新公共行政范式應(yīng)運(yùn)而生。新公共行政突破了政治與行政二分法和價值中立原則，批判傳統(tǒng)公共行政的實證主義和“效率至上”，轉(zhuǎn)而關(guān)注公共行政的公共性和政治性，重視規(guī)范研究和價值問題，以公平正義為價值基礎(chǔ)，構(gòu)建涵蓋民主、參與、責(zé)任和回應(yīng)等行政價值體系，強(qiáng)調(diào)制度倫理和個人倫理?？傮w來看，行政人員倫理自主性是在這一時期開始興起的，并在新公共行政的理論主張中汲取發(fā)展養(yǎng)分、獲得實踐動力，其主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

⒈倫理道德方面。新公共行政范式重視行政倫理，在確定行政倫理價值的基礎(chǔ)上建立了行政制度倫理和行政主體倫理，作為主體倫理的公務(wù)員倫理是其研究重點。哈特認(rèn)為，行政人員基于公務(wù)員身份應(yīng)捍衛(wèi)倫理價值、追求高尚道德。新公共行政學(xué)的學(xué)者們又進(jìn)一步提出了通過道德法制化和倫理規(guī)范化培養(yǎng)公務(wù)員的倫理道德意識，以使其能夠承擔(dān)倫理使命和行政責(zé)任。行政人員倫理自主性這一概念雖然未被明確提出，但通過新公共行政范式對公務(wù)員倫理進(jìn)行的關(guān)注，使其成為公共行政研究的內(nèi)容。新公共行政范式提出的道德法制、倫理規(guī)范、行政責(zé)任等措施已成為行政人員倫理自主性走向?qū)嵺`的動力和保障。

⒉行政價值方面。新公共行政范式既關(guān)注行政體制、組織結(jié)構(gòu)和制度機(jī)制等“硬件”，也重視行政價值、行政理念和倫理道德等“軟件”，主張行政組織及其行政人員應(yīng)樹立正確的價值觀，堅持科學(xué)的行政理念，提高行政倫理判斷能力和職業(yè)道德水平。從某種意義上講，新公共行政范式對行政價值的重視無形中為行政人員倫理自主性的合理性進(jìn)行了“正名”，使行政人員倫理自主性“名正言順”地在公共行政中發(fā)揮作用。同時，新公共行政范式倡導(dǎo)以社會公平為價值基礎(chǔ)，構(gòu)建平等、民主和自由等價值來彌補(bǔ)規(guī)范價值的缺失，積極回應(yīng)社會公眾的需求，達(dá)到維護(hù)公共利益、促進(jìn)人類幸福的目的。行政人員倫理自主性進(jìn)一步借鑒了新公共行政范式倡導(dǎo)的行政價值，逐步完善了自身所堅持的價值標(biāo)準(zhǔn)——實現(xiàn)公共利益。

新公共行政范式雖對官僚制進(jìn)行了一系列改革，但沒有從根本上化解官僚行政與民主政治的矛盾，仍擺脫不了官僚制的制約，而行政人員倫理自主性也難以逃脫官僚制的“毒手”。而且“‘新公共行政運(yùn)動’基本上是一種較為空洞的理論探討，很難轉(zhuǎn)化為公共行政的實踐……在行政人員如何才能獲得自主性的問題上， 是無法找到一條切實可行的路徑的。”[8]所以，行政人員倫理自主性雖然在這一時期開始興起，但并未獲得很大發(fā)展。

（三）新公共管理范式——分離發(fā)展

20世紀(jì)后期，新公共管理思潮和運(yùn)動在英國、美國和澳大利亞等國發(fā)源并迅速蔓延至其他發(fā)達(dá)國家。新公共管理范式主張解構(gòu)官僚制，以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為基本預(yù)設(shè)，以“3E” （經(jīng)濟(jì)、效率、效益）為首要價值，在政府部門中引入市場部門的組織原則和管理方法，用“企業(yè)家精神”“重塑政府”。新公共管理范式打破了政府與市場的界限，融合了行政管理與企業(yè)管理的方法，致使行政人員的自主性得到了提升，但卻喪失了倫理道德，所以，行政人員倫理自主性在這一階段呈現(xiàn)出自主性與倫理價值之間“分離發(fā)展”的態(tài)勢。

⒈行政人員自主性的提升。行政人員自主性的提升在于新公共管理范式兩大主張的推動：一是“經(jīng)濟(jì)人”的人性預(yù)設(shè)?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)被引入到行政領(lǐng)域，認(rèn)為行政人員也是“經(jīng)濟(jì)人”，基于自身利益的最大化而做出行為選擇。實際上，在這一階段，政府中的官僚為了追求自身的利益和發(fā)展突破了制度規(guī)范的限制，在不管官僚的自主選擇是否是基于倫理道德的考量，自主行為產(chǎn)生的結(jié)果是否能實現(xiàn)公共利益，而只考慮官僚在公共行政過程中的自主行為和自主能力時，官僚自主性明顯得到了強(qiáng)化，作為官僚自主性內(nèi)容之一的行政人員自主性也隨之提升。二是“重塑政府”。在用“企業(yè)家精神”重塑政府的過程中，新公共管理設(shè)計了具體的行政改革方案。通過解構(gòu)傳統(tǒng)的科層官僚制和下移行政管理重心，增強(qiáng)基層組織的靈活性，使行政人員在這種靈活性中獲得了自主性。正如張康之所言：“最為大膽的嘗試是通過合同、談判、協(xié)商等方式把公共服務(wù)外包給私人部門，把它們納入到公共服務(wù)體系中來。在‘新公共管理’的這些做法中，顯然包含著賦予行政人員以自主性的內(nèi)涵?！盵9]

⒉倫理道德喪失。在新公共管理范式中，行政人員喪失倫理道德的原因在于兩個方面：一方面，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)忽視了倫理道德行為。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為人是理性的、自利的，只追求自身利益的最大化。這雖然解釋了人的自利行為卻沒有解釋人的利他行為。行政人員除了追求個人私利和自身發(fā)展外，還會維護(hù)組織利益和公共利益，考慮社會公平正義，滿足精神上的道德追求，而“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)卻忽略了行政人員的這些倫理道德行為。在這個過分張揚(yáng)個人利益的環(huán)境中，行政人員的倫理價值、道德觀念和社會責(zé)任感變成自私自利的“俘虜”，行政人員倫理自主性因此遭遇到了巨大沖擊。另一方面，“3E”的價值目標(biāo)與公共利益的行政目標(biāo)相沖突。新公共管理范式主張企業(yè)化、市場化，用企業(yè)管理的理念原則構(gòu)建行政組織文化，把公眾視為“顧客”，以“顧客滿意”為宗旨。同時，在政府內(nèi)部引進(jìn)企業(yè)管理的方法技術(shù)，對行政部門進(jìn)行目標(biāo)管理和績效評估。此類改革都是以“3E”為出發(fā)點和評估標(biāo)準(zhǔn)，在公共行政領(lǐng)域建立商業(yè)化的價值目標(biāo)。而公共行政的價值目標(biāo)應(yīng)該是實現(xiàn)公共利益、對公眾負(fù)責(zé)，而新公共管理范式以“3E”為首要價值，使公共利益和社會公眾的價值地位降低。這兩種價值目標(biāo)的沖突干擾著行政人員的價值判斷，其倫理道德的喪失使行政人員倫理自主性難以提升。

（四）新公共服務(wù)范式——全面深化

21世紀(jì)初，新公共服務(wù)范式日漸興盛，其摒棄新公共管理范式的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和“顧客導(dǎo)向”服務(wù)理念，徹底走出“效率至上”的管理模式，其高舉公共服務(wù)旗幟，彰顯行政倫理精神，重視公眾價值，保護(hù)公眾權(quán)利，主張?zhí)峁┕卜?wù)、信仰公共利益、承擔(dān)公共責(zé)任，以實現(xiàn)公共利益為首要價值和最高目標(biāo)。新公共服務(wù)范式凸顯了公共行政的倫理道德要求，不僅對行政人員自主性進(jìn)行了本質(zhì)性界定，還提出行政人員的倫理自覺和崇高德性是防止行政權(quán)力異化的根本途徑，使行政人員倫理自主性的理論邏輯得到了肯定和強(qiáng)化，而它在行政實踐中具體作用的發(fā)揮也受到了廣泛關(guān)注，所以，行政人員倫理自主性在這一階段得到了全面深入的發(fā)展。

⒈行政人員倫理自主性與其特定前提沖突得到化解。行政人員倫理自主性的特定前提是組織目標(biāo)與公共利益之間的沖突，行政人員身負(fù)對組織和公眾負(fù)責(zé)的雙重使命，在面臨這種倫理沖突時極易陷入選擇困境。新公共服務(wù)范式認(rèn)為，政府及其行政人員的職能不是“劃槳”“掌舵”而是“服務(wù)”，公共服務(wù)是其最本質(zhì)、最核心的職責(zé)，其必須為社會提供具有整合性和回應(yīng)性的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。政府部門、市場組織、社會組織和社會公眾通過協(xié)商來治理公共事務(wù)，行政人員是組織者、協(xié)調(diào)者和服務(wù)者。在新公共服務(wù)范式對行政人員職責(zé)的定位中，行政人員是公共利益的道德領(lǐng)袖和服務(wù)員，在組織目標(biāo)和公共利益發(fā)生沖突時，維護(hù)公共利益是毋庸置疑的，這也使行政人員倫理自主性的實踐沖突導(dǎo)致的選擇困境迎刃而解。

⒉行政人員倫理自主性的價值標(biāo)準(zhǔn)得到推崇?！靶鹿卜?wù)的核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位”，[10]而且將公共利益作為行政人員的信仰，“一個人能否成為一個合格的行政人員，取決于他能否擁有這種信仰?！盵11]新公共服務(wù)范式認(rèn)為，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品，它要求行政人員以發(fā)揮積極主動性來維護(hù)公共利益，行政人員應(yīng)獲得更多的空間進(jìn)行自主選擇，這就蘊(yùn)含著對行政人員自主性的倡導(dǎo)。而行政人員倫理自主性的價值標(biāo)準(zhǔn)正是維護(hù)和實現(xiàn)公共利益?？梢?，新公共服務(wù)范式主張行政人員“信仰”公共利益，也就是對行政人員倫理自主性之價值標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同和推崇。

⒊行政人員倫理自主性的終極目標(biāo)得到強(qiáng)化。行政人員倫理自主性以對公眾負(fù)責(zé)為終極目標(biāo)。責(zé)任是公共行政中的關(guān)鍵概念，新公共服務(wù)范式在行政人員為何負(fù)責(zé)、為誰負(fù)責(zé)的問題上強(qiáng)調(diào)：不管行政人員面對的情況涉及多么復(fù)雜的價值判斷，都要為了公共利益而向公眾負(fù)責(zé)?！氨M管對效率和結(jié)果的測量很重要，但是它們卻不能涉及或包含我們要求公共行政官員的行為要負(fù)責(zé)、合乎道德并且符合民主原則和公共利益的期望”。[12]新公共服務(wù)范式強(qiáng)調(diào)行政人員必須承擔(dān)公共責(zé)任，這與行政人員倫理自主性的終極目標(biāo)也是一致的，都是對公眾負(fù)責(zé)，這一終極目標(biāo)也在構(gòu)建服務(wù)型政府的實踐過程中得到了強(qiáng)化。

三、行政人員倫理自主性在國家治理

現(xiàn)代化中的價值

（一）防止公共權(quán)力異化，根治腐敗問題

公共權(quán)力因社會共同需要而產(chǎn)生，“是一種維持、調(diào)整和發(fā)展社會生活基本秩序以追求社會公共利益的強(qiáng)制性力量?！盵13]我國正處在全面建成小康社會的決勝階段，但一些行政組織和行政人員仍背離公共權(quán)力的價值取向和本質(zhì)要求，使公共權(quán)力因謀取私利而走向“異化”，侵害社會公共利益。除體制機(jī)制方面的缺陷外，權(quán)力主體倫理道德素質(zhì)的缺陷也是導(dǎo)致公共權(quán)力異化的重要因素，而倡導(dǎo)和提升行政人員倫理自主性是解決這一問題的根本性路徑。所以，強(qiáng)調(diào)行政人員倫理自主性可以在一定程度上防止公共權(quán)力的異化。細(xì)言之，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，行政人員倫理自主性引導(dǎo)行政人員立足公共利益，進(jìn)行倫理思考和道德選擇，以此使行政人員的道德判斷力、道德選擇力和道德意志力不斷提高，形成崇高的道德人格，從而避免公共權(quán)力淪為行政人員謀取個人私利的工具。另一方面，當(dāng)行政組織或行政領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)用公共權(quán)力謀取部門私利或個人私利時，行政人員能夠發(fā)揮倫理自主性，勇于指出組織或領(lǐng)導(dǎo)的錯誤決策和不當(dāng)行為，敢于為了公共利益而與組織或領(lǐng)導(dǎo)的不道德行為作斗爭，通過建言、監(jiān)督、舉報等方式遏制公共權(quán)力的部門化、私人化和商品化等“異化”現(xiàn)象。

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，腐敗的“基本特征是公共權(quán)力和公共資源的非公共、非規(guī)范（不符合公認(rèn)的法律或道德規(guī)范）的運(yùn)用”。[14]腐敗是人類社會的頑疾、社會肌體的毒瘤，反腐敗已成為一個世界性課題。在我國以往的反腐敗過程中，人們一直寄望于法律制度，通過制定和完善法律法規(guī)，加大反腐敗力度。但法律制度作為一種制約性的外部力量其作用有局限性，即它只能懲罰惡而不能激勵善。而且它是一種落后于動態(tài)現(xiàn)實的靜態(tài)規(guī)定，不可能詳盡“腐敗之象”，即使它能夠做到盡善盡美，若行政人員缺乏倫理道德，它也難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。相反，行政人員倫理自主性不僅能激勵行政人員的“善”，還向其注入了正確的倫理價值和道德選擇。一方面有利于促使行政人員認(rèn)真落實“三嚴(yán)三實”，遠(yuǎn)離貪污腐化；另一方面則能夠使行政人員主動監(jiān)督他人、純潔組織，拒絕與腐敗分子同流合污，揭露集體腐敗行為?？梢姡芍贫瓤梢灾萍s腐敗卻不能根治腐敗，而行政人員倫理自主性是有效治理腐敗的內(nèi)生動力，因此，必須將兩者結(jié)合，方能從根本上杜絕腐敗問題。

（二）深化道德治理，實現(xiàn)有效政府治理

道德治理發(fā)展至今已形成雙重內(nèi)涵，不僅指以道德方式進(jìn)行治理，還指對道德問題的治理，“道德”既是治理手段也是治理客體?，F(xiàn)代意義上的道德治理是政治合道德性和倫理合理性，其價值取向表現(xiàn)為政治人的道德自律和公共權(quán)力以道德性的社會制度調(diào)整利益沖突，培養(yǎng)道德的政治人和創(chuàng)造道德的社會制度是其兩大本質(zhì)要求。[15]人民是國家權(quán)力的所有者，是道德治理的主體，而直接執(zhí)行主體是國家公職人員。所以，在行政實踐中，行政人員應(yīng)將自己培養(yǎng)成道德的行政人，立足于公眾利益行使公共權(quán)力，充分發(fā)揮道德在化解矛盾糾紛、維護(hù)社會秩序中的作用。這是道德治理在行政管理領(lǐng)域的要義，而行政人員倫理自主性能夠?qū)崿F(xiàn)這一要義，因為它契合了道德治理的雙重內(nèi)涵、價值取向和本質(zhì)要求。第一，發(fā)揮行政人員倫理自主性的特定前提就是行政人員面臨著道德問題，即不道德的組織或上級會導(dǎo)致組織目標(biāo)偏離公共利益，行政人員必須與組織或上級的不道德行為作斗爭，以保證公共權(quán)力為公共訴求服務(wù)。這是對政府內(nèi)部道德問題的治理，它能避免和調(diào)整政府組織與社會之間的沖突，是道德治理的價值所在。第二，行政人員倫理自主性要求行政人員通過倫理判斷和道德選擇采取正確的行政行為，培養(yǎng)以人性良知為依歸的倫理德行和道德人格，這是道德的行政人運(yùn)用道德方式進(jìn)行治理的具體表現(xiàn)，是現(xiàn)代道德治理的重心所在?？梢姡挥邪l(fā)揮行政人員倫理自主性，才能不斷深化現(xiàn)代道德治理。

有效政府治理的價值訴求是工具理性和價值理性的統(tǒng)一。工具理性著重考量組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范和工作流程等科學(xué)性因素，追求治理的高效率；價值理性則重視倫理價值和道德因素，關(guān)注治理的終極價值。目前，仍有一些地方政府的治理實踐因強(qiáng)調(diào)工具理性、忽視價值理性而導(dǎo)致治理失效。治理一旦缺失價值理性，摒棄倫理道德的內(nèi)在價值，就會喪失人文主義精神，工具價值也會成為外在形式上的僵化機(jī)制，難以實現(xiàn)有效的治理。可見，在強(qiáng)調(diào)工具理性的實踐背景下，倡導(dǎo)價值理性及其與工具理性的統(tǒng)一，對實現(xiàn)有效治理更具現(xiàn)實意義，而行政人員倫理自主性能在這一過程中發(fā)揮重要作用。第一，發(fā)揮行政人員倫理自主性是在行政活動中引入價值因素，重視倫理判斷和道德選擇。實現(xiàn)公眾訴求和公共利益本身就是一種價值理性，也是倡導(dǎo)價值理性的具體表現(xiàn)。第二，行政人員倫理自主性是行政人員根據(jù)倫理道德進(jìn)行自主判斷和行為選擇的過程。為了承擔(dān)對公眾的終極責(zé)任，在追求效率和秩序時會更加關(guān)注公平正義，在開展管理工作時會更加注重回應(yīng)性和責(zé)任性，在推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)時也會更加注重全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，由此產(chǎn)生工具價值和理性價值的合力，催生治理的實效性。

（三）推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，行政人員倫理自主性將是重要的突破口。

行政人員倫理自主性是構(gòu)建國家治理體系的重要前提。國家治理體系最主要的特征是治理主體的多元化，包括政府、市場組織、社會組織和公眾等，構(gòu)建國家治理體系的關(guān)鍵就是在多元治理主體之間構(gòu)建良性互動的伙伴關(guān)系和合作關(guān)系。政府及其行政人員在現(xiàn)代治理模式中的角色是主導(dǎo)者、組織者和服務(wù)者，他們必須主動聯(lián)結(jié)其他治理主體并為合作治理提供平臺和支持。正如張康之所言，行政人員的自主性是決定整個公共行政體系能否與一切社會治理力量開展合作治理的前提。行政人員倫理自主性要求行政人員自主進(jìn)行倫理判斷，選擇正確的行政行為，這也有助于行政人員在治理過程中認(rèn)清自身角色、履行治理責(zé)任，在國家治理體系構(gòu)建過程中發(fā)揮“助推器”“連接軸”和“潤滑劑”的作用。

行政人員倫理自主性是提升政府治理能力的重要因素。這是因為，行政人員倫理自主性是行政人員倫理道德素質(zhì)的體現(xiàn)，而行政人員自身素質(zhì)是影響其治理能力的關(guān)鍵，所以，發(fā)揮行政人員倫理自主性能夠大力提升政府治理能力。行政人員倫理自主性可以引導(dǎo)行政人員找準(zhǔn)自身定位，以公共利益為價值標(biāo)準(zhǔn)，以對公眾負(fù)責(zé)為終極目標(biāo)，指出錯誤的行政決策，反抗不道德的組織或上級，從而有助于行政人員監(jiān)督行政組織合理運(yùn)用公共權(quán)力、彰顯政治清明、采用有效的治理方法、構(gòu)建和諧的干群關(guān)系、堅持科學(xué)的發(fā)展理念、選擇正確的發(fā)展道路，以加快推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。

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（責(zé)任編輯：牟春野）