結(jié)構(gòu)性視角：區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理探討?yīng)?/h1>
2016-09-10 07:22顏燁
天津行政學(xué)院學(xué)報(bào) 2016年1期 關(guān)鍵詞：安全風(fēng)險(xiǎn)
摘 要：區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)的影響具有跨域性，其治理需要區(qū)域性協(xié)同治理。當(dāng)前京津冀地區(qū)在人口巨流、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、公共安全、社會(huì)沖突等方面表現(xiàn)出“熱點(diǎn)性”安全風(fēng)險(xiǎn)，主要由社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、安全風(fēng)險(xiǎn)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步、資源機(jī)會(huì)的區(qū)域性配置不合理所造成。借鑒已有研究和國內(nèi)外安全風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域治理經(jīng)驗(yàn)，京津冀重大安全風(fēng)險(xiǎn)治理需突破既有的封堵型、單一型、壓制型、零散型思路，逐步轉(zhuǎn)向疏導(dǎo)性、多元性、民主性、系統(tǒng)性治理方式，實(shí)現(xiàn)多元主體合作、央地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、區(qū)際分工協(xié)同、經(jīng)濟(jì)技術(shù)并進(jìn)、法治行政并施、社會(huì)參與并行的治理，核心是實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性（安全）治理。
關(guān)鍵詞：安全風(fēng)險(xiǎn)；結(jié)構(gòu)性治理；區(qū)域主義；區(qū)域治理
中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1008-7168（2016）01-0037-07
隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化、市場(chǎng)化、國際化的加速發(fā)展，中國國內(nèi)一些重大安全風(fēng)險(xiǎn)越來越突出，體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)跨界性、影響集群性、原因復(fù)雜性、后果嚴(yán)重性、治理多元性或事件突發(fā)性等特點(diǎn)，單獨(dú)依靠某種社會(huì)力量、某個(gè)區(qū)域或行業(yè)進(jìn)行治理，實(shí)難為治。隨著近年中央提出將京津冀一體化協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，其涉及的重大風(fēng)險(xiǎn)治理同樣具有戰(zhàn)略性意義。作為國家首都所在區(qū)域，京津冀的安全風(fēng)險(xiǎn)問題不僅關(guān)系到居民安全，更關(guān)涉政治意義的首都安全和國家安全。與長三角、珠三角相比，京津冀更是“公權(quán)磁場(chǎng)”，這類跨域安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和治理具有極強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性，單個(gè)省市區(qū)已無力解決。
一、安全風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域治理研究回顧及其評(píng)價(jià)
隨著改革開放步伐的加快，京津冀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一度落后于長三角、珠三角，累積了一些社會(huì)矛盾和問題，如大氣污染、資源緊缺、沖突不斷等[1]。2013年～2014年，習(xí)近平先后考察津、冀、京三地，提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”理念，之后三地政府、學(xué)者對(duì)此進(jìn)行熱議研討，并將合理建議逐步付諸政策實(shí)踐。中共十八屆三中全會(huì)明確提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理念，安全風(fēng)險(xiǎn)治理是其重要組成部分。與此同時(shí)，習(xí)近平多次提出“總體性國家安全”概念，區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理也同樣是其組成部分。因此，開展京津冀區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究十分必要。
（一）治理理論的興起與發(fā)展
治理理論的興起，曾是政治哲學(xué)的重要貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代末，隨著各類社會(huì)自治組織力量不斷壯大及對(duì)公共生活影響的重要性上升，理論界重新反思政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問題，并對(duì)新公共管理的局限性進(jìn)行修正。世界銀行在1989年首提“治理危機(jī)”概念后，治理理論應(yīng)運(yùn)而生[2]（p.34）[3][4]。它拓展了政府管治視角，逐步延伸到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多領(lǐng)域，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科，進(jìn)而出現(xiàn)了全球治理、公共治理、社會(huì)治理、法律治理、公司治理等概念。與傳統(tǒng)行政管理理論等強(qiáng)調(diào)政府自上而下的管控不同，也與特別強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)自我治理理論不同，治理理論一開始就強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者共治，多元方式并舉。國家治理的目的或功能不外乎經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、政治長治久安、社會(huì)和諧進(jìn)步、人民安居樂業(yè)，也即社會(huì)學(xué)創(chuàng)始人孔德所希冀的“秩序”和“進(jìn)步”兩塊基石。
（二）國外區(qū)域主義及區(qū)域治理實(shí)踐與理論的成長
近些年來，國外關(guān)于區(qū)域治理的實(shí)踐和研究逐漸豐富起來。如1994年英國設(shè)立英格蘭、威爾士、北愛爾蘭等9個(gè)區(qū)域政府辦公室分區(qū)治理；布萊爾政府還突出地建立一個(gè)以區(qū)域政府辦公室、區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳為三大支柱的治理網(wǎng)絡(luò)，形成新區(qū)域主義。區(qū)域治理即各地方政府、區(qū)域內(nèi)非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行集體行動(dòng)的過程。區(qū)域治理理論在組織和方式上明顯強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：一是多元主體間的網(wǎng)絡(luò)或網(wǎng)絡(luò)化治理；二是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮非政府組織與公民的參與性；三是注重多元彈性“協(xié)調(diào)”方式解決區(qū)域問題，特別強(qiáng)調(diào)各地方主體為了區(qū)域公共利益和安全，讓渡一定權(quán)力，達(dá)到相互紓解矛盾沖突、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的[5]（pp.2347）[6]。很顯然，國外關(guān)于區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐和研究必然包含在區(qū)域治理之中，是區(qū)域治理的重要專項(xiàng)議題。
（三）中國學(xué)者關(guān)于區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究
中國學(xué)者對(duì)于治理理論的研究起步稍晚，最初重在政治學(xué)界引介和創(chuàng)新。如在傳統(tǒng)的“善政”理念基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)“善治”理念[3]，直到中共十八屆三中全會(huì)正式提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理念[7]。
區(qū)域治理最初是在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界得到高度關(guān)注，這與“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的時(shí)代不無關(guān)系，以至于先后在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理經(jīng)濟(jì)學(xué)等著作中得以體現(xiàn)，并被限定為“一種自下而上的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控模式”，這顯然片面[816]。近年來，公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等突破政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的閾限，不斷引介西方區(qū)域治理理論，并對(duì)地區(qū)內(nèi)（某省域或某城市）、行業(yè)內(nèi)（如食品、環(huán)境、煤礦、化工、治安、金融、拆遷、遷移）的安全風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)行了大量的實(shí)證研究，如長三角跨界環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策研究、上海作為全球化城市可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)及其治理探索、遼中南城市群環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策研究、大亞灣石化園區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策研究等[1722]。
（四）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與公共安全管理研究及發(fā)展
德國社會(huì)學(xué)家貝克、英國社會(huì)學(xué)家吉登斯等從現(xiàn)代性反思角度構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，拓寬了學(xué)術(shù)視野。他們認(rèn)為人類已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，后果彌散全球；其風(fēng)險(xiǎn)主要源于人的決策及其行為，是現(xiàn)代性的后果，是“有組織的不負(fù)責(zé)任”；因而風(fēng)險(xiǎn)防范與治理需要全球合作、復(fù)合多元主體參與和建立“世界主義政黨” [23][24]。
公共安全管理、公共危機(jī)管理尤其當(dāng)前流行的應(yīng)急管理研究，則從策略角度力圖強(qiáng)調(diào)維護(hù)和保持人們的正常生活和生產(chǎn)公共秩序，以及對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和恢復(fù)，其實(shí)質(zhì)是指政府公共權(quán)力用于公共安全的維護(hù)、保持和應(yīng)對(duì)恢復(fù)。國內(nèi)外從這些理論對(duì)某地區(qū)、某城市的綜合安全風(fēng)險(xiǎn)或某類安全風(fēng)險(xiǎn)及其治理進(jìn)行了大量的對(duì)策研究，尤其是應(yīng)急管理研究。從美國學(xué)者提出的緊急事件管理的五階段理論（預(yù)防—準(zhǔn)備—應(yīng)對(duì)—恢復(fù)—除災(zāi)），到澳大利亞、新西蘭的PPRR（預(yù)防/減災(zāi)—準(zhǔn)備—應(yīng)對(duì)—恢復(fù)），再到目前中國的應(yīng)急管理體系（預(yù)案—組織—機(jī)制—平臺(tái)—保障—法規(guī)）[2528]，應(yīng)急管理實(shí)踐逐步走向深入。
（五）相關(guān)研究文獻(xiàn)的簡要評(píng)價(jià)
第一，從上述研究文獻(xiàn)看，雖然風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代性反思，公共安全管理理論強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，但在如何防范和治理安全風(fēng)險(xiǎn)的問題上，幾乎殊途同歸于治理理論，即均認(rèn)識(shí)到政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者共治和多元治理方式并舉的重要性。
第二，在中國，目前區(qū)域治理仍然強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，而企業(yè)或公民主動(dòng)參與較弱。此外，國內(nèi)學(xué)者的研究或局限于理論方法引介和創(chuàng)新，或局限于某一地區(qū)、某一類安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究，而對(duì)于跨行政區(qū)劃的區(qū)域綜合安全風(fēng)險(xiǎn)及其治理進(jìn)行系統(tǒng)研究的成果并不多，尤其是從社會(huì)結(jié)構(gòu)角度研究安全風(fēng)險(xiǎn)成因和治理機(jī)制的成果更少。
第三，正是由于缺乏社會(huì)結(jié)構(gòu)性反思和優(yōu)化調(diào)整，因而在安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，更多偏重于治理的工具理性，導(dǎo)致僅僅完成指標(biāo)任務(wù)、遮蓋矛盾問題、負(fù)面能量蓄積等問題，反而引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)；而不是從社會(huì)道義責(zé)任倫理（對(duì)生命安全的真正負(fù)責(zé)）角度即以人為本、從人的安全本質(zhì)上去化解風(fēng)險(xiǎn)和保障安全。
二、區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)及“熱點(diǎn)”：以京津冀為例
所謂“重大安全風(fēng)險(xiǎn)”，根據(jù)2007年《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定，一般是指一次事故或事件造成10人及以上死亡，或50人及以上重傷，或5000萬元及以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。但是，有些社會(huì)安全事件無法進(jìn)行直接量化，只能視其嚴(yán)重的后果而定為重大安全風(fēng)險(xiǎn)問題。結(jié)合安全風(fēng)險(xiǎn)的普遍性和京津冀的特殊性，根據(jù)2006年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》所厘定的四大公共安全風(fēng)險(xiǎn)，可初步列出京津冀地區(qū)已現(xiàn)或潛在的重大安全風(fēng)險(xiǎn)（參見表1）。
從表1看，我們需要對(duì)整個(gè)京津冀區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。目前通過初步辨識(shí)認(rèn)為，京津冀最需要治理的涉及跨域性、持續(xù)性的重大安全風(fēng)險(xiǎn)“熱點(diǎn)”具體分為四類。
（一）京津冀人口流遷安全風(fēng)險(xiǎn)
隨著京津冀一體化進(jìn)程不斷加快，京津冀將是繼珠三角、長三角之后最具活力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體，三地人口流動(dòng)的速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)將發(fā)生更為深刻的變化。比如，適齡勞動(dòng)力人口再度激發(fā)進(jìn)入北京、天津“淘金”的流動(dòng)不會(huì)減弱；同時(shí)，流動(dòng)人口的偏激行為、不軌行為或犯罪行為也將進(jìn)一步凸顯；隨著利益矛盾激化和權(quán)利訴求增強(qiáng)，進(jìn)京上訪群體急劇增多同樣考驗(yàn)首都安全；流動(dòng)人口對(duì)三地城市的公共服務(wù)與管理提出挑戰(zhàn)，特大城市垃圾圍城、汽車堵城、霧霾罩城等大城市病以及人口過度集聚的風(fēng)險(xiǎn)均將進(jìn)一步凸顯。
（二）京津冀重大環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)
目前京津冀地區(qū)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重，較為突出的問題是空氣污染（霧霾）、土壤污染（化工腐蝕）、飲水水質(zhì)差（環(huán)首都周邊地區(qū)水污染已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重）、植被破壞等。這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)嚴(yán)重影響人的生命安全健康，如霧霾導(dǎo)致近年京津冀地區(qū)急性呼吸道疾病就診人數(shù)驟升。因此，開展區(qū)域協(xié)同治理具有重大的意義。
（三）京津冀重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)
這里所指的“公共安全”，具體包括京津冀一體化進(jìn)程中所涉及的企業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、建筑、群聚踩踏和驚遁、食品藥品、消防和危險(xiǎn)化工、核電站、職業(yè)健康、應(yīng)急救援等高危行業(yè)或問題突出的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，以及潛在的自然災(zāi)變風(fēng)險(xiǎn)等，均有一定的突發(fā)性、跨域性、規(guī)模性。
（四）京津冀重大社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)
從沖突主體劃分，社會(huì)沖突包括反映人民內(nèi)部矛盾（階層關(guān)系）的干群沖突、勞資沖突、貧富沖突和民族沖突，以及反映敵我矛盾的沖突；從沖突是否表露劃分，社會(huì)沖突包括潛在沖突和現(xiàn)實(shí)沖突（又包括主體在場(chǎng)沖突與網(wǎng)絡(luò)虛擬沖突）；從沖突內(nèi)容劃分，社會(huì)沖突包括經(jīng)濟(jì)利益沖突、政治沖突、文化觀念沖突、宗教信仰沖突；從具體直接原因劃分，社會(huì)沖突包括強(qiáng)拆強(qiáng)遷誘致沖突、環(huán)境污染誘致沖突、業(yè)主利益受損誘致沖突等；從沖突性質(zhì)劃分，社會(huì)沖突包括惡性的流竄刑事犯罪、治安案件和中性的群體事件（現(xiàn)場(chǎng)的、網(wǎng)絡(luò)虛擬的）等；從沖突方式或激烈程度劃分，社會(huì)沖突包括戰(zhàn)爭、械斗、游行示威、靜坐、圍攻、爭吵、謾罵、詛咒等。
這里主要是指京津冀一體化進(jìn)程中容易發(fā)生、具有一定規(guī)模、有一定跨域影響的社會(huì)沖突。如2011年以來，北京東50公里直線距離的河北香河縣屢屢發(fā)生土地或房屋拆遷案，引發(fā)較大規(guī)模的群體沖突；京津石等城市內(nèi)屢屢發(fā)生的社區(qū)業(yè)主維權(quán)案等常發(fā)性社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)；2013年10月某恐怖組織沖擊天安門城樓的事件；2015年3月王府井外籍人員搶劫案；10年前偶有發(fā)生的邪教聚集滋事案件；進(jìn)京上訪群體聚集的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或政治風(fēng)險(xiǎn)；京津冀地區(qū)尤其環(huán)首都周邊的大廠、香河等地因改革期間利益分化而潛隱存在的民族宗教問題等。有些沖突具有一定的跨域性，且有些直接指向首都安全，如潛在的暴力恐怖風(fēng)險(xiǎn)等。
三、區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成因及結(jié)構(gòu)性治理新思路
當(dāng)前京津冀地區(qū)重大安全風(fēng)險(xiǎn)的顯現(xiàn)既有自然原因，也有人為原因尤其社會(huì)結(jié)構(gòu)性原因，因而對(duì)重大安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行區(qū)域治理需要走“結(jié)構(gòu)性治理”、“結(jié)構(gòu)性安全治理”之路[29][30]。
（一）區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成因
社會(huì)系統(tǒng)論認(rèn)為，社會(huì)大系統(tǒng)包含三大社會(huì)主體力量（政府、企業(yè)、社會(huì)）以及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化四大子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定和整合，認(rèn)為沖突是破壞性的[31]（序言） 。馬克思等多從社會(huì)結(jié)構(gòu)性不平等出發(fā)，強(qiáng)調(diào)沖突是社會(huì)的另一面相，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步具有積極意義?？迫J(rèn)為社會(huì)沖突就是一種安全閥，有利于社會(huì)高度整合[32]。吉登斯、貝克均強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代性及其人為決策和行為是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要緣由[23][24]。
社會(huì)結(jié)構(gòu)是指占有不同資源、機(jī)會(huì)的社會(huì)成員的組成方式及其格局，包含人口、家庭、組織、區(qū)域、城鄉(xiāng)、分配、消費(fèi)、階層、文化等子結(jié)構(gòu)。社會(huì)結(jié)構(gòu)是社會(huì)學(xué)研究的核心，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)則是社會(huì)結(jié)構(gòu)的核心[33]（pp.911，13）。從社會(huì)結(jié)構(gòu)角度對(duì)重大安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，具有較強(qiáng)的解釋力。
第一，社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，是區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)形成的社會(huì)系統(tǒng)原因。從社會(huì)系統(tǒng)論（結(jié)構(gòu)功能主義）的角度看，中國改革開放三十多年來，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)之間的不協(xié)調(diào)已經(jīng)成為嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問題，甚至有研究指出，社會(huì)結(jié)構(gòu)滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大約十五年[33]。這是當(dāng)前全國產(chǎn)生諸多矛盾和問題的重要原因，也是京津冀一體化協(xié)同發(fā)展面臨的難題，是跨域性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要社會(huì)原因。
第二，風(fēng)險(xiǎn)治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同步，是區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)形成的重要決策原因。按照風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論大師貝克等的觀點(diǎn)，現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源于人的決策和行為，其中很多源于政府本身的決策，即在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略決策中，未能將安全風(fēng)險(xiǎn)納入決策范疇；而且對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)治理存在“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象，使得風(fēng)險(xiǎn)治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同步。在制定京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略中，不得不考慮這樣的問題。
第三，資源機(jī)會(huì)的區(qū)域和階層配置不合理，是區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)形成的根本性社會(huì)結(jié)構(gòu)原因。從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，目前京津冀地區(qū)明顯存在優(yōu)勢(shì)資源過于集中在中心地帶（首都），從而導(dǎo)致外圍地帶資源稀缺、環(huán)境破壞、底層貧困、事故多發(fā)、問題突出等現(xiàn)象。資源、機(jī)會(huì)的區(qū)域“圈層化”，必然導(dǎo)致階層結(jié)構(gòu)發(fā)育不正常，廣大中下層居民逐步邊緣化，因住房難、就業(yè)難、看病難、交通難等，導(dǎo)致都市白領(lǐng)階層上向流動(dòng)受阻，從而引發(fā)了諸多社會(huì)沖突、安全事故等問題。一是“公權(quán)磁場(chǎng)效應(yīng)”。相比長三角、珠三角，京津冀地區(qū)的公權(quán)力非常強(qiáng)大，因此在政策制定、資源機(jī)會(huì)配置具有一定的優(yōu)先性，也使得外來人口包括外商、外資，都對(duì)此產(chǎn)生磁吸效應(yīng)。二是“極化效應(yīng)”。即優(yōu)勢(shì)資源、機(jī)會(huì)過于集聚在中心地區(qū)、集中于中心地區(qū)的社會(huì)上層，導(dǎo)致外圍地區(qū)資源機(jī)會(huì)稀缺，人口流遷方向集中趨于中心地帶。三是“圈層效應(yīng)”。即資源、機(jī)會(huì)按照城市同心圓、區(qū)域同心圓進(jìn)行梯度配置，人口流遷梯度化，但一致趨于中心，最后導(dǎo)致河北等地資源稀缺、環(huán)境破壞、積弱積貧等。例如，在人口巨流中，環(huán)首都周邊的河北小鎮(zhèn)成為北京白領(lǐng)的“睡城”，但生活資源相當(dāng)緊缺，引發(fā)了諸多安全風(fēng)險(xiǎn)。
（二）區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理理念重構(gòu)
長期以來，我們對(duì)于重大安全風(fēng)險(xiǎn)治理多采取管控型、高壓型、封堵型的方式，不但沒有從根本上解決問題，反而引發(fā)了新的安全風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致了新的社會(huì)沖突，因此需要在治理理念上，從“封堵型”向“疏導(dǎo)型”、從“單一型”向“多元型”、從“壓制型”向“民主型”、從“零散型”向“系統(tǒng)型”進(jìn)行轉(zhuǎn)變和重構(gòu)。
第一，突破既有的“為維穩(wěn)而維穩(wěn)”、“為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)抓安全”的思維和做法，從社會(huì)結(jié)構(gòu)分析入手，探索京津冀重大安全風(fēng)險(xiǎn)形成和發(fā)生背后的結(jié)構(gòu)性因素，確立以人為本的安全風(fēng)險(xiǎn)治理理念，改變一度存在的工具理性、信念倫理而不是社會(huì)責(zé)任倫理的安全風(fēng)險(xiǎn)治理觀，確立安全倫理觀照維度，從而為安全風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)行根本性的結(jié)構(gòu)性調(diào)整、多元參與奠定基礎(chǔ)。
第二，突破安全風(fēng)險(xiǎn)治理“單兵突進(jìn)”的思路，將安全風(fēng)險(xiǎn)治理視為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分、總體性國家安全的必然組成部分，從而樹立“安全風(fēng)險(xiǎn)治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步共進(jìn)”、“安全風(fēng)險(xiǎn)的政社合作共治”理念，決不能重蹈犧牲安全利益片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的老路，決不能重走發(fā)達(dá)國家或地區(qū)“先污染后治理”、“重增長輕治理”的老路。
第三，力圖構(gòu)建系統(tǒng)化的重大安全風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域治理體系（區(qū)域安全發(fā)展、安全風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域治理模式）。即改變長期以來政府“單打一”的安全風(fēng)險(xiǎn)治理格局，打破各地區(qū)“一畝三分地”、地方保護(hù)主義格局，也改變“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”、“東一榔頭西一棒槌”的零散應(yīng)對(duì)策略，從而構(gòu)建“安全風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)分析法”和科學(xué)合理的區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。具體治理體系如圖1（包括治理對(duì)象、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、社會(huì)成因、治理方式、治理結(jié)構(gòu)和綜合性治理機(jī)制）。
（三）區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)、方式和機(jī)制
第一，治理結(jié)構(gòu)層級(jí)化。首先，中央高層設(shè)立協(xié)同治理的指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)（及其組成），統(tǒng)一規(guī)劃京津冀協(xié)同發(fā)展把控重大安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理戰(zhàn)略和方案。其次，京、津、冀三地分別敷設(shè)各自的治理委員會(huì)及其機(jī)制，受中央指導(dǎo)機(jī)構(gòu)指揮協(xié)同。最后，針對(duì)具體的重大安全風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置和制定跨區(qū)整體協(xié)同治理的制度和機(jī)制。
第二，治理方式多元化。首先，安全風(fēng)險(xiǎn)治理需要一定的成本，因而需要跨區(qū)域加大經(jīng)濟(jì)投入和物質(zhì)支撐力度。其次，發(fā)揮社會(huì)參與治理、社會(huì)監(jiān)督治理的作用（如社會(huì)運(yùn)動(dòng)），這是不可忽視的社會(huì)力量。再次，推進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)法治化，使之與安全行政監(jiān)管、政治控制同時(shí)并進(jìn)。最后，注重安全風(fēng)險(xiǎn)治理的科技支撐手段建設(shè)，尤其是安全風(fēng)險(xiǎn)信息化監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，并不斷提升公民風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和安全文化養(yǎng)成。
第三，治理機(jī)制綜合化。一是多元合作共治機(jī)制。即改變政府單一治理方式，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)或企業(yè)共同合作治理；同時(shí)借鑒英美等國治霾經(jīng)驗(yàn)，區(qū)域的政府監(jiān)管、依法治理、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、技術(shù)改造、社會(huì)運(yùn)動(dòng)齊頭并進(jìn)。二是央地統(tǒng)籌治理機(jī)制。即地方治理行動(dòng)與中央統(tǒng)一規(guī)劃指揮治理要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，中央也應(yīng)該考慮地方治理的特殊性和多樣性。三是組織協(xié)調(diào)治理機(jī)制。即在中央層面設(shè)立的協(xié)同發(fā)展指揮委員會(huì)下面，分設(shè)安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度、實(shí)施治理行動(dòng)，避免三地扯皮、推諉；京、津、冀三地也分別在各自內(nèi)部設(shè)立協(xié)調(diào)治理的組織機(jī)構(gòu)。四是經(jīng)濟(jì)協(xié)同補(bǔ)償機(jī)制。所謂經(jīng)濟(jì)協(xié)同，就是京津冀三地在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局（尤其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局）各有特色和差異的基礎(chǔ)上，求同存異，取長補(bǔ)短，必要時(shí)進(jìn)行財(cái)稅等利益補(bǔ)償。例如，河北生態(tài)為京、津做出了貢獻(xiàn)，京、津?qū)χM(jìn)行合理補(bǔ)償，或者說安全損失可以通過市場(chǎng)化或行政化途徑進(jìn)行外部補(bǔ)償，均需建立制度化的機(jī)制。五是依法治理監(jiān)控機(jī)制。如對(duì)于濫砍濫伐、亂倒亂排、制售劣質(zhì)食品藥品等，均需嚴(yán)刑峻法；對(duì)于汽車尾氣排放治理，也需有章可循。六是技術(shù)研發(fā)治理機(jī)制。所有安全風(fēng)險(xiǎn)治理的技術(shù)手段均在于事前預(yù)警防控、事中應(yīng)急救援、事后修復(fù)整改。如應(yīng)該鼓勵(lì)研發(fā)和推廣低碳節(jié)能技術(shù)、尾氣清除裝置等；治安需要合乎人性的技防手段（而不涉及隱私），且需制度化。七是社會(huì)“安全閥”機(jī)制。即小規(guī)模的良性沖突本身也是釋放社會(huì)負(fù)能量、促進(jìn)社會(huì)安定的重要手段，需要建立社會(huì)沖突制度化的安全閥機(jī)制，包括媒體和輿情監(jiān)控、利益訴求、利益表達(dá)、情緒宣泄等機(jī)制。八是結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制。我們認(rèn)為，這是區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理的核心機(jī)制，即堅(jiān)持社會(huì)公平正義導(dǎo)向，優(yōu)化資源機(jī)會(huì)配置格局，改變資源、機(jī)會(huì)過度集聚中心地帶的現(xiàn)象，對(duì)不同功能區(qū)采取不同政策，實(shí)現(xiàn)人口有序合理流動(dòng)、資源機(jī)會(huì)均衡配置，力圖從根本上治理風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源。同時(shí)，注重階層間收入分配合理化機(jī)制、特權(quán)階層違法違規(guī)嚴(yán)懲機(jī)制、底層社會(huì)保障或利益補(bǔ)償機(jī)制、中產(chǎn)階層維權(quán)運(yùn)動(dòng)機(jī)制等的建設(shè)。所有安全風(fēng)險(xiǎn)治理均離不開中產(chǎn)階層的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，即以中產(chǎn)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)、土地侵蝕抵制運(yùn)動(dòng)等帶動(dòng)安全文明發(fā)展，促進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)自治；但也要看到階層結(jié)構(gòu)本身的調(diào)整對(duì)于安全治理同樣重要，如通過抑制官商勾結(jié)、特權(quán)階層瘋狂斂財(cái)，能一定程度地遏制人為責(zé)任事故的發(fā)生；同樣，充分解決底層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)貧困，積極進(jìn)行社會(huì)救助，也能遏制打砸搶等群體沖突事件的過多發(fā)生。
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[責(zé)任編輯：楊 健]
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摘 要：區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)的影響具有跨域性，其治理需要區(qū)域性協(xié)同治理。當(dāng)前京津冀地區(qū)在人口巨流、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、公共安全、社會(huì)沖突等方面表現(xiàn)出“熱點(diǎn)性”安全風(fēng)險(xiǎn)，主要由社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、安全風(fēng)險(xiǎn)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步、資源機(jī)會(huì)的區(qū)域性配置不合理所造成。借鑒已有研究和國內(nèi)外安全風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域治理經(jīng)驗(yàn)，京津冀重大安全風(fēng)險(xiǎn)治理需突破既有的封堵型、單一型、壓制型、零散型思路，逐步轉(zhuǎn)向疏導(dǎo)性、多元性、民主性、系統(tǒng)性治理方式，實(shí)現(xiàn)多元主體合作、央地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、區(qū)際分工協(xié)同、經(jīng)濟(jì)技術(shù)并進(jìn)、法治行政并施、社會(huì)參與并行的治理，核心是實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性（安全）治理。
關(guān)鍵詞：安全風(fēng)險(xiǎn)；結(jié)構(gòu)性治理；區(qū)域主義；區(qū)域治理
中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1008-7168（2016）01-0037-07
隨著新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化、市場(chǎng)化、國際化的加速發(fā)展，中國國內(nèi)一些重大安全風(fēng)險(xiǎn)越來越突出，體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)跨界性、影響集群性、原因復(fù)雜性、后果嚴(yán)重性、治理多元性或事件突發(fā)性等特點(diǎn)，單獨(dú)依靠某種社會(huì)力量、某個(gè)區(qū)域或行業(yè)進(jìn)行治理，實(shí)難為治。隨著近年中央提出將京津冀一體化協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，其涉及的重大風(fēng)險(xiǎn)治理同樣具有戰(zhàn)略性意義。作為國家首都所在區(qū)域，京津冀的安全風(fēng)險(xiǎn)問題不僅關(guān)系到居民安全，更關(guān)涉政治意義的首都安全和國家安全。與長三角、珠三角相比，京津冀更是“公權(quán)磁場(chǎng)”，這類跨域安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和治理具有極強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性，單個(gè)省市區(qū)已無力解決。
一、安全風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域治理研究回顧及其評(píng)價(jià)
隨著改革開放步伐的加快，京津冀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一度落后于長三角、珠三角，累積了一些社會(huì)矛盾和問題，如大氣污染、資源緊缺、沖突不斷等[1]。2013年～2014年，習(xí)近平先后考察津、冀、京三地，提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”理念，之后三地政府、學(xué)者對(duì)此進(jìn)行熱議研討，并將合理建議逐步付諸政策實(shí)踐。中共十八屆三中全會(huì)明確提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理念，安全風(fēng)險(xiǎn)治理是其重要組成部分。與此同時(shí)，習(xí)近平多次提出“總體性國家安全”概念，區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理也同樣是其組成部分。因此，開展京津冀區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究十分必要。
（一）治理理論的興起與發(fā)展
治理理論的興起，曾是政治哲學(xué)的重要貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代末，隨著各類社會(huì)自治組織力量不斷壯大及對(duì)公共生活影響的重要性上升，理論界重新反思政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問題，并對(duì)新公共管理的局限性進(jìn)行修正。世界銀行在1989年首提“治理危機(jī)”概念后，治理理論應(yīng)運(yùn)而生[2]（p.34）[3][4]。它拓展了政府管治視角，逐步延伸到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多領(lǐng)域，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科，進(jìn)而出現(xiàn)了全球治理、公共治理、社會(huì)治理、法律治理、公司治理等概念。與傳統(tǒng)行政管理理論等強(qiáng)調(diào)政府自上而下的管控不同，也與特別強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)自我治理理論不同，治理理論一開始就強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者共治，多元方式并舉。國家治理的目的或功能不外乎經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、政治長治久安、社會(huì)和諧進(jìn)步、人民安居樂業(yè)，也即社會(huì)學(xué)創(chuàng)始人孔德所希冀的“秩序”和“進(jìn)步”兩塊基石。
（二）國外區(qū)域主義及區(qū)域治理實(shí)踐與理論的成長
近些年來，國外關(guān)于區(qū)域治理的實(shí)踐和研究逐漸豐富起來。如1994年英國設(shè)立英格蘭、威爾士、北愛爾蘭等9個(gè)區(qū)域政府辦公室分區(qū)治理；布萊爾政府還突出地建立一個(gè)以區(qū)域政府辦公室、區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳為三大支柱的治理網(wǎng)絡(luò)，形成新區(qū)域主義。區(qū)域治理即各地方政府、區(qū)域內(nèi)非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行集體行動(dòng)的過程。區(qū)域治理理論在組織和方式上明顯強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：一是多元主體間的網(wǎng)絡(luò)或網(wǎng)絡(luò)化治理；二是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮非政府組織與公民的參與性；三是注重多元彈性“協(xié)調(diào)”方式解決區(qū)域問題，特別強(qiáng)調(diào)各地方主體為了區(qū)域公共利益和安全，讓渡一定權(quán)力，達(dá)到相互紓解矛盾沖突、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的[5]（pp.2347）[6]。很顯然，國外關(guān)于區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐和研究必然包含在區(qū)域治理之中，是區(qū)域治理的重要專項(xiàng)議題。
（三）中國學(xué)者關(guān)于區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究
中國學(xué)者對(duì)于治理理論的研究起步稍晚，最初重在政治學(xué)界引介和創(chuàng)新。如在傳統(tǒng)的“善政”理念基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)“善治”理念[3]，直到中共十八屆三中全會(huì)正式提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理念[7]。
區(qū)域治理最初是在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界得到高度關(guān)注，這與“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的時(shí)代不無關(guān)系，以至于先后在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理經(jīng)濟(jì)學(xué)等著作中得以體現(xiàn)，并被限定為“一種自下而上的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控模式”，這顯然片面[816]。近年來，公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等突破政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的閾限，不斷引介西方區(qū)域治理理論，并對(duì)地區(qū)內(nèi)（某省域或某城市）、行業(yè)內(nèi)（如食品、環(huán)境、煤礦、化工、治安、金融、拆遷、遷移）的安全風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)行了大量的實(shí)證研究，如長三角跨界環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策研究、上海作為全球化城市可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)及其治理探索、遼中南城市群環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策研究、大亞灣石化園區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策研究等[1722]。
（四）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與公共安全管理研究及發(fā)展
德國社會(huì)學(xué)家貝克、英國社會(huì)學(xué)家吉登斯等從現(xiàn)代性反思角度構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，拓寬了學(xué)術(shù)視野。他們認(rèn)為人類已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，后果彌散全球；其風(fēng)險(xiǎn)主要源于人的決策及其行為，是現(xiàn)代性的后果，是“有組織的不負(fù)責(zé)任”；因而風(fēng)險(xiǎn)防范與治理需要全球合作、復(fù)合多元主體參與和建立“世界主義政黨” [23][24]。
公共安全管理、公共危機(jī)管理尤其當(dāng)前流行的應(yīng)急管理研究，則從策略角度力圖強(qiáng)調(diào)維護(hù)和保持人們的正常生活和生產(chǎn)公共秩序，以及對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和恢復(fù)，其實(shí)質(zhì)是指政府公共權(quán)力用于公共安全的維護(hù)、保持和應(yīng)對(duì)恢復(fù)。國內(nèi)外從這些理論對(duì)某地區(qū)、某城市的綜合安全風(fēng)險(xiǎn)或某類安全風(fēng)險(xiǎn)及其治理進(jìn)行了大量的對(duì)策研究，尤其是應(yīng)急管理研究。從美國學(xué)者提出的緊急事件管理的五階段理論（預(yù)防—準(zhǔn)備—應(yīng)對(duì)—恢復(fù)—除災(zāi)），到澳大利亞、新西蘭的PPRR（預(yù)防/減災(zāi)—準(zhǔn)備—應(yīng)對(duì)—恢復(fù)），再到目前中國的應(yīng)急管理體系（預(yù)案—組織—機(jī)制—平臺(tái)—保障—法規(guī)）[2528]，應(yīng)急管理實(shí)踐逐步走向深入。
（五）相關(guān)研究文獻(xiàn)的簡要評(píng)價(jià)
第一，從上述研究文獻(xiàn)看，雖然風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代性反思，公共安全管理理論強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，但在如何防范和治理安全風(fēng)險(xiǎn)的問題上，幾乎殊途同歸于治理理論，即均認(rèn)識(shí)到政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者共治和多元治理方式并舉的重要性。
第二，在中國，目前區(qū)域治理仍然強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，而企業(yè)或公民主動(dòng)參與較弱。此外，國內(nèi)學(xué)者的研究或局限于理論方法引介和創(chuàng)新，或局限于某一地區(qū)、某一類安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究，而對(duì)于跨行政區(qū)劃的區(qū)域綜合安全風(fēng)險(xiǎn)及其治理進(jìn)行系統(tǒng)研究的成果并不多，尤其是從社會(huì)結(jié)構(gòu)角度研究安全風(fēng)險(xiǎn)成因和治理機(jī)制的成果更少。
第三，正是由于缺乏社會(huì)結(jié)構(gòu)性反思和優(yōu)化調(diào)整，因而在安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，更多偏重于治理的工具理性，導(dǎo)致僅僅完成指標(biāo)任務(wù)、遮蓋矛盾問題、負(fù)面能量蓄積等問題，反而引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)；而不是從社會(huì)道義責(zé)任倫理（對(duì)生命安全的真正負(fù)責(zé)）角度即以人為本、從人的安全本質(zhì)上去化解風(fēng)險(xiǎn)和保障安全。
二、區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)及“熱點(diǎn)”：以京津冀為例
所謂“重大安全風(fēng)險(xiǎn)”，根據(jù)2007年《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定，一般是指一次事故或事件造成10人及以上死亡，或50人及以上重傷，或5000萬元及以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。但是，有些社會(huì)安全事件無法進(jìn)行直接量化，只能視其嚴(yán)重的后果而定為重大安全風(fēng)險(xiǎn)問題。結(jié)合安全風(fēng)險(xiǎn)的普遍性和京津冀的特殊性，根據(jù)2006年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》所厘定的四大公共安全風(fēng)險(xiǎn)，可初步列出京津冀地區(qū)已現(xiàn)或潛在的重大安全風(fēng)險(xiǎn)（參見表1）。
從表1看，我們需要對(duì)整個(gè)京津冀區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。目前通過初步辨識(shí)認(rèn)為，京津冀最需要治理的涉及跨域性、持續(xù)性的重大安全風(fēng)險(xiǎn)“熱點(diǎn)”具體分為四類。
（一）京津冀人口流遷安全風(fēng)險(xiǎn)
隨著京津冀一體化進(jìn)程不斷加快，京津冀將是繼珠三角、長三角之后最具活力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體，三地人口流動(dòng)的速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)將發(fā)生更為深刻的變化。比如，適齡勞動(dòng)力人口再度激發(fā)進(jìn)入北京、天津“淘金”的流動(dòng)不會(huì)減弱；同時(shí)，流動(dòng)人口的偏激行為、不軌行為或犯罪行為也將進(jìn)一步凸顯；隨著利益矛盾激化和權(quán)利訴求增強(qiáng)，進(jìn)京上訪群體急劇增多同樣考驗(yàn)首都安全；流動(dòng)人口對(duì)三地城市的公共服務(wù)與管理提出挑戰(zhàn)，特大城市垃圾圍城、汽車堵城、霧霾罩城等大城市病以及人口過度集聚的風(fēng)險(xiǎn)均將進(jìn)一步凸顯。
（二）京津冀重大環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)
目前京津冀地區(qū)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重，較為突出的問題是空氣污染（霧霾）、土壤污染（化工腐蝕）、飲水水質(zhì)差（環(huán)首都周邊地區(qū)水污染已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重）、植被破壞等。這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)嚴(yán)重影響人的生命安全健康，如霧霾導(dǎo)致近年京津冀地區(qū)急性呼吸道疾病就診人數(shù)驟升。因此，開展區(qū)域協(xié)同治理具有重大的意義。
（三）京津冀重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)
這里所指的“公共安全”，具體包括京津冀一體化進(jìn)程中所涉及的企業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、建筑、群聚踩踏和驚遁、食品藥品、消防和危險(xiǎn)化工、核電站、職業(yè)健康、應(yīng)急救援等高危行業(yè)或問題突出的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，以及潛在的自然災(zāi)變風(fēng)險(xiǎn)等，均有一定的突發(fā)性、跨域性、規(guī)模性。
（四）京津冀重大社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)
從沖突主體劃分，社會(huì)沖突包括反映人民內(nèi)部矛盾（階層關(guān)系）的干群沖突、勞資沖突、貧富沖突和民族沖突，以及反映敵我矛盾的沖突；從沖突是否表露劃分，社會(huì)沖突包括潛在沖突和現(xiàn)實(shí)沖突（又包括主體在場(chǎng)沖突與網(wǎng)絡(luò)虛擬沖突）；從沖突內(nèi)容劃分，社會(huì)沖突包括經(jīng)濟(jì)利益沖突、政治沖突、文化觀念沖突、宗教信仰沖突；從具體直接原因劃分，社會(huì)沖突包括強(qiáng)拆強(qiáng)遷誘致沖突、環(huán)境污染誘致沖突、業(yè)主利益受損誘致沖突等；從沖突性質(zhì)劃分，社會(huì)沖突包括惡性的流竄刑事犯罪、治安案件和中性的群體事件（現(xiàn)場(chǎng)的、網(wǎng)絡(luò)虛擬的）等；從沖突方式或激烈程度劃分，社會(huì)沖突包括戰(zhàn)爭、械斗、游行示威、靜坐、圍攻、爭吵、謾罵、詛咒等。
這里主要是指京津冀一體化進(jìn)程中容易發(fā)生、具有一定規(guī)模、有一定跨域影響的社會(huì)沖突。如2011年以來，北京東50公里直線距離的河北香河縣屢屢發(fā)生土地或房屋拆遷案，引發(fā)較大規(guī)模的群體沖突；京津石等城市內(nèi)屢屢發(fā)生的社區(qū)業(yè)主維權(quán)案等常發(fā)性社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)；2013年10月某恐怖組織沖擊天安門城樓的事件；2015年3月王府井外籍人員搶劫案；10年前偶有發(fā)生的邪教聚集滋事案件；進(jìn)京上訪群體聚集的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或政治風(fēng)險(xiǎn)；京津冀地區(qū)尤其環(huán)首都周邊的大廠、香河等地因改革期間利益分化而潛隱存在的民族宗教問題等。有些沖突具有一定的跨域性，且有些直接指向首都安全，如潛在的暴力恐怖風(fēng)險(xiǎn)等。
三、區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成因及結(jié)構(gòu)性治理新思路
當(dāng)前京津冀地區(qū)重大安全風(fēng)險(xiǎn)的顯現(xiàn)既有自然原因，也有人為原因尤其社會(huì)結(jié)構(gòu)性原因，因而對(duì)重大安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行區(qū)域治理需要走“結(jié)構(gòu)性治理”、“結(jié)構(gòu)性安全治理”之路[29][30]。
（一）區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成因
社會(huì)系統(tǒng)論認(rèn)為，社會(huì)大系統(tǒng)包含三大社會(huì)主體力量（政府、企業(yè)、社會(huì)）以及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化四大子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定和整合，認(rèn)為沖突是破壞性的[31]（序言） 。馬克思等多從社會(huì)結(jié)構(gòu)性不平等出發(fā)，強(qiáng)調(diào)沖突是社會(huì)的另一面相，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步具有積極意義?？迫J(rèn)為社會(huì)沖突就是一種安全閥，有利于社會(huì)高度整合[32]。吉登斯、貝克均強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代性及其人為決策和行為是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要緣由[23][24]。
社會(huì)結(jié)構(gòu)是指占有不同資源、機(jī)會(huì)的社會(huì)成員的組成方式及其格局，包含人口、家庭、組織、區(qū)域、城鄉(xiāng)、分配、消費(fèi)、階層、文化等子結(jié)構(gòu)。社會(huì)結(jié)構(gòu)是社會(huì)學(xué)研究的核心，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)則是社會(huì)結(jié)構(gòu)的核心[33]（pp.911，13）。從社會(huì)結(jié)構(gòu)角度對(duì)重大安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，具有較強(qiáng)的解釋力。
第一，社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，是區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)形成的社會(huì)系統(tǒng)原因。從社會(huì)系統(tǒng)論（結(jié)構(gòu)功能主義）的角度看，中國改革開放三十多年來，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)之間的不協(xié)調(diào)已經(jīng)成為嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問題，甚至有研究指出，社會(huì)結(jié)構(gòu)滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大約十五年[33]。這是當(dāng)前全國產(chǎn)生諸多矛盾和問題的重要原因，也是京津冀一體化協(xié)同發(fā)展面臨的難題，是跨域性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要社會(huì)原因。
第二，風(fēng)險(xiǎn)治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同步，是區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)形成的重要決策原因。按照風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論大師貝克等的觀點(diǎn)，現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源于人的決策和行為，其中很多源于政府本身的決策，即在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略決策中，未能將安全風(fēng)險(xiǎn)納入決策范疇；而且對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)治理存在“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象，使得風(fēng)險(xiǎn)治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同步。在制定京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略中，不得不考慮這樣的問題。
第三，資源機(jī)會(huì)的區(qū)域和階層配置不合理，是區(qū)域重大安全風(fēng)險(xiǎn)形成的根本性社會(huì)結(jié)構(gòu)原因。從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，目前京津冀地區(qū)明顯存在優(yōu)勢(shì)資源過于集中在中心地帶（首都），從而導(dǎo)致外圍地帶資源稀缺、環(huán)境破壞、底層貧困、事故多發(fā)、問題突出等現(xiàn)象。資源、機(jī)會(huì)的區(qū)域“圈層化”，必然導(dǎo)致階層結(jié)構(gòu)發(fā)育不正常，廣大中下層居民逐步邊緣化，因住房難、就業(yè)難、看病難、交通難等，導(dǎo)致都市白領(lǐng)階層上向流動(dòng)受阻，從而引發(fā)了諸多社會(huì)沖突、安全事故等問題。一是“公權(quán)磁場(chǎng)效應(yīng)”。相比長三角、珠三角，京津冀地區(qū)的公權(quán)力非常強(qiáng)大，因此在政策制定、資源機(jī)會(huì)配置具有一定的優(yōu)先性，也使得外來人口包括外商、外資，都對(duì)此產(chǎn)生磁吸效應(yīng)。二是“極化效應(yīng)”。即優(yōu)勢(shì)資源、機(jī)會(huì)過于集聚在中心地區(qū)、集中于中心地區(qū)的社會(huì)上層，導(dǎo)致外圍地區(qū)資源機(jī)會(huì)稀缺，人口流遷方向集中趨于中心地帶。三是“圈層效應(yīng)”。即資源、機(jī)會(huì)按照城市同心圓、區(qū)域同心圓進(jìn)行梯度配置，人口流遷梯度化，但一致趨于中心，最后導(dǎo)致河北等地資源稀缺、環(huán)境破壞、積弱積貧等。例如，在人口巨流中，環(huán)首都周邊的河北小鎮(zhèn)成為北京白領(lǐng)的“睡城”，但生活資源相當(dāng)緊缺，引發(fā)了諸多安全風(fēng)險(xiǎn)。
（二）區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理理念重構(gòu)
長期以來，我們對(duì)于重大安全風(fēng)險(xiǎn)治理多采取管控型、高壓型、封堵型的方式，不但沒有從根本上解決問題，反而引發(fā)了新的安全風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致了新的社會(huì)沖突，因此需要在治理理念上，從“封堵型”向“疏導(dǎo)型”、從“單一型”向“多元型”、從“壓制型”向“民主型”、從“零散型”向“系統(tǒng)型”進(jìn)行轉(zhuǎn)變和重構(gòu)。
第一，突破既有的“為維穩(wěn)而維穩(wěn)”、“為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)抓安全”的思維和做法，從社會(huì)結(jié)構(gòu)分析入手，探索京津冀重大安全風(fēng)險(xiǎn)形成和發(fā)生背后的結(jié)構(gòu)性因素，確立以人為本的安全風(fēng)險(xiǎn)治理理念，改變一度存在的工具理性、信念倫理而不是社會(huì)責(zé)任倫理的安全風(fēng)險(xiǎn)治理觀，確立安全倫理觀照維度，從而為安全風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)行根本性的結(jié)構(gòu)性調(diào)整、多元參與奠定基礎(chǔ)。
第二，突破安全風(fēng)險(xiǎn)治理“單兵突進(jìn)”的思路，將安全風(fēng)險(xiǎn)治理視為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分、總體性國家安全的必然組成部分，從而樹立“安全風(fēng)險(xiǎn)治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步共進(jìn)”、“安全風(fēng)險(xiǎn)的政社合作共治”理念，決不能重蹈犧牲安全利益片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的老路，決不能重走發(fā)達(dá)國家或地區(qū)“先污染后治理”、“重增長輕治理”的老路。
第三，力圖構(gòu)建系統(tǒng)化的重大安全風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域治理體系（區(qū)域安全發(fā)展、安全風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域治理模式）。即改變長期以來政府“單打一”的安全風(fēng)險(xiǎn)治理格局，打破各地區(qū)“一畝三分地”、地方保護(hù)主義格局，也改變“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”、“東一榔頭西一棒槌”的零散應(yīng)對(duì)策略，從而構(gòu)建“安全風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)分析法”和科學(xué)合理的區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。具體治理體系如圖1（包括治理對(duì)象、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、社會(huì)成因、治理方式、治理結(jié)構(gòu)和綜合性治理機(jī)制）。
（三）區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)、方式和機(jī)制
第一，治理結(jié)構(gòu)層級(jí)化。首先，中央高層設(shè)立協(xié)同治理的指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)（及其組成），統(tǒng)一規(guī)劃京津冀協(xié)同發(fā)展把控重大安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理戰(zhàn)略和方案。其次，京、津、冀三地分別敷設(shè)各自的治理委員會(huì)及其機(jī)制，受中央指導(dǎo)機(jī)構(gòu)指揮協(xié)同。最后，針對(duì)具體的重大安全風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置和制定跨區(qū)整體協(xié)同治理的制度和機(jī)制。
第二，治理方式多元化。首先，安全風(fēng)險(xiǎn)治理需要一定的成本，因而需要跨區(qū)域加大經(jīng)濟(jì)投入和物質(zhì)支撐力度。其次，發(fā)揮社會(huì)參與治理、社會(huì)監(jiān)督治理的作用（如社會(huì)運(yùn)動(dòng)），這是不可忽視的社會(huì)力量。再次，推進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)法治化，使之與安全行政監(jiān)管、政治控制同時(shí)并進(jìn)。最后，注重安全風(fēng)險(xiǎn)治理的科技支撐手段建設(shè)，尤其是安全風(fēng)險(xiǎn)信息化監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，并不斷提升公民風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和安全文化養(yǎng)成。
第三，治理機(jī)制綜合化。一是多元合作共治機(jī)制。即改變政府單一治理方式，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)或企業(yè)共同合作治理；同時(shí)借鑒英美等國治霾經(jīng)驗(yàn)，區(qū)域的政府監(jiān)管、依法治理、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、技術(shù)改造、社會(huì)運(yùn)動(dòng)齊頭并進(jìn)。二是央地統(tǒng)籌治理機(jī)制。即地方治理行動(dòng)與中央統(tǒng)一規(guī)劃指揮治理要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，中央也應(yīng)該考慮地方治理的特殊性和多樣性。三是組織協(xié)調(diào)治理機(jī)制。即在中央層面設(shè)立的協(xié)同發(fā)展指揮委員會(huì)下面，分設(shè)安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度、實(shí)施治理行動(dòng)，避免三地扯皮、推諉；京、津、冀三地也分別在各自內(nèi)部設(shè)立協(xié)調(diào)治理的組織機(jī)構(gòu)。四是經(jīng)濟(jì)協(xié)同補(bǔ)償機(jī)制。所謂經(jīng)濟(jì)協(xié)同，就是京津冀三地在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局（尤其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局）各有特色和差異的基礎(chǔ)上，求同存異，取長補(bǔ)短，必要時(shí)進(jìn)行財(cái)稅等利益補(bǔ)償。例如，河北生態(tài)為京、津做出了貢獻(xiàn)，京、津?qū)χM(jìn)行合理補(bǔ)償，或者說安全損失可以通過市場(chǎng)化或行政化途徑進(jìn)行外部補(bǔ)償，均需建立制度化的機(jī)制。五是依法治理監(jiān)控機(jī)制。如對(duì)于濫砍濫伐、亂倒亂排、制售劣質(zhì)食品藥品等，均需嚴(yán)刑峻法；對(duì)于汽車尾氣排放治理，也需有章可循。六是技術(shù)研發(fā)治理機(jī)制。所有安全風(fēng)險(xiǎn)治理的技術(shù)手段均在于事前預(yù)警防控、事中應(yīng)急救援、事后修復(fù)整改。如應(yīng)該鼓勵(lì)研發(fā)和推廣低碳節(jié)能技術(shù)、尾氣清除裝置等；治安需要合乎人性的技防手段（而不涉及隱私），且需制度化。七是社會(huì)“安全閥”機(jī)制。即小規(guī)模的良性沖突本身也是釋放社會(huì)負(fù)能量、促進(jìn)社會(huì)安定的重要手段，需要建立社會(huì)沖突制度化的安全閥機(jī)制，包括媒體和輿情監(jiān)控、利益訴求、利益表達(dá)、情緒宣泄等機(jī)制。八是結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制。我們認(rèn)為，這是區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)治理的核心機(jī)制，即堅(jiān)持社會(huì)公平正義導(dǎo)向，優(yōu)化資源機(jī)會(huì)配置格局，改變資源、機(jī)會(huì)過度集聚中心地帶的現(xiàn)象，對(duì)不同功能區(qū)采取不同政策，實(shí)現(xiàn)人口有序合理流動(dòng)、資源機(jī)會(huì)均衡配置，力圖從根本上治理風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源。同時(shí)，注重階層間收入分配合理化機(jī)制、特權(quán)階層違法違規(guī)嚴(yán)懲機(jī)制、底層社會(huì)保障或利益補(bǔ)償機(jī)制、中產(chǎn)階層維權(quán)運(yùn)動(dòng)機(jī)制等的建設(shè)。所有安全風(fēng)險(xiǎn)治理均離不開中產(chǎn)階層的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，即以中產(chǎn)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)、土地侵蝕抵制運(yùn)動(dòng)等帶動(dòng)安全文明發(fā)展，促進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)自治；但也要看到階層結(jié)構(gòu)本身的調(diào)整對(duì)于安全治理同樣重要，如通過抑制官商勾結(jié)、特權(quán)階層瘋狂斂財(cái)，能一定程度地遏制人為責(zé)任事故的發(fā)生；同樣，充分解決底層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)貧困，積極進(jìn)行社會(huì)救助，也能遏制打砸搶等群體沖突事件的過多發(fā)生。
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[責(zé)任編輯：楊 健]
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