張曉軍劉太剛吳崢嶸

摘 要：中美兩國都存在政府信任的距離悖論。美國式的距離悖論是距離產(chǎn)生隔閡——親近基層厭惡高層，而中國式的距離悖論是距離產(chǎn)生美——親近高層仇視基層。中美兩國在政府信任的距離悖論上反向而行，既有國家結(jié)構(gòu)形式等政治制度方面的原因，也有法治化程度、新聞自由等管理制度方面的原因，還有政治文化傳統(tǒng)方面的原因，以及社會發(fā)展階段和資源富足程度等國情方面的原因。只有從其成因入手，才能夠讓這種中國式的距離悖論有所改變。

關(guān)鍵詞：距離悖論；政治信任層級差；差序政府信任；承諾—兌現(xiàn)；信任生成機(jī)制

中圖分類號：D73/77 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）01-0003-07

政府信任的距離悖論是指民眾對于政府的評價(jià)或信任因政府與民眾之間的距離（包括層級距離）不同而有所不同的現(xiàn)象，即國內(nèi)學(xué)者所稱的“政治信任層級差”或“差序政府信任”。換言之，距離悖論是指民眾對直接給其提供公共服務(wù)的基層政府及其官員的評價(jià)或信任，與遠(yuǎn)離他們的高層級的政府及其官員的評價(jià)或信任有顯著的不同。中國和美國距離悖論都明顯存在，方向卻截然相反。

一、美國式的距離悖論：距離產(chǎn)生隔閡——親近基層厭惡高層

對于美國社會的距離悖論，新公共行政運(yùn)動旗手弗雷德里克森認(rèn)為：“這就是距離悖論：人們相信或者崇敬離他們近的政府官員，而認(rèn)為離他們遠(yuǎn)的政府官員則是懶惰、不稱職和不誠實(shí)的”[1]（p.163）。

弗雷德里克森對美國式的距離悖論的描述并非憑空臆斷，而是有扎實(shí)的實(shí)證數(shù)據(jù)做支持。弗氏在《公共行政的精神》中引述了下述三項(xiàng)研究的成果來支持其所提出的距離悖論[1]（pp.162163）。

第一，密執(zhí)安大學(xué)調(diào)查中心的學(xué)者（Katz， Gutek， Kahn and Barton）在20世紀(jì)中期的一項(xiàng)研究中發(fā)現(xiàn)，公眾對政府的態(tài)度存在著一個(gè)悖論：當(dāng)被問及他們對政府的一般感覺時(shí)，公民的反應(yīng)通常是負(fù)面的；但當(dāng)被問及具體機(jī)關(guān)在具體情況下是如何對待他們時(shí)，他們對政府的評價(jià)則較為正面。

第二，查爾斯·古德塞爾（Charles Goodsell）從20世紀(jì)80年代到90年代的調(diào)查。其中，1992年的調(diào)查涉及許多受非議的政府部門和服務(wù)領(lǐng)域，包括郵政、公共福利和執(zhí)法等部門。調(diào)查結(jié)果顯示：大部分人對他們所接觸的政府官員持贊同態(tài)度——正面評價(jià)的反饋率一般在2/3以上，甚至經(jīng)常達(dá)到75%，持負(fù)面態(tài)度的人下降到1/3以下。

第三，哈瑞斯（Harris）從20世紀(jì)80年代初開始的關(guān)于公民對美國教育的態(tài)度所做的年度調(diào)查。當(dāng)要求給國家公立學(xué)校在總體上評價(jià)一個(gè)等級時(shí)，只有18%的人給A或B，而48%的人給C；當(dāng)要求給社區(qū)的學(xué)校評定等級時(shí)，40%的人會給A或B，31%的人會給C；當(dāng)要求給自己的孩子所在的學(xué)校評定等級時(shí)，64%的人會給A或B，24%的人會給C。對教師的評價(jià)也與此相同。這些結(jié)果很多年都是這樣。

在美國式的距離悖論中，民眾對距離他們越近的官員或政府評價(jià)越高，而對距離他們越遠(yuǎn)的官員或政府評價(jià)越低。換言之，在美國式的距離悖論中，美國人對天天打交道的基層官員或政府抱有好感和信任，而對遠(yuǎn)在華盛頓的政治家和中央政府，其好感或信任度則顯著下降。

二、中國式的距離悖論：距離產(chǎn)生美——親近高層仇視基層

中國式的距離悖論同樣存在，但其方向與美國式的距離悖論截然相反。雖然民眾與政府及其官員之間的距離同樣會影響民眾對政府及官員的評價(jià)，但在美國距離民眾越遠(yuǎn)的政府及官員越難以得到民眾的好評和信任，中國卻是距離民眾越遠(yuǎn)的政府及官員越容易得到民眾的好評和信任；在美國距離民眾越近的政府及官員越容易得到民眾的好評和信任，但在中國距離民眾越近的政府及官員越難以得到民眾的好評和信任。簡言之，在美國式的距離悖論中，距離產(chǎn)生隔閡和惡感；但在中國式的距離悖論中，距離產(chǎn)生好感和信任，即距離產(chǎn)生美。

這種與美國式的距離悖論完全反向而行的中國式距離悖論，從以下幾方面可以得到驗(yàn)證。

第一，新民謠的佐證。自20世紀(jì)80年代開始，中國農(nóng)村就出現(xiàn)這樣一句流行語：“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人。”無獨(dú)有偶，后來又出現(xiàn)了一首更文藝的順口溜：“中央滿天晴，省里起烏云，縣里下大雨，鄉(xiāng)里淹死人，何處有人心？”[2]此外，有學(xué)者在訪談過程中還聽到了與此類民謠意思一致的群眾總結(jié)，如河南省一位農(nóng)民就認(rèn)為“現(xiàn)在的政府是‘上正中歪下胡來’”[3]。這類流傳甚廣的新民謠，形象地呈現(xiàn)出中國式的距離悖論。

第二，信訪總量的佐證。信訪是指在司法上訴和行政復(fù)議之外、公民越過有權(quán)直接處理所涉事項(xiàng)的黨政機(jī)關(guān)而向其上級機(jī)關(guān)投訴要求解決問題的申訴行為。信訪行為及信訪總量直接反映出公民對距離最近的黨政機(jī)關(guān)的不信任和對距離較遠(yuǎn)的黨政機(jī)關(guān)的好感和信任，從而能夠成為中國式的距離悖論的佐證。對此，于建嶸在對進(jìn)京上訪者抽樣中發(fā)現(xiàn)，上訪群眾對基層政府和地方政府的信任明顯低于對中央政府的信任，從而導(dǎo)致他們進(jìn)京上訪[4]。

關(guān)于中國的信訪總量，很難找到最新最確切的數(shù)據(jù)。筆者在此以官方正式發(fā)布的數(shù)據(jù)做推演。2013年11月，國家信訪局副局長張恩璽在國務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會上表示，2013年1至10月份，全國信訪形勢總體平穩(wěn)，信訪總量604萬件（人）次，同比下降2.1%[5]。而2012年新華網(wǎng)發(fā)布報(bào)道稱，中國從2005年開始，連續(xù)7年保持信訪總量、集體上訪、重信重訪、非正常上訪數(shù)量下降和信訪秩序明顯好轉(zhuǎn)的“四下降一好轉(zhuǎn)”總體態(tài)勢①。國家信訪局長周占順說：“自1993年全國群眾來信來訪總量出現(xiàn)回升以來，已經(jīng)持續(xù)上升了10年。”②由此可見，中國的信訪總量在1992年是低值，其后連續(xù)十年上升，2003年～2004年形成新的峰值，其后連續(xù)8年回落，到2013年前十個(gè)月仍達(dá)604萬件（人）次的信訪總量，估計(jì)2013年全年信訪總量超過700萬件（人）次。

值得注意的是，近年受到司法審判的國家信訪局原副局長和原處長都涉及修改信訪數(shù)據(jù)③，同時(shí)考慮到信訪數(shù)據(jù)顯然不是什么光彩數(shù)據(jù)，因此官方發(fā)布的信訪總量的上述數(shù)據(jù)肯定相當(dāng)保守。另外，近年來各級信訪機(jī)構(gòu)的擴(kuò)編強(qiáng)化也反映出中國信訪需求的強(qiáng)勁。再考慮中國的維穩(wěn)體制及各地的截訪對信訪需求的強(qiáng)力壓制，每年超過700萬件（人）次甚至上千萬件（人）次的信訪量，完全可以從一個(gè)側(cè)面佐證中國式的距離悖論的存在。

第三，其他概念的佐證——政治信任層級差和差序政府信任。對于這種中國式的距離悖論，沈士光將其命名為“政治信任層級差”[6]；李連江則將其命名為“差序政府信任”[7]，這一概念一經(jīng)提出即被國內(nèi)一些學(xué)者所采用④。而無論是采用“政治信任層級差”的概念，還是采用“差序政府信任”的概念，眾多學(xué)者對此現(xiàn)象的關(guān)注和研究，本身也佐證了其概念所指稱的現(xiàn)象——中國式的距離悖論的存在。

第四，實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)的佐證。對于中國式的距離悖論——政治信任層級差或差序政府信任，國內(nèi)一些學(xué)者針對不同地區(qū)、不同人群、不同時(shí)期做過一些實(shí)證研究。這些研究成果都從不同角度證實(shí)了中國式距離悖論的存在。例如，肖唐鏢通過對江西省地方官員的訪談發(fā)現(xiàn)，地方官員較普遍地認(rèn)為中央政府的公信力要遠(yuǎn)高于地方政府[8]；胡榮通過因子分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的“高層政府信任因子”明顯要高于“基層政府信任因子”[9]；肖唐鏢、王欣通過對五個(gè)省份60個(gè)農(nóng)村十年數(shù)據(jù)（1999-2008）的跟蹤研究，也得出了類似的結(jié)論[10]；管玥通過對1000名大學(xué)生的抽樣分析，同樣得出了調(diào)查對象對各級政府信任度層級遞減的結(jié)論[11]。

作為較新的綜合性研究成果，呂書鵬在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上得出這樣的結(jié)論：“本研究認(rèn)為有充分的證據(jù)證明差序政府信任是真實(shí)存在的。它不僅存在于某種特定的樣本中，而且存在于全國范圍的樣本中；不僅存在于某一特定的時(shí)間點(diǎn)上，而且在跨度為10年的調(diào)查中持續(xù)存在?！盵3]

三、中美距離悖論反向而行的原因分析——基于信任生成機(jī)制的視角

對于中國式的距離悖論的成因，劉暉、葉敏和彭妍、李連江、管玥、呂書鵬和肖傳鏢都做過探討，較為一致的結(jié)論是將這種現(xiàn)象的成因主要?dú)w咎于中國的政治制度和政治文化。由此也可以說，政治制度和政治文化是揭開中美距離悖論反向而行之謎的關(guān)鍵。

對于政治制度和政治文化如何導(dǎo)致了中國式的距離悖論，上述五篇論文的作者的闡述路徑各不相同。在此，我們從信任或公信力的生成機(jī)制的視角來做進(jìn)一步的闡釋。

距離悖論的本質(zhì)是民眾對不同層級政府的信任問題。就此而言，探究中美距離悖論反向而行的因由，繞不開信任的生成機(jī)制或政府公信力的生成機(jī)制。

劉太剛、林孫俊提出了“承諾—兌現(xiàn)”模型來闡釋信任或公信力的生成機(jī)制⑤，認(rèn)為信任是信任主體對信任對象將會兌現(xiàn)其承諾的心理預(yù)期，而這種心理預(yù)期來源于信任對象既往的承諾—兌現(xiàn)記錄。換言之，信任產(chǎn)生于信任對象承諾—兌現(xiàn)的反復(fù)展現(xiàn)——信任對象的承諾每兌現(xiàn)一次并展現(xiàn)給信任主體，信任主體對信任客體的信任就增加一分；而信任對象的承諾每落空（沒有兌現(xiàn)）一次并為信任主體所知悉，信任主體對信任客體的信任就減少一分。

信任即信而任之，信任的本質(zhì)是承諾會被兌現(xiàn)的預(yù)期。甲信任乙，意味著甲對乙有一種心理預(yù)期：乙的承諾會被兌現(xiàn)。公眾對政府的信任也是如此，只有當(dāng)公眾認(rèn)為政府的承諾會得到兌現(xiàn)時(shí)，他們才會信任政府。換言之，只有政府讓民眾覺得（即預(yù)期）政府的承諾會得到兌現(xiàn)時(shí)，政府才能取得民眾的信任，才能基于此而擁有對民眾的影響力，即公信力。

因此，公信力的生成機(jī)制，實(shí)際上也就是民眾信任的生成機(jī)制。這個(gè)生成機(jī)制是通過“承諾—兌現(xiàn)”的完整循環(huán)及反復(fù)呈現(xiàn)而實(shí)現(xiàn)的。說白了，政府要想取信于民，就要把先前的承諾實(shí)際兌現(xiàn)，并把過程和結(jié)果展示給民眾，這種展示每增加一次，信任就會增加一分；反之，每出現(xiàn)一次承諾無法兌現(xiàn)的結(jié)果，民眾對政府的信任就會減少一分⑤。

從“承諾—兌現(xiàn)”模型的角度出發(fā)，同是距離悖論，中美兩國之所以反向而行，根本原因在于中美兩國各級政府對民眾的承諾—兌現(xiàn)的表現(xiàn)不同以及民眾對各級政府的承諾—兌現(xiàn)表現(xiàn)的認(rèn)知不同。這其中，以下幾方面的因素產(chǎn)生了關(guān)鍵性的作用。

（一）影響中美兩國不同層級政府對民眾的承諾—兌現(xiàn)的實(shí)際表現(xiàn)的因素

第一，法治化程度對中美兩國的影響。美國在國內(nèi)治理方面的法治化程度較高，其地方政府提供的公共服務(wù)基本上會依法提供，而法律承諾得不到兌現(xiàn)的情況較少，由此導(dǎo)致地方政府提供公共服務(wù)的承諾—兌現(xiàn)記錄表現(xiàn)較好；而當(dāng)今社會在國際層面上的法治化程度還較低，負(fù)責(zé)國防外交等事務(wù)的美國聯(lián)邦（中央）政府在國際關(guān)系上也往往奉行以鄰為壑、兵不厭詐等策略，其出爾反爾的表現(xiàn)使其承諾—兌現(xiàn)的記錄遠(yuǎn)遜于地方政府。其結(jié)果自然導(dǎo)致了美國式的距離悖論。中國在國內(nèi)治理方面的法治化程度則較低，導(dǎo)致地方政府無論在提供公共服務(wù)還是強(qiáng)制性執(zhí)法方面都較普遍地存在違法侵犯民眾利益的問題，致使基層政府在兌現(xiàn)法律法規(guī)及政策承諾方面的表現(xiàn)不佳。中央政府雖然也受制于法治化程度較低的因素的影響，但由于較少承擔(dān)直接執(zhí)法或面向公眾提供民生服務(wù)的職責(zé)，其職責(zé)主要是立法和出政策即做承諾，即便其承諾得不到兌現(xiàn)，民眾往往將其歸咎于負(fù)有直接執(zhí)法或服務(wù)職能的地方或基層政府?；诖耍匀粫?dǎo)致中國式的距離悖論。

第二，資源富足程度的影響。美國地大物博，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口總量又相對較少，其人均資源較為富足。因此，負(fù)有直接向民眾提供公共服務(wù)尤其是民生服務(wù)的地方政府就擁有較多資源，其兌現(xiàn)法定服務(wù)供給承諾的表現(xiàn)也就比較好。同時(shí)，由于資源（尤其是土地資源）的富足，美國公共利益所需土地與民眾土地權(quán)益之間的沖突也較少，美國社會的鄰里關(guān)系及人與人之間的關(guān)系比較融洽（因爭奪資源而發(fā)生的糾紛相對較少）。因此，負(fù)有直接執(zhí)法職責(zé)的地方或基層政府與民眾之間的對抗性執(zhí)法（如強(qiáng)拆等）比較少，其與民眾之間的直接沖突也相對較少，從而導(dǎo)致美國的基層政府與民眾之間的關(guān)系一直較為融洽，民眾對地方及基層政府也較有好感。反觀中國，雖然也曾號稱地大物博，且經(jīng)濟(jì)有了長足的發(fā)展，但由于人口總量巨大，人均資源較為緊張。因此，負(fù)有直接向民眾提供公共服務(wù)尤其是民生服務(wù)的地方政府所擁有的服務(wù)資源較為緊張，其兌現(xiàn)法定服務(wù)供給承諾的表現(xiàn)大打折扣。同時(shí)，土地資源的緊張，使公共利益所需的土地與民眾（主要是農(nóng)民）的土地權(quán)益之間的關(guān)系非常緊張，導(dǎo)致負(fù)有直接執(zhí)法職責(zé)的地方或基層政府與民眾之間的對抗性執(zhí)法（如強(qiáng)拆等）較為普遍，其與民眾之間的直接沖突也較為普遍。這無疑會影響中國民眾對地方及基層政府的評價(jià)，加劇民眾對地方及基層政府的不信任?；诖?，由于資源的富足程度不同，中美兩國民眾對地方及基層政府的信任和好感度差別很大，從而導(dǎo)致了兩國存在截然相反的距離悖論。

第三，領(lǐng)導(dǎo)人及官員選任制度的影響。美國式的民主選舉制使中央層面的選舉偏重于理念之爭、地方層面的選舉則偏重于實(shí)利之爭，從而導(dǎo)致總統(tǒng)和國會議員的選舉側(cè)重于對民眾的煽情玩概念，地方選舉則側(cè)重于對民眾辦實(shí)事，進(jìn)而導(dǎo)致中央層面對民眾的承諾—兌現(xiàn)的表現(xiàn)遠(yuǎn)不如地方層面。中國的干部選任制度使地方黨政官員的對上負(fù)責(zé)的意識強(qiáng)于對下負(fù)責(zé)的意識，從而導(dǎo)致其注重對上的承諾兌現(xiàn)，卻容易忽視對下（即民眾）的承諾兌現(xiàn)；作為最高層的中央則更注重對民眾的承諾兌現(xiàn)。也就是說，地方以中央為上，中央以民為上。這樣，地方及基層政府對民眾的承諾—兌現(xiàn)表現(xiàn)自然不如中央政府。

第四，國家結(jié)構(gòu)形式（央地關(guān)系）的不同影響。美國是聯(lián)邦制國家，中央與地方之間是憲法基礎(chǔ)上的分權(quán)關(guān)系，聯(lián)邦政府無權(quán)也無法把自身權(quán)限內(nèi)的履職壓力向地方政府和基層政府層層轉(zhuǎn)嫁。這就使地方和基層政府能夠?qū)Ｐ目紤]民眾的需求和感受，并按照自己所擁有的資源盡量兌現(xiàn)其對民眾的承諾。同時(shí)，這也使中央政府無法將其職責(zé)范圍內(nèi)的承諾不兌現(xiàn)諉過給地方或基層政府。在中國，單一制中指揮—命令型或決策—執(zhí)行型的中央地方關(guān)系使中央政府將強(qiáng)制性的執(zhí)法壓力層層向地方和基層傳導(dǎo)，致使地方和基層政府承擔(dān)了太多的強(qiáng)制性執(zhí)法壓力，從而導(dǎo)致地方和基層政府因強(qiáng)制性執(zhí)法而與民眾關(guān)系緊張，如計(jì)劃生育、強(qiáng)制拆遷、截訪等都容易使地方或基層政府招致民怨。這種央地關(guān)系也使地方或基層政府在兌現(xiàn)其對下（民眾）承諾方面易于受到其對上（上級）承諾的干擾，從而也影響了地方和基層政府對民眾的承諾兌現(xiàn)。同時(shí)，這種央地關(guān)系也使中央容易將自己職責(zé)內(nèi)的承諾不兌現(xiàn)諉過給地方或基層政府，造成“決策有弊、執(zhí)行背鍋”的現(xiàn)象。

（二）影響中美兩國民眾對各級政府承諾—兌現(xiàn)的結(jié)果認(rèn)知的因素

政府承諾—兌現(xiàn)的實(shí)際結(jié)果必須通過民眾的認(rèn)知才會影響民眾對政府的信任。即便政府的承諾完全得到了兌現(xiàn)，但如果這種兌現(xiàn)不為民眾所知或被民眾所誤解，政府兌現(xiàn)承諾的實(shí)際表現(xiàn)也不會提升民眾對政府的信任。因此，那些影響中美兩國民眾對各級政府承諾—兌現(xiàn)的結(jié)果認(rèn)知的因素，也是導(dǎo)致中美兩國的距離悖論反向而行的原因。

第一，政府透明度及新聞自由影響民眾對政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知。在美國，由于憲法第一修正案對新聞自由的保障及陽光下的政府法等法律的影響，聯(lián)邦政府與地方政府的透明度都比較高，而且政府透明度的級差不明顯，民眾對中央政府及地方或基層政府的承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知也相對較為均衡，并沒有明顯的級差。這樣，民眾對聯(lián)邦政府和地方或基層政府的信任主要取決于各級政府承諾—兌現(xiàn)的實(shí)際表現(xiàn)和民眾對各級政府的親近感，而較少受認(rèn)知誤差的影響。在中國，政府對媒體的管制較為嚴(yán)格，政府的設(shè)密權(quán)則較為隨意，從而導(dǎo)致政府的透明度相對較低。此外，中央政府和地方或基層政府的透明度存在較為明顯的級差：層級高的政府透明度相對較低，層級低的政府透明度反而較高。其結(jié)果是，不僅高層級政府對自己的承諾—兌現(xiàn)狀況進(jìn)行美化，而且民眾也容易接受這種美化，甚至還會主動對高層級政府的承諾—兌現(xiàn)狀況主動產(chǎn)生美化心理。這樣，政府透明度就影響了中國民眾對各級政府的承諾兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知，從而成為導(dǎo)致中國式的距離悖論的一個(gè)因素。

此外，與政府透明度相關(guān)聯(lián)，新聞自由也明顯影響中美兩國民眾對各級政府的承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知。美國式的新聞自由使媒體熱衷于并肆無忌憚地揭露或嘲諷總統(tǒng)、內(nèi)閣成員及國會議員等中央級官員，對地方尤其是基層官員反而因新聞價(jià)值較低而手下留情；而中國的傳媒管理使中央政府及中央級官員得到了更多的保護(hù)，地方及基層官員則往往完全暴露在新聞監(jiān)督的火力之下。這樣，中美兩國不同的新聞自由就影響了民眾對各級政府承諾—兌現(xiàn)的實(shí)際表現(xiàn)的認(rèn)知，從而成為導(dǎo)致中美兩國的距離悖論反向而行的一個(gè)重要因素。

第二，民眾對政府的好感或親近感影響民眾對政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知。民眾對政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知方面，存在著一個(gè)類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的馬太效應(yīng)的現(xiàn)象：民眾對政府越有好感和信任，其對政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知或解讀更趨向于政府承諾得到了兌現(xiàn)；反之，民眾對政府越?jīng)]有有好感和信任，其對政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知或解讀更趨向于政府承諾沒得到兌現(xiàn)。后者的極端情況即習(xí)近平在蘭考考察時(shí)提到的塔西佗陷阱——“當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會都會給予負(fù)面評價(jià)”⑥。

對于美國而言，主要由于如前所述的幾種原因（包括分權(quán)式的國家結(jié)構(gòu)形式或央地關(guān)系、資源的富足程度和法治化程度等），民眾對直接提供民生公共服務(wù)的地方或基層政府比聯(lián)邦政府更有好感或親近感，從而使民眾對各級政府的承諾-兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知更有利于地方或基層政府——即便地方或基層政府的承諾

—兌現(xiàn)結(jié)果存在瑕疵，民眾也更容易給予正面的認(rèn)知，即更傾向于給予諒解或包容；相反，對于聯(lián)邦政府，民眾則容易產(chǎn)生一種“鄰人遺斧”的心態(tài)，更容易對聯(lián)邦政府的承諾—兌現(xiàn)結(jié)果給予負(fù)面解讀或認(rèn)知，從而加劇了美國式的距離悖論。

對于中國而言，雖然基本公共服務(wù)也要由地方或基層政府直接提供，但指揮-命令型或決策-執(zhí)行型的央地關(guān)系使中央政府強(qiáng)制性的執(zhí)法壓力層層向地方或基層傳導(dǎo)，致使地方和基層政府因承擔(dān)過多的強(qiáng)制性執(zhí)法壓力而招致民怨；加之社會資源的相對匱乏、較低水準(zhǔn)的法治化程度，使地方或基層政府及其官員存在較為嚴(yán)重的與民爭利的現(xiàn)象，這些都降低了民眾對地方或基層政府的好感和親近感，從而使民眾對地方或基層政府的承諾-兌現(xiàn)結(jié)果更容易陷入一種“鄰人遺斧”的認(rèn)知困境，即更傾向于對地方或基層政府的承諾-兌現(xiàn)結(jié)果做出負(fù)面的解讀，從而加劇了中國式的距離悖論。

第三，政治文化影響民眾對政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知。政治文化是一種群體性的心理趨向，潛移默化地影響著民眾對政府承諾—兌現(xiàn)結(jié)果的認(rèn)知。中美不同的政治文化是兩國距離悖論之所以反向而行的因素之一。

美國歷來有警惕中央集權(quán)的政治文化傳統(tǒng)，民眾對中央權(quán)力和總統(tǒng)等中央級官員一直持警惕或負(fù)面的態(tài)度。同時(shí)，美國悠久成熟的自治文化（即托克維爾所稱的美國式的民主），使美國民眾與地方政府及地方官員的關(guān)系一直較為融洽，民眾與地方官員之間的關(guān)系如同鄰里，致使民眾對直接為其服務(wù)的地方及基層官員通常抱有好感和親近感。這樣，政治文化導(dǎo)致的民眾對中央及中央官員的態(tài)度與民眾對地方及地方官員的態(tài)度有較明顯的反差，進(jìn)而導(dǎo)致美國式的距離悖論。而中國歷來有不怨天子怨臣吏（明君罪臣）的政治文化。無論是“盼明君、贊青天、怨奸臣”的心理情結(jié)，還是“閻王好見、小鬼難纏”之類俗語，都使民眾對高高在上的中央政府或中央官員的好感和信任遠(yuǎn)超對地方或基層官員的好感和信任，從而導(dǎo)致中國式的距離悖論。

四、結(jié) 語

綜上，中美兩國之所以在政府信任的距離悖論上反向而行，其主要原因是多方面的：既有國體政體及國家結(jié)構(gòu)形式等政治制度方面的原因，也有法治化程度、新聞自由等管理制度方面的原因，還有政治文化傳統(tǒng)方面的原因，更有社會發(fā)展階段和資源富足程度等國情方面的原因。中美任何一方若想調(diào)頭轉(zhuǎn)向，都殊為不易。盡管如此，通過彌補(bǔ)短板來縮小民眾對中央政府與基層政府之間信任差距，卻是中美兩國公共管理的共同愿景。

與美國提高民眾對中央政府的好感和信任度相比，中國提高民眾對地方或基層政府的好感和信任度具有更為顯著的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)?，美國民眾對中央政府的不滿和不信任，并不會明顯影響美國社會的運(yùn)轉(zhuǎn)，也不會明顯增加美國社會的運(yùn)行成本，更不會明顯影響美國社會的穩(wěn)定；但中國民眾對地方及基層政府的不滿和不信任明顯地影響了中國社會的運(yùn)轉(zhuǎn)，也明顯地增加了中國社會的運(yùn)行成本，更明顯地影響了中國社會的穩(wěn)定。

一個(gè)有證據(jù)支持的推論是：中國民眾對基層政府及地方政府的不信任，最終會波及其對中央的信任。換言之，對于基層及地方政府所面臨的信任危機(jī)，中央不會始終都能超然世外，獨(dú)善其身。對此，李連江有如下親身感受。比如，一個(gè)上訪的人，第一次進(jìn)京上訪與再次進(jìn)京上訪，政治信任會發(fā)生什么樣的演變。我在北京遇到一個(gè)從吉林來的訪民，他說：第一次看到信訪局大門時(shí)，心情非常激動，覺得終于找到黨中央了。但他很快就對信訪局沒信心了?？墒?，雖然他不信任信訪局了，但他仍然信任中央，不過不再認(rèn)為信訪局是中央了?？梢姟爸醒搿边@個(gè)概念的外延對他來說變小了。不僅“中央”的外延會變，“信任”的內(nèi)涵也會變。有個(gè)訪民說，“第一次進(jìn)京上訪，拿到回函后就像拿到了圣旨”。既然拿到了“圣旨”，回去以后問題馬上就可以解決了，因?yàn)檎l也不敢違抗“圣旨”。這時(shí)候她既信任中央的動機(jī)，也相信中央的執(zhí)政能力。后來發(fā)現(xiàn)地方干部說回函單是廢紙，“連手紙都不如”，這位訪民對中央的“信任”內(nèi)涵也就開始變少變?nèi)酡?。這種上訪者眼中“中央”外延的收窄和其對中央的“信任”內(nèi)涵的變少變?nèi)?，最終會成為吞噬民眾對中央信任的黑洞，從而使中央的公信力會追隨著地方政府公信力的墜落軌跡，一同沉入深淵之中。

從信任的生成機(jī)制的視角看，重建中國民眾對地方政府尤其是基層政府的信任，其根本在于改進(jìn)地方政府兌現(xiàn)承諾的實(shí)際表現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上逐漸改進(jìn)民眾對地方政府是否兌現(xiàn)了承諾的認(rèn)知。上文所述的那些影響地方政府兌現(xiàn)承諾的因素和影響民眾認(rèn)知的因素，也就是如何改進(jìn)地方政府兌現(xiàn)承諾的著力點(diǎn)及如何改進(jìn)民眾認(rèn)知的著力點(diǎn)。知其所以然，也就知如何使之不然。也就是說，從其成因入手，才能夠讓這種中國式的距離悖論有所改變。

注釋：

①參見隋笑飛：《讓人民群眾的合法權(quán)益得到有效維護(hù)——黨的十六大以來信訪工作成就綜述》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-10/25/c_113496327.htm，2012年10月25日。

②參見《國家信訪局局長說：80%的上訪有道理》，http：//www.gmw.cn/01wzb/2003-11/27/01-73BBCC53DDCE170D48256DEB0000B980.htm，2003年11月27日。

③參見顏斐：《國家信訪局原副局長許杰受賄610萬修改信訪數(shù)據(jù)》，http：//news.qq.com/a/20150707/001626.htm，2015年7月7日。

④截至2015年10月，中國知網(wǎng)上以“差序政府信任”為主題的論文有8篇。

⑤參見劉太剛、林孫?。骸豆帕Φ谋举|(zhì)及生成機(jī)制——基于承諾—兌現(xiàn)模型的分析》，《福建論壇》（人文社科版）2013年第11期；劉太剛：《政府公信力的命門：兌現(xiàn)你的承諾》，http：//sike.news.cn/statics/sike/posts/2015/02/218928103.html，2015年2月26日。

⑥參見《習(xí)近平在蘭考縣委常委擴(kuò)大會上的講話》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-09/08/c_128206459.htm，2015年9月8日。

⑦參見李連江：《政治學(xué)研究中的命名與正名——“依法抗?fàn)帯币辉~的由來》，http：//www.vccoo.com/v/9bc908，2015年10月20日。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]