闕天舒 王建新

摘 要：

“指尖政府”作為移動(dòng)政務(wù)模式的新坐標(biāo)在國內(nèi)得到迅速普及。這種趨勢(shì)除受移動(dòng)政務(wù)全球化的影響外，也有技術(shù)、需求和政策三個(gè)內(nèi)生變量的共同作用。目前，移動(dòng)政務(wù)主要有兩個(gè)面向——服務(wù)與微治理，而這與特大城市的發(fā)展需求具有強(qiáng)耦合關(guān)系。我國移動(dòng)政務(wù)尚處于發(fā)展之初，主要存在技術(shù)問題及信息上的風(fēng)險(xiǎn)、法律缺失及制度上的遲滯、水平不一及功能上的失衡、軟件不足及能力上的短板等制約因素。因此要注重技術(shù)開發(fā)與安全保障、強(qiáng)化法律供給與制度建設(shè)、鼓勵(lì)系統(tǒng)優(yōu)化與模式創(chuàng)新、提升政府能力與軟件質(zhì)量，使移動(dòng)政務(wù)實(shí)現(xiàn)更好的服務(wù)微治理效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：

“指尖政府”；移動(dòng)政務(wù)；特大城市；服務(wù)微治理

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）01-0010-10

一、“指尖政府”的興起及其解讀

2014年，以“電子政務(wù)成就我們希望的未來”為主題，聯(lián)合國發(fā)布了《電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》。該報(bào)告顯示，2012年～2014年，使用移動(dòng)應(yīng)用程序和移動(dòng)門戶網(wǎng)站的國家數(shù)量增加了一倍，移動(dòng)技術(shù)已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、應(yīng)急救險(xiǎn)、教育、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域[1]。此外，以臉譜、推特為代表的社交媒體的蓬勃發(fā)展也為移動(dòng)政務(wù)開辟了新途徑。2014年已有118個(gè)國家使用社交媒體進(jìn)行在線咨詢，其中70%的國家將其用于移動(dòng)政務(wù)層面。

因應(yīng)全球移動(dòng)政務(wù)的浪潮，中國近些年也有不俗的表現(xiàn)?！?011年是政務(wù)微博元年，2013年是政務(wù)微信元年，2014年則迎來了政務(wù)‘雙微’聯(lián)動(dòng)發(fā)展新元年。”[2]由于其作為移動(dòng)應(yīng)用的一部分存儲(chǔ)在手機(jī)上，人們觸手可及，因而可以形象地稱之為“指尖政府”，其已成為移動(dòng)政務(wù)最新的代名詞。其實(shí)，移動(dòng)政務(wù)并不是一個(gè)新話題，在2003年，庫施在《政府的移動(dòng)響應(yīng)模型研究》中指出“移動(dòng)政務(wù)是通過移動(dòng)平臺(tái)提供的電子政務(wù)服務(wù)，是使用各種無線與移動(dòng)技術(shù)、服務(wù)、應(yīng)用和設(shè)備的戰(zhàn)略及其實(shí)現(xiàn)，其目的是提升電子政務(wù)各參與方——市民、企業(yè)與所有政府單位的收益”[3]。由此拉開了移動(dòng)政務(wù)的序幕。黃慧等認(rèn)為“移動(dòng)政務(wù)是傳統(tǒng)電子政務(wù)和移動(dòng)通信平臺(tái)相結(jié)合的產(chǎn)物，是移動(dòng)技術(shù)在政府公共管理工作中的應(yīng)用，是將移動(dòng)和無線通信技術(shù)運(yùn)用到政府管理過程中，向市民和企業(yè)傳遞服務(wù)和信息”[4]。雖然定義不完全相同，但依然可以從中找出移動(dòng)政務(wù)的一般要素，即政府是主體，通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)服務(wù)和治理。

既然不是新事物，那么以“指尖政府”為代表的移動(dòng)政務(wù)為何能有如此快速的發(fā)展呢？當(dāng)然，移動(dòng)政務(wù)全球化是一個(gè)無法忽略的參考變量，因?yàn)橐苿?dòng)政務(wù)更多的是技術(shù)層面的治理創(chuàng)新，很少涉及意識(shí)形態(tài)，這就為國家之間相互學(xué)習(xí)模仿與技術(shù)共享減少了阻礙，促使其成為各國政府創(chuàng)新的潮流。本文試圖從國內(nèi)的角度考察“指尖政府”興起的內(nèi)生型原因，即技術(shù)變量、需求變量和政策變量。

（一）技術(shù)變量：移動(dòng)政務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)

技術(shù)的變革總會(huì)潛移默化地影響人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，作為公共部門的政府也不免受到影響，最明顯的例證就是信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)政務(wù)模式的改變。網(wǎng)絡(luò)和電腦技術(shù)的發(fā)展催生了“網(wǎng)絡(luò)治理理論”，戈德史密斯和埃格斯在《網(wǎng)絡(luò)化治理》中指出，政府利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推行數(shù)字化革命去求解公共治理之道，這是一種公共部門的新形態(tài)。如今，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、智能技術(shù)和傳媒技術(shù)的崛起進(jìn)一步豐富和擴(kuò)展了網(wǎng)絡(luò)治理理論，催生了移動(dòng)政務(wù)模式。2006年，歐盟召開的“第二屆移動(dòng)政務(wù)研討會(huì)”集中研討了“電子政務(wù)發(fā)展的公眾、社會(huì)和技術(shù)推動(dòng)”、“電子政務(wù)向移動(dòng)政務(wù)轉(zhuǎn)變”、“電子政務(wù)與移動(dòng)政務(wù)的集成”等問題，繼而提出了一些相關(guān)的可行的決策與方案[5]。這標(biāo)志著移動(dòng)政務(wù)模式已經(jīng)得到了學(xué)界的廣泛認(rèn)可。與此同時(shí)，我國移動(dòng)政務(wù)模式在近幾年也發(fā)展得如火如荼，截至2015年第一季度，政務(wù)微博總數(shù)超過10萬個(gè)，政務(wù)微信總量已達(dá)40924個(gè)。這種趨勢(shì)的背后是技術(shù)進(jìn)步所引起的共變。

首先，移動(dòng)設(shè)備的普遍應(yīng)用導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)社會(huì)移動(dòng)化。2014年是我國接入國際互聯(lián)網(wǎng)20周年。截至2015年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到6.68億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為48.8%，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.94億，網(wǎng)民中使用手機(jī)上網(wǎng)的人群占比達(dá)88.9%①。此外，移動(dòng)設(shè)備在性價(jià)比、操作性和便攜性上都要優(yōu)于電腦。因此，網(wǎng)絡(luò)公民很自然地由PC端轉(zhuǎn)移到移動(dòng)端，這直接導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的重組，移動(dòng)化成為當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)的主流形態(tài)，龐大的虛擬社會(huì)開始流動(dòng)起來。

其次，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、智能技術(shù)和傳媒技術(shù)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)原子化。當(dāng)前，移動(dòng)系統(tǒng)已進(jìn)入第四代通信技術(shù)時(shí)代，且WiFi網(wǎng)絡(luò)得到迅速普及，這都給手持移動(dòng)終端的公民上網(wǎng)提供了便利條件。在技術(shù)應(yīng)用上，即時(shí)通信如微信、微博已成為最受公眾青睞的兩大應(yīng)用，截至2015年4月，手機(jī)微信博客用戶數(shù)近2億，手機(jī)微信用戶達(dá)5.49億，且覆蓋90%以上的智能手機(jī)。相比于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息爆炸和權(quán)威的去中心化，以微博、微信為代表的移動(dòng)微媒介帶來了信息的碎片化、短暫性以及話語權(quán)的個(gè)體化，可以說移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)是原有虛擬社會(huì)的進(jìn)化版，呈現(xiàn)原子化的趨勢(shì)； 同時(shí)使私域與公域的界限更明晰了，個(gè)體直面公域的距離更近了。

最后，在技術(shù)驅(qū)動(dòng)下，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的移動(dòng)化和原子化極大拓展和延伸了人們公共生活的場(chǎng)域，指數(shù)級(jí)的數(shù)據(jù)增量和高效的傳播速度重塑了公眾的認(rèn)知維度。正是在這種意義上，技術(shù)建構(gòu)了一種新的公共領(lǐng)域，這一命題才得以成立。在這個(gè)新的公共領(lǐng)域里，作為提供公共服務(wù)和維持治理的政府依然必不可少，且其在場(chǎng)對(duì)公共領(lǐng)域的健康有序發(fā)展至關(guān)重要。因此，政府采取嵌入式的移動(dòng)政務(wù)模式便是技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的政治發(fā)展邏輯。

（二）需求變量：移動(dòng)政務(wù)發(fā)展的動(dòng)力

“各級(jí)政府部門在決定是否發(fā)展移動(dòng)政務(wù)，在公共服務(wù)中安裝應(yīng)用移動(dòng)終端的首要驅(qū)動(dòng)因素就是政府工作人員從事的公共服務(wù)性質(zhì)，及公眾對(duì)該項(xiàng)服務(wù)及時(shí)性和方便性的需求?！盵6]從工具理性的角度看，移動(dòng)政務(wù)是政府為滿足社會(huì)的公共服務(wù)和治理需求創(chuàng)造出來的政治產(chǎn)品。從價(jià)值理性的角度看，移動(dòng)政務(wù)滿足了社會(huì)對(duì)政治價(jià)值的追求。移動(dòng)政務(wù)在工具理性和價(jià)值理性兩個(gè)層面的體現(xiàn)均符合登哈特夫婦提出的新公共服務(wù)理論要求。該理論認(rèn)為，政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵；公民是公共服務(wù)的接受者、參與者和監(jiān)督者；除公共物品外，政府還應(yīng)滿足公民對(duì)權(quán)利等政治價(jià)值的訴求。只有滿足公眾的需求，移動(dòng)政務(wù)才能獲得民眾的認(rèn)同，也才有發(fā)展的動(dòng)力。

首先，移動(dòng)政務(wù)體現(xiàn)了“以人為本”的服務(wù)理念。傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)政務(wù)相較于早期窗口排隊(duì)辦事，打破了時(shí)空的局限，減少了公眾的時(shí)間成本與政府的行政壓力。但固定網(wǎng)絡(luò)的限制，使公眾由排隊(duì)狀態(tài)轉(zhuǎn)向電腦屏幕前的定點(diǎn)操作，公民的“地域成本”仍然沒有解決，且應(yīng)急之需也不能得到有效反饋。隨著社會(huì)流動(dòng)性的加快，這些問題愈加凸顯。移動(dòng)政務(wù)將公民從電腦前解放出來，在無線網(wǎng)絡(luò)連接的情況下，公民可以隨時(shí)隨地獲得政府的服務(wù)。

其次，移動(dòng)政務(wù)實(shí)現(xiàn)了“為人民服務(wù)”到“為每個(gè)人服務(wù)”的升級(jí)。傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)信息的更新與公民的初始關(guān)注存在時(shí)間差。因?yàn)檎皇峭瓿闪司W(wǎng)站的自我更新，并不能一一告知民眾，再加上網(wǎng)站更新的頻率不固定，這就會(huì)使政府服務(wù)不能有效、全面地送達(dá)給公眾，造成服務(wù)資源的配置不均甚至浪費(fèi)；而從社會(huì)的角度看，公民只能通過主動(dòng)關(guān)注政務(wù)網(wǎng)站才能獲得相應(yīng)的服務(wù)，這容易導(dǎo)致公民的政治冷漠以及政府服務(wù)的消極怠慢。移動(dòng)政務(wù)總是處于開機(jī)狀態(tài)，后臺(tái)由系統(tǒng)操作運(yùn)行，行政服務(wù)程序被鑲嵌在辦公自動(dòng)化的智能系統(tǒng)之中，不僅能實(shí)現(xiàn)“一對(duì)一”式的信息推送服務(wù)，而且滿足了“實(shí)時(shí)公眾服務(wù)”[6]的需求。

最后，移動(dòng)政務(wù)滿足了公眾民主權(quán)利的需求?！肮差I(lǐng)域的問題是對(duì)任何一種民主進(jìn)行再定義的核心所在”[7]（p.187），政務(wù)微博和政務(wù)微信建構(gòu)了新的公共領(lǐng)域，在此領(lǐng)域里，公民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、問責(zé)權(quán)得到保障。政務(wù)微博是開放式的交互平臺(tái)，面向所有微博戶主開放，自動(dòng)置于被監(jiān)督的位置。在保障監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，一些政務(wù)信息會(huì)出現(xiàn)滾動(dòng)式和補(bǔ)充式的發(fā)布，并在下面設(shè)有評(píng)論環(huán)節(jié)等，讓微博用戶在知情的基礎(chǔ)上廣泛參與討論；政務(wù)微信是封閉式的對(duì)話平臺(tái)，其服務(wù)具有私密性、客服性、精準(zhǔn)化等特點(diǎn)，這保護(hù)了民眾的隱私權(quán)，同時(shí)也為問責(zé)政府與檢驗(yàn)其行政作為提供了試金石。

（三）政策變量：移動(dòng)政務(wù)發(fā)展的杠桿

移動(dòng)政務(wù)的發(fā)展離不開政府政策的支持，2012年，美國政府發(fā)布“數(shù)字政府”戰(zhàn)略，其首要目標(biāo)是確保美國公民和日益增多的移動(dòng)用戶能使用任何終端隨時(shí)隨地獲取高質(zhì)量的數(shù)字政府信息與服務(wù)②。歐盟一些國家將移動(dòng)政務(wù)定位為推進(jìn)“多渠道傳遞公共服務(wù)”戰(zhàn)略的主要環(huán)節(jié)，將移動(dòng)電子簽名、移動(dòng)支付以及移動(dòng)網(wǎng)站平臺(tái)作為電子政務(wù)的基礎(chǔ)架構(gòu)來建設(shè)[8]。新加坡《電子政務(wù)總體規(guī)劃（2011-2015）》將移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為電子政務(wù)的重要內(nèi)容，提出一站式的政府移動(dòng)網(wǎng)站建設(shè)，目前匯集了

三百多項(xiàng)移動(dòng)服務(wù)，同時(shí)將移動(dòng)媒體作為政府民意征集、新聞發(fā)布、公民參與政務(wù)的重要途徑和渠道[1]。在我國，移動(dòng)政務(wù)的發(fā)展也與國家政策有很大的相關(guān)性。

首先，移動(dòng)政務(wù)是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的技術(shù)要求。黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。技術(shù)的變革是現(xiàn)代化最明顯的特征，政府是國家治理最重要的主體，在這個(gè)意義上，國家治理現(xiàn)代化其實(shí)就是政府充分運(yùn)用先進(jìn)科學(xué)手段實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。米麗婭姆認(rèn)為，信息化政府的形成需要有兩個(gè)條件：一是領(lǐng)導(dǎo)層將信息技術(shù)放在治理國家的中心位置；二是承諾提供必要的支持機(jī)制[9]。移動(dòng)政務(wù)由于融合了先進(jìn)的媒介技術(shù)和政府治理元素，成為對(duì)治理現(xiàn)代化最好的注解，從而得到國家頂層的支持。

其次，移動(dòng)政務(wù)是促進(jìn)依法治國實(shí)施的路徑方案。黨的十八屆四中全會(huì)做出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，該決定將依法治國看做是治國理政的基本方式，政府今后的所有行為將納入法治的軌道中去。哈耶克認(rèn)為“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束”[10]（pp.7374）。移動(dòng)政務(wù)將政府服務(wù)和治理程序納入事先設(shè)定的系統(tǒng)和軟件運(yùn)行中，保證行政程序和行政信息的客觀性，擺脫了“人治”的主觀因素。雖然尚未完全依靠系統(tǒng)的法治理念、制度去實(shí)現(xiàn)政府的服務(wù)和治理，但是移動(dòng)政務(wù)體現(xiàn)的技術(shù)路徑不失為政府法治轉(zhuǎn)型的緩沖方案。

最后，移動(dòng)政務(wù)是具體政策鼓勵(lì)的行政模式。2013年10月15日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、提升政府公信力的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確指出各地區(qū)、各部門應(yīng)積極探索利用政務(wù)微博、微信等新媒體與公眾進(jìn)行交流③。2014年9月10日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室下發(fā)通知，要求各地大力推動(dòng)即時(shí)通信工具政務(wù)公眾賬號(hào)的建設(shè)、發(fā)展和管理。積極鼓勵(lì)縣級(jí)以上教育、公安、民政、社保、環(huán)保、交通、衛(wèi)生、工商、食藥監(jiān)、旅游等與民生密切相關(guān)的部門開設(shè)政務(wù)公眾賬號(hào)④。以政務(wù)微信為例，數(shù)量從《意見》提出之時(shí)的幾千個(gè)，發(fā)展到2014年底的四萬之多?？梢姡苿?dòng)政務(wù)的井噴式增長(zhǎng)離不開國家政策的鼓勵(lì)。

以上從宏觀角度和理論層面闡釋了移動(dòng)政務(wù)興起的原因，也從側(cè)面展現(xiàn)了移動(dòng)政務(wù)在服務(wù)和治理兩個(gè)面向上具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)。但是，移動(dòng)政務(wù)在現(xiàn)實(shí)的政府服務(wù)和治理中是如何進(jìn)行的呢？下文將以指尖政府與特大城市的發(fā)展為例，從微觀和實(shí)踐層面來解析這個(gè)問題。

二、“指尖政府”服務(wù)微治理與特大城市的發(fā)展

（一）特大城市概念

特大城市是我國按照人口規(guī)模分類的城市類型之一。按照2014年11月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)（指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)所轄區(qū)域和其他區(qū)域）常住人口1000萬以上的城市為超大城市，包括上海、北京、天津、重慶、廣州、深圳、武漢7座城市；城區(qū)人口達(dá)到500萬～1000萬為特大城市，包括成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、蘇州、汕頭、哈爾濱10個(gè)城市。雖然兩類城市數(shù)量仍有區(qū)別，但從公共服務(wù)與治理的角度講，這兩類城市基本都達(dá)到了難度的最高級(jí)，所以本文將它們一起歸入特大城市范疇內(nèi)。

（二）“指尖政府”服務(wù)微治理與特大城市發(fā)展的耦合

特大城市存在的服務(wù)治理困境主要包括以下幾個(gè)方面：人口過度膨脹，公共服務(wù)資源分配無法在廣度和深度上充分兌現(xiàn)；人口流動(dòng)性大，城市治理不確定性因素增加；政府部門的行政力量相對(duì)于飽和的城市承載能力而變得力不從心，行政壓力陡增；城市規(guī)模較大，政府服務(wù)和治理無法觸及公共領(lǐng)域的末端及微觀層面等。

在移動(dòng)政務(wù)時(shí)代，上述問題被“微治理”所破解。移動(dòng)政務(wù)最大的特點(diǎn)就是“微”，政府不再是“廟堂之高”，而是掌握在手中的移動(dòng)治理工具。微治理與以往的政府治理不同。第一，它強(qiáng)調(diào)微觀層次的治理。福柯認(rèn)為，“治理就是治理事”。只有微觀層面的事情處理好了，宏觀層面的事情自然就處理得當(dāng)了。移動(dòng)政務(wù)的微治理正是從小事著手的，如道路上的違章停車的舉報(bào)、城市環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)、擾亂公共秩序行為的上報(bào)等，這些都是和民眾距離最近的公共事件。第二，微治理鼓勵(lì)公民參與，每個(gè)公民能將社會(huì)治理亂象通過移動(dòng)政務(wù)平臺(tái)投射給政府，政府會(huì)根據(jù)這些信息的輸入進(jìn)行有針對(duì)性的治理予以反饋。這種模式激活了社會(huì)作為潛在治理主體的活力，延長(zhǎng)了城市治理的觸角。第三，微治理始于微觀終于宏觀，是整體治理的微觀表達(dá)。整體治理是為了應(yīng)對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的“治理危機(jī)”而提出來的替代方案，波利特將其定義為“一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式”[11]。整體政府強(qiáng)調(diào)功能部門間的整合機(jī)制、組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)同效應(yīng)以及信息技術(shù)的工具作用。

將移動(dòng)政務(wù)微治理模式具體運(yùn)用到特大城市發(fā)展中，就會(huì)顯現(xiàn)出巨大的優(yōu)勢(shì)。首先，移動(dòng)政務(wù)使城市“由大變小”。移動(dòng)政務(wù)消除了地理上的隔離，城市不再以空間距離作為規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，而是通過無線網(wǎng)絡(luò)和智能技術(shù)轉(zhuǎn)換成了移動(dòng)終端的內(nèi)存空間。城市中居民的身份認(rèn)同逐漸由地理劃分轉(zhuǎn)化為ID認(rèn)證，不僅城市的居民在外地可享受原城市的服務(wù)，甚至非本市的居民也能參與到該市的治理中來，這適應(yīng)了當(dāng)前特大城市流動(dòng)性高的特點(diǎn)。其次，移動(dòng)政務(wù)使政府“由一變多”。從數(shù)量的角度看，在移動(dòng)政務(wù)時(shí)代，一個(gè)手機(jī)就可以是一個(gè)微型政府，政府與公眾的關(guān)系不再是一對(duì)多的關(guān)系，而是一對(duì)一的關(guān)系。公眾與政府的直接接觸轉(zhuǎn)變成了公眾與系統(tǒng)的直接接觸，這就緩解了行政力量與城市承載能力之間的張力。從功能的角度看，大政府分化為多個(gè)小政府，如黨建、宣傳、團(tuán)委、公安、司法、紀(jì)檢、工商、稅務(wù)、文教、環(huán)保、交通、旅游、氣象、人社、衛(wèi)生等基本上覆蓋了所有公共領(lǐng)域。這有利于公共服務(wù)資源細(xì)致而充分的分配。最后，移動(dòng)政務(wù)使服務(wù)治理能力“由弱變強(qiáng)”。在傳統(tǒng)行政中，政府組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一種縱向分層、橫向并立的立體式復(fù)雜形態(tài)，甚至有時(shí)還不乏交叉混亂的局面，這樣不但遞增了政府與公民的接觸空間與心理距離，同時(shí)也遞減了公共服務(wù)的效率和治理的質(zhì)量。然而移動(dòng)政務(wù)解構(gòu)了這種傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，將錯(cuò)綜混亂的多維組織形態(tài)降至一個(gè)手機(jī)的二維屏幕上。政府部門之間因自身的職能設(shè)定獲得同等程度的權(quán)力與地位，這使部門之間可進(jìn)行平等的信息溝通與共享，消除了“信息孤島”的局面，服務(wù)治理變得更精準(zhǔn)、快速和高效。

（三）目前特大城市移動(dòng)服務(wù)微治理發(fā)展現(xiàn)狀

指尖政府服務(wù)微治理與特大城市發(fā)展之間存在著一種天然的耦合，因此，移動(dòng)政務(wù)最先在特大城市發(fā)展中取得了很好的效果。目前，17個(gè)特大城市均已開啟了移動(dòng)政務(wù)模式，作者通過網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)設(shè)備搜索數(shù)據(jù)的方法整理了這17個(gè)樣本的移動(dòng)服務(wù)微治理發(fā)展現(xiàn)狀。數(shù)據(jù)采集的時(shí)間是2015年8月7日，搜索的數(shù)據(jù)庫是新浪微博和騰訊微信。由于每個(gè)城市的政務(wù)公共號(hào)數(shù)量太多，且水平不一，所以選取每個(gè)樣本微風(fēng)指數(shù)⑤最高的政務(wù)公共號(hào)，其能代表地方移動(dòng)服務(wù)微治理的水平和特點(diǎn)。作者通過關(guān)注每個(gè)政務(wù)微博和微信，進(jìn)入其官網(wǎng)頁面，整理出各自服務(wù)和治理的內(nèi)容取向。由于政務(wù)微信較政務(wù)微博在類型化取向上更多元和明顯，所以對(duì)政務(wù)微信做了類型劃分，以更完整地表現(xiàn)政務(wù)微信的發(fā)展現(xiàn)狀（參見表1、表2 ）。

從表格和搜集的資料中，可以作進(jìn)一步的分析。第一，各個(gè)城市移動(dòng)政務(wù)服務(wù)與治理的內(nèi)容豐富多樣、各具特色。有的側(cè)重民生，有的側(cè)重安全，有的側(cè)重出行，有的側(cè)重宣傳，有的側(cè)重參與，在充分滿足民眾基本公共需求的基礎(chǔ)上，各個(gè)城市發(fā)展出了自己的移動(dòng)政務(wù)之道。第二，在各個(gè)城市移動(dòng)政務(wù)服務(wù)與治理的內(nèi)容中，資訊發(fā)布是其公約項(xiàng)，這凸顯了移動(dòng)政務(wù)比傳統(tǒng)政務(wù)有更多的傳播屬性。這說明目前的政府比較注重對(duì)公民知情權(quán)的保障。第三，政務(wù)微博的微風(fēng)指數(shù)相差不大，而政務(wù)微信的微風(fēng)指數(shù)差異性很大。這是因?yàn)檎?wù)微博更具開放性、輿論性、關(guān)聯(lián)性、傳播性，能夠通過“擊鼓傳花”的方式吸引更多的民眾關(guān)注，其影響力差異化不明顯；而政務(wù)微信相對(duì)具有封閉性、互動(dòng)性、私密性、更新慢等特點(diǎn)，借助“一對(duì)一”式的直線通道進(jìn)行服務(wù)和治理。這就使得公民個(gè)體在接觸政務(wù)微信的機(jī)會(huì)程度不同，其影響力就會(huì)顯示出差異化。此外，政務(wù)微信畢竟是政務(wù)微博之后的產(chǎn)物，在發(fā)展程度上，前者優(yōu)于后者，公民若關(guān)注了政務(wù)微博，很少再重復(fù)關(guān)注同一個(gè)政務(wù)微信。第四，在政務(wù)微博與

政務(wù)微信公共號(hào)的比較中，二者有很大的重合性，如上海發(fā)布、西安發(fā)布等。一方面，它說明此類移動(dòng)政務(wù)賬號(hào)在歸屬地的影響力深遠(yuǎn)；另一方面，此類賬號(hào)多為綜合性移動(dòng)服務(wù)微治理平臺(tái)，整合了其他單一類型移動(dòng)政務(wù)平臺(tái)的服務(wù)和微治理內(nèi)容，所以吸納了更多的民眾（參見圖1、圖2）。第五，除政務(wù)微博和政務(wù)微信外，又出現(xiàn)了諸如政府手機(jī)網(wǎng)站、移動(dòng)政務(wù)APP等新模式，可見當(dāng)下的政務(wù)不斷地向移動(dòng)化發(fā)展，而且也不斷推陳出新。

三、目前特大城市移動(dòng)服務(wù)微治理存在的問題

移動(dòng)政務(wù)不僅實(shí)現(xiàn)了政府辦公的“無紙化”，而且實(shí)現(xiàn)了城市服務(wù)和治理的“無址化”。這種政府與社會(huì)的雙贏效應(yīng)足以讓人們相信移動(dòng)政務(wù)能夠成為一條特大城市治理之道。然而，移動(dòng)政務(wù)作為一種新型政府模式畢竟還不太成熟，難免存在一些問題，如技術(shù)問題及安全風(fēng)險(xiǎn)、法律及制度的缺席、發(fā)展水平的失調(diào)、政府駕馭能力的短板等。

（一）技術(shù)問題及信息上的風(fēng)險(xiǎn)

我國的無線網(wǎng)絡(luò)普及率很高，但是傳播速度并沒有得到同等程度的提升，且資費(fèi)較高。此外，無線傳播容易受物理設(shè)施的阻隔，導(dǎo)致網(wǎng)速延遲和不穩(wěn)定，導(dǎo)致政府的服務(wù)與治理信息不能及時(shí)有效地送達(dá)，這使得民眾在選擇政務(wù)微博和微信時(shí)不得不考慮成本問題。雖然，目前特大城市基本上實(shí)現(xiàn)了WiFi在公共場(chǎng)所的覆蓋，相較于其他城市有其優(yōu)勢(shì)，但這也引來了新的安全問題。數(shù)據(jù)傳輸鏈路方面，移動(dòng)政務(wù)是一個(gè)將政府的服務(wù)與治理信息化、網(wǎng)絡(luò)化、公開化、標(biāo)準(zhǔn)化的系統(tǒng)工程，它不可避免地涉及國家的機(jī)密信息等。政府與公民通過運(yùn)營(yíng)商的無線網(wǎng)和移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商的運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行服務(wù)與治理信息的交流和傳送時(shí)，容易被黑客截獲和攻擊，造成政府與公民信息的雙泄露。在移動(dòng)終端方面，我國軟件行業(yè)還沒有達(dá)到批量生產(chǎn)的規(guī)模，各軟件廠商的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)各異，接口規(guī)范繁多，無法形成全面整合，廠商之間也無法形成相互間的有效支持。在安全性方面，傳發(fā)內(nèi)容加密、文件傳發(fā)格式、終端接收安全控制、軟件漏洞等因素都對(duì)移動(dòng)電子政務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用造成極大的威脅[12]。

（二）法律缺失及制度上的遲滯

我國傳統(tǒng)電子政務(wù)法律法規(guī)尚不健全，移動(dòng)電子政務(wù)領(lǐng)域更是空白[13]。移動(dòng)電子政務(wù)是行政工作的移動(dòng)化和電子化，雖然電子文書的實(shí)質(zhì)與作用并沒有發(fā)生改變，但其形式、成立與生效、電子數(shù)據(jù)、簽章、履行等方面都屬于傳統(tǒng)行政法中未能觸及的全新領(lǐng)域[14]。移動(dòng)政務(wù)所發(fā)生的服務(wù)與治理是否與傳統(tǒng)政務(wù)具有同等的法律效力，政府在移動(dòng)政務(wù)中應(yīng)該遵守哪些行政程序和規(guī)范，公民怎樣合理合法地輸入服務(wù)與治理的需求，對(duì)于信息泄露行為應(yīng)該怎樣規(guī)制和懲罰，這些關(guān)鍵問題均未見諸法律和制度層面上。然而，我國移動(dòng)政務(wù)若想長(zhǎng)期健康發(fā)展，就不能有法律與制度的缺席。

（三）水平不一及功能上的失衡

移動(dòng)政務(wù)在模式、用戶和功能上出現(xiàn)一定的失衡。一是政務(wù)微博和政務(wù)微信兩種模式發(fā)展不協(xié)調(diào)，雖然微信用戶比微博用戶多，但這與政務(wù)微信的影響力不成正比，政務(wù)還未顯示出其足夠多的社會(huì)效應(yīng)。同時(shí)，政務(wù)微博與政務(wù)微信在服務(wù)與治理內(nèi)容層面有很多重合之處，浪費(fèi)了公共資源，增加了行政成本。二是數(shù)字鴻溝導(dǎo)致的公共服務(wù)配置不均依然存在。無線網(wǎng)絡(luò)的覆蓋、移動(dòng)智能終端、智能系統(tǒng)的操作這幾項(xiàng)要求就排除了一部分民眾，如網(wǎng)絡(luò)較差的山區(qū)居民、非智能手機(jī)用戶以及為智能操作系統(tǒng)困擾的老齡群體等。他們與有能力運(yùn)用移動(dòng)政務(wù)系統(tǒng)的民眾之間出現(xiàn)了一條數(shù)字鴻溝——信息豐富與信息匱乏，這樣自然導(dǎo)致了移動(dòng)服務(wù)微治理資源分配的不均。三是移動(dòng)政務(wù)多重服務(wù)、輕治理。這與移動(dòng)政務(wù)系統(tǒng)的設(shè)置和公民的參與意識(shí)有關(guān)。相對(duì)而言，服務(wù)更多的是以政府為主體的主動(dòng)輸出政策，所以政府在設(shè)置移動(dòng)政務(wù)系統(tǒng)時(shí)會(huì)側(cè)重服務(wù)選項(xiàng)；而治理更多的是公民將社會(huì)亂象輸入給政務(wù)系統(tǒng)，但目前民眾的參與程度并不高。這就導(dǎo)致了服務(wù)和治理功能的失衡。

（四）軟件不足及能力上的短板

在移動(dòng)政務(wù)時(shí)代，“各政府部門應(yīng)高度重視以移動(dòng)技術(shù)為代表的普世計(jì)算技術(shù)給公共管理與服務(wù)代理的機(jī)遇和挑戰(zhàn)”[15]。然而移動(dòng)政務(wù)在政府端的應(yīng)用上并非易事。一方面，技術(shù)是移動(dòng)政務(wù)的“硬件”，然而技術(shù)發(fā)揮作用需要借助使用者的智慧，這就涉及“軟件”的問題。政府部門間對(duì)移動(dòng)政務(wù)的結(jié)構(gòu)、操作、流程等并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，各部門尚未協(xié)調(diào)一致，這導(dǎo)致移動(dòng)政務(wù)的“整體治理”沒有發(fā)揮最大效應(yīng)。另一方面，政府工作人員對(duì)移動(dòng)政務(wù)技術(shù)的駕馭能力不足，現(xiàn)代信息技術(shù)更新?lián)Q代較快，如移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、流媒體技術(shù)、地理信息技術(shù)、二維碼技術(shù)、數(shù)字水印和數(shù)字墨水技術(shù)等，政府在對(duì)這些新技術(shù)的駕馭能力不如市場(chǎng)高，這容易導(dǎo)致移動(dòng)政務(wù)發(fā)展的遲滯。

四、移動(dòng)服務(wù)微治理問題的解決方略

《2014聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，中國的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）為0.5450，排名世界第70位。這可以看出我國目前的電子政務(wù)發(fā)展水平不高，但它作為發(fā)展最快的國家有能力克服所面臨的困難在移動(dòng)政務(wù)上有所作為。鑒于移動(dòng)政務(wù)初期出現(xiàn)的上述問題，本文著力從技術(shù)、法制、模式、能力四個(gè)層面提出對(duì)策，以使其健康有序地發(fā)展。

（一）注重技術(shù)開發(fā)與安全保障

移動(dòng)政務(wù)的存在、發(fā)展以及問題的出現(xiàn)都離不開技術(shù)因素，所以問題的解決也理應(yīng)依靠技術(shù)。如加快網(wǎng)絡(luò)硬件和軟件設(shè)施建設(shè)，提升網(wǎng)速，降低費(fèi)用。李克強(qiáng)曾在2015年5月就此問題發(fā)表意見。一是計(jì)劃實(shí)施寬帶速率免費(fèi)提升40%以上，降低資費(fèi)水平，推出流量不清零、流量轉(zhuǎn)贈(zèng)等服務(wù)。二是推進(jìn)光纖到戶和寬帶鄉(xiāng)村工程，加快全光纖網(wǎng)絡(luò)城市和第四代移動(dòng)通信網(wǎng)建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”。在加快信息傳輸?shù)耐瑫r(shí)，也要加強(qiáng)傳輸?shù)陌踩浴Ｈ绮捎眉用軅鬏敽褪褂脟乙?guī)定的加密算法，并由運(yùn)營(yíng)商提供安全的專用信道保證其通信安全。三是在移動(dòng)終端處，保持高標(biāo)準(zhǔn)的檢測(cè)和性能測(cè)試，可建立動(dòng)態(tài)設(shè)備管理系統(tǒng)來提升終端管理的安全性。四是在使用者身份認(rèn)證上，防止非機(jī)主人員進(jìn)入移動(dòng)政務(wù)系統(tǒng)，“控制非政府信息通過移動(dòng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)發(fā)布和接收”[16]。

（二）強(qiáng)化法律供給與制度建設(shè)

“互聯(lián)網(wǎng)的本質(zhì)就是鏈接，只要在法制的前提下給它一個(gè)開放的環(huán)境和自由的空間，它就有無窮動(dòng)力去鏈接一切供給和需求，剔除中間無謂的渠道浪費(fèi)。”⑥可見，法制供給對(duì)移動(dòng)政務(wù)的發(fā)展是至關(guān)重要的。在立法方面，應(yīng)建立專門的移動(dòng)政務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范政府的行政權(quán)限、行政內(nèi)容和行政程序等。健全涉及政府信息公開、信息安全、個(gè)人隱私、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等相關(guān)法律。在制度方面，建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。如移動(dòng)政務(wù)行政規(guī)章、移動(dòng)政務(wù)評(píng)價(jià)體系、移動(dòng)政務(wù)發(fā)展規(guī)劃等。在法制供給上，不應(yīng)該只有國家層面的頂層設(shè)計(jì)，也要發(fā)揮特大城市的地方自主管理。特大城市可根據(jù)自身的發(fā)展特點(diǎn)出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)、政策等來規(guī)范自身的移動(dòng)政務(wù)行為。只有給予法律和制度的保障，移動(dòng)政務(wù)才能成為一種長(zhǎng)期有效的行政模式，創(chuàng)造更多的社會(huì)效益。

（三）鼓勵(lì)系統(tǒng)優(yōu)化與模式創(chuàng)新

政務(wù)微博和政務(wù)微信各有優(yōu)點(diǎn)和弱點(diǎn)：微博信息更新快、傳播廣、速度高，但信息送達(dá)率很低，約10%，這就使服務(wù)微治理的質(zhì)量大打折扣；微信在民眾與政府溝通層面更具有私密性、便捷性、個(gè)性化強(qiáng)的特點(diǎn)，信息送達(dá)率高達(dá)90%，但是其受眾范圍較小。基于此，二者可進(jìn)行模式整合，即“雙微政務(wù)”模式。目前“北京微博微信發(fā)布廳”在騰訊網(wǎng)上線運(yùn)行，在全國率先實(shí)現(xiàn)了這種模式：網(wǎng)友既可以通過微博獲取政府信息與服務(wù)，也可以通過微信獲取政府信息與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了公共資源的整合與優(yōu)化。此外，移動(dòng)政務(wù)可充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特性，即根據(jù)公民需求決定移動(dòng)政務(wù)的發(fā)展導(dǎo)向、移動(dòng)政務(wù)的模式要體現(xiàn)市場(chǎng)的自由性和競(jìng)爭(zhēng)性。目前依循移動(dòng)終端市場(chǎng)的發(fā)展邏輯，一些新的移動(dòng)政務(wù)模式已經(jīng)開發(fā)出來，如移動(dòng)政務(wù)APP、手機(jī)政務(wù)網(wǎng)站的開設(shè)等，相信在市場(chǎng)的指導(dǎo)下，一定會(huì)產(chǎn)生更多的模式創(chuàng)新以滿足民眾多樣化的需求。

（四）提升政府能力與軟件質(zhì)量

對(duì)于政府部門而言，移動(dòng)政務(wù)仍然是一種新事物。他們雖然熟知現(xiàn)實(shí)行政程序，但并不一定能熟練地在移動(dòng)政務(wù)平臺(tái)上進(jìn)行操作。因此應(yīng)該加強(qiáng)行政人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟悉移動(dòng)政務(wù)的模式。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)由國辦秘書局和浙江省政府辦公廳聯(lián)合開展全國政務(wù)信息化培訓(xùn)工作，培訓(xùn)政府系統(tǒng)分管信息化工作的辦公廳（室）負(fù)責(zé)人和技術(shù)人員，為政務(wù)系統(tǒng)人員更新知識(shí)、交流經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造條件[17]。在對(duì)組織機(jī)構(gòu)的管理上，政府部門要統(tǒng)籌發(fā)展，設(shè)立專門的移動(dòng)政務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門間的關(guān)系，并且以政府的名義向社會(huì)提供服務(wù)和治理需求。在法制理念方面，政府要宣傳移動(dòng)政務(wù)行政法規(guī)、服務(wù)型政府理念，將其內(nèi)化為移動(dòng)政務(wù)模式的價(jià)值理性，從而獲得民眾更多的合法性認(rèn)同。

五、結(jié) 語

當(dāng)前時(shí)代是技術(shù)革新與政府轉(zhuǎn)型共變的時(shí)代，前者體現(xiàn)的是人類社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，后者體現(xiàn)的是生產(chǎn)關(guān)系的變遷。按照馬克思主義“生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系”的唯物史觀，技術(shù)革新必將導(dǎo)致政府服務(wù)治理模式的轉(zhuǎn)變。而在我國的實(shí)踐邏輯即是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、傳媒技術(shù)和智能技術(shù)的進(jìn)步催生了以“指尖政府”為代表的移動(dòng)政務(wù)模式。移動(dòng)政務(wù)跟上了信息時(shí)代發(fā)展的步伐，滿足了公眾對(duì)服務(wù)型政府的期待，迎合了國家政策的設(shè)計(jì)，這使得其在短時(shí)間內(nèi)成為政府創(chuàng)新的趨勢(shì)和潮流。政務(wù)微博和政務(wù)微信是目前

我國移動(dòng)政務(wù)模式最主要的兩個(gè)代表，兩者的發(fā)展水平很大程度上代表了我國移動(dòng)政務(wù)的發(fā)展水平。

刷刷屏幕就可獲得公共服務(wù)，動(dòng)動(dòng)手指隨即實(shí)現(xiàn)共治。雖然政務(wù)微博和政務(wù)微信獨(dú)特的移動(dòng)在線服務(wù)以及“微治理”路徑在化解特大城市的治理困境層面展現(xiàn)了相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)，但是受制于技術(shù)、法律等因素的束縛，我國的移動(dòng)政務(wù)還處于中等發(fā)展水平。因此，機(jī)遇與挑戰(zhàn)是并存的，移動(dòng)政務(wù)體系的完善需要硬件和軟件協(xié)調(diào)發(fā)展，這其實(shí)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及技術(shù)、法律、理念、制度、能力以及具體的實(shí)踐過程。當(dāng)前，我國需要走出一條適合時(shí)代發(fā)展、順應(yīng)社會(huì)需要的移動(dòng)政務(wù)模式。在改革的浪潮中，既要更新政府服務(wù)和治理技術(shù)，也要注重政府自身的改革；在大數(shù)據(jù)背景下，互聯(lián)網(wǎng)要做加法，而政府要做減法；在政治發(fā)展上，既要注重提高政府執(zhí)政水平，也要激發(fā)公民個(gè)體以及全社會(huì)的服務(wù)意識(shí)與治理責(zé)任。這樣移動(dòng)政務(wù)的發(fā)展才能真正實(shí)現(xiàn)工具理性與價(jià)值理性的有機(jī)統(tǒng)一以及國家治理能力的整體提升。

注釋：

①參見中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）2015年7月發(fā)布的《第36次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。

②參見Roadmap for a Digital Government.http：//www.whitehouse.gov/blog/2012/05/23/roadmapdigitalgovernment，2015年8月10日。

③參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見》，http：//news.xinhuanet.com/politics/201310/16/c_125544547.htm，2015年7月4日。

④參見《“雙微時(shí)代”來臨，國家大力推動(dòng)政務(wù)公眾賬號(hào)》，http：//www.eeyy.com/chanye/20140918/53045.html，2015年7月4日。

⑤微風(fēng)指數(shù)主要由用戶的關(guān)注率（指活躍用戶關(guān)注的比例。如某微博關(guān)注率是30%，代表100位活躍用戶有30人關(guān)注該微博）、PR值（peoplerank值，是粉絲質(zhì)量指數(shù)，PR>1代表粉絲質(zhì)量高于平均水平）、互動(dòng)的質(zhì)量以及活躍度構(gòu)成。微風(fēng)指數(shù)可以直觀反映移動(dòng)政務(wù)的影響力。

⑥參見《互聯(lián)網(wǎng)+政府》，http：//news.xinhuanet.com/fortune/201506/08/c_1115548564.htm，2015年7月4日。

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