宋雄偉

摘要：政府協(xié)商的邏輯起點是理論與實踐的共同探索和推動，包括理論界對協(xié)商民主的概念引入與本土化努力，地方政府主動、被動和偶然的協(xié)商民主實踐探索。政府協(xié)商的本質(zhì)是政府角色和職能轉(zhuǎn)變：政府協(xié)商的主體是政府及職能部門、社會公眾和市場主體；政府協(xié)商的范圍既包括政府外部協(xié)商，也包括政府內(nèi)部協(xié)商；政府協(xié)商的原則是發(fā)揮中央和地方兩個積極性，與依法行政相結(jié)合，注重協(xié)商與保證效率相結(jié)合，以及全面推進和重點突出相結(jié)合；政府協(xié)商的程序必須規(guī)范化和制度化。完善政府協(xié)商應(yīng)著重從與人大、政協(xié)制度充分銜接，制定和公布政府協(xié)商事項目錄，及時、充分、準確地公開政府信息，積極探索形成社會公眾的動議機制，以及建立健全決策咨詢機制等方面入手。

關(guān)鍵詞：政府協(xié)商；協(xié)商民主；行政協(xié)商

一、政府協(xié)商的邏輯起點：理論與實踐的碰撞

（一）理論界對協(xié)商民主的概念引入與本土化努力

國內(nèi)學術(shù)界對于協(xié)商民主研究的起源受到西方學界的深刻影響。理論界普遍認為，隨著2001年西方學者哈貝馬斯將“Deliberative Demoeracv”一詞引入中國學界，國內(nèi)學者開始譯介國外相關(guān)理論著述，并撰寫了一大批學術(shù)理論文章。隨著研究的不斷深入，國內(nèi)學術(shù)界自由爭鳴的態(tài)勢越發(fā)明顯，學者們對于協(xié)商民主的態(tài)度也存在著一定程度的差異。正如有的學者所述：近年來，國內(nèi)對協(xié)商民主的研究在取得了部分共識之外，表現(xiàn)出相當?shù)牟町愋?。在研究取向方面出現(xiàn)了以協(xié)商為工具和以協(xié)商為目的的“道術(shù)分野”；研究內(nèi)容上，在協(xié)商民主與選舉民主關(guān)系方面出現(xiàn)了優(yōu)先論與互補論，在協(xié)商民主與政治協(xié)商關(guān)系方面出現(xiàn)了契合論、差異論、優(yōu)勢論，在協(xié)商民主發(fā)展路線方面出現(xiàn)了嵌入論和載體論等差異。

值得我們注意的是，雖然中國學者對于協(xié)商民主的態(tài)度和研究成果存在較大差異，但協(xié)商民主與中國本土化元素的結(jié)合成為理論界的主要努力方向。國內(nèi)學者開始總結(jié)中國協(xié)商民主的歷史來源、形成路徑、主要特點和發(fā)展趨勢，努力將協(xié)商民主與中國文化基礎(chǔ)、理論創(chuàng)新、制度載體和政治實踐相結(jié)合，創(chuàng)造出中國式的協(xié)商民主理論體系。比如，有學者研究人民政治協(xié)商會議制度與協(xié)商民主的關(guān)系，認為統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨凝聚人民的重要法寶。人民政協(xié)是黨創(chuàng)造人民聯(lián)合與團結(jié)的重要形式，政治協(xié)商是黨以民主的方式創(chuàng)造人民團結(jié)的重要機制，強調(diào)人民政協(xié)成立以來，其性質(zhì)、地位、職能和作用隨著歷史的發(fā)展逐漸豐富和完善，人民政協(xié)在國家政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展中起到了不可替代的作用。有學者研究中國共產(chǎn)黨協(xié)商民主思想的歷史演進，指出協(xié)商民主作為一種制度運行在中國已有60多年的歷史，回顧中國協(xié)商民主的發(fā)展歷程、揭示中國共產(chǎn)黨協(xié)商民主思想的發(fā)展和創(chuàng)新對于推進中國特色社會主義民主政治建設(shè)有著重要的意義。有學者研究中國共產(chǎn)黨的群眾路線與協(xié)商民主的關(guān)系，指出群眾路線是中國共產(chǎn)黨在革命時期取得勝利的重要法寶，新時期的群眾路線即體現(xiàn)為社會主義協(xié)商民主，一方面要繼續(xù)強調(diào)中國共產(chǎn)黨的宗旨，即全心全意為人民服務(wù)，廣泛聽取社會公眾的意見，另一方面，要繼續(xù)大力推進協(xié)商民主，使黨的政策為社會公眾所自覺遵守和接受。

（二）地方政府主動、被動和偶然的協(xié)商民主實踐探索

地方政府對于協(xié)商民主的實踐并沒有落后于理論界的學術(shù)探討和研究.相反，地方政府的生動實踐為學術(shù)界將協(xié)商民主本土化提供了鮮活的案例和豐富的經(jīng)驗?？傮w來講，地方政府的實踐探索來源于宏觀、中觀和微觀三個方面的推動。宏觀層面，改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展對社會管理體制、人們的生活方式和思想觀念產(chǎn)生了深刻影響，社會公眾的獨立性、自主性增強，國家與社會出現(xiàn)一定程度的分離。從而形成了一種新的社會結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了諸多新的社會關(guān)系。中觀層面，我國提出服務(wù)型政府建設(shè)的目標，從傳統(tǒng)的行政本位努力向社會本位轉(zhuǎn)變。由單向的行政方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞯闹卫矸绞?，政府主動吸納社會不同階層參與公共行政行為。微觀層面，隨著民主和權(quán)利意識的提升，社會公眾通過暴力抗爭或不合作的方式與政府進行對抗，地方政府迫于推動工作和“維穩(wěn)”的一票否決式考核壓力，不得不被迫探索與社會公眾妥協(xié)對話的機制。

基于宏觀、中觀和微觀層面的原因，地方政府在實踐層面開始積極探索符合自身情況的協(xié)商機制，如民主懇談會、民主議事會、參與式預算、聽證會等。地方政府協(xié)商機制從產(chǎn)生上可以分為主動型、被動型和偶然型。主動型是指地方政府基于自覺認識。利用協(xié)商機制推動政府工作、緩解社會矛盾和創(chuàng)新社會治理。比如，2012年云南省在推動財政預算改革的戰(zhàn)略布局中，在鹽津縣試點群眾參與預算改革，形成廟壩鎮(zhèn)和豆沙鎮(zhèn)兩種模式，2013年擴大至中和鎮(zhèn)、牛寨鄉(xiāng)共四個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。浙江省溫嶺市民主懇談會起源于1999年舉辦的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”，后經(jīng)市委發(fā)文而進一步制度化、規(guī)范化和程序化。被動型是指政府在推動實際工作中遇到了前所未有的阻力，激化了政府和民眾的矛盾，從而迫使政府采取特定協(xié)商機制聽取利益相關(guān)方的訴求和聲音。比如，2012年廣州市在同德圍地區(qū)的征地拆遷問題上遇到群眾的強烈抵制，在不得已的情況下，廣州市政府推動成立了同德圍綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會，讓黨員代表、人大代表、政協(xié)委員和居民、村民、企業(yè)代表共同參與，形成了政民互動的“同德圍模式”，有效地解決了拆遷問題。偶然型是地方政府在推動行政體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能中產(chǎn)生的附屬品。比如，2009年順德被列為廣東省創(chuàng)新行政管理體制先行先試地區(qū)和廣東省綜合改革試驗區(qū)，先后啟動大部制改革、簡政強鎮(zhèn)改革、行政審批制度改革、商事登記制度改革、農(nóng)村綜合改革，大力培育社會組織、慈善組織，推動政府購買服務(wù)，引入社工制度等。2010年1月，順德區(qū)容桂街道率先成立了順德首個決策咨詢委員會，這也是全國首個鎮(zhèn)街級別的決策咨詢委員會。此后，順德區(qū)級決策部門、區(qū)屬政府部門、所轄鎮(zhèn)街等各級主要政府機構(gòu)和部門普遍建立了決策咨詢委員會。

（三）協(xié)商民主理論爭鳴與地方探索的共同升華

在理論與實踐層面的共同探索和推動下，協(xié)商民主進入了中國政治發(fā)展的頂層設(shè)計層面，納入了中國共產(chǎn)黨治國理政的總體規(guī)劃。2012年中共十八大第一次明確將“健全社會主義協(xié)商民主制度，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”寫入黨代會報告。中共十八大報告中關(guān)于協(xié)商民主的解釋共計328字，根據(jù)筆者對文字的內(nèi)容分析，雖然此時提出了協(xié)商民主應(yīng)廣泛、多層、制度化發(fā)展，但并沒有歸納出協(xié)商民主建設(shè)的層次和體系，其中有177字關(guān)注的仍是人民政協(xié)和政治協(xié)商。2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中共計573字解釋了推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，也第一次在官方文件中嘗試將協(xié)商民主建設(shè)的體系層次化和系統(tǒng)化，提出“深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”。在解釋中用187字強調(diào)人民政協(xié)和政治協(xié)商的功能，用156字強調(diào)了統(tǒng)一戰(zhàn)線基礎(chǔ)上中國共產(chǎn)黨和民主黨派間的協(xié)商。然而，中共十八屆三中全會決定對于協(xié)商民主體系五種類型的劃分并沒有明確而統(tǒng)一的標準。

由于“行政協(xié)商”提出的時間較晚，據(jù)CNKI搜索（精確匹配），截止2013年底，學術(shù)界對于“行政協(xié)商”的研究文章僅有10余篇，還基本處于起步階段。2014年《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》將協(xié)商民主劃分為七個方面，即政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政府協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商?？梢钥闯觯蛾P(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》按照協(xié)商主體的類型進行了明確劃分，嘗試明確中國協(xié)商民主建設(shè)的體系和邏輯。至此，“政府協(xié)商”正式成為學術(shù)界和實務(wù)界常用的學術(shù)話語和政策表述。這里我們基本可以判斷，“行政協(xié)商”是“政府協(xié)商”的前身。

二、政府協(xié)商的基本內(nèi)涵：本質(zhì)、主體、范圍、原則和程序

《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中認為，政府協(xié)商是圍繞有效推進科學民主依法決策，增強決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，推進政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力和水平。有些學者在學理分析上認為，政府協(xié)商是一種重要的治理形式，是在政府做決策之前與社會公眾、專家、智庫以及相關(guān)利益方進行商議和對話，從而推動政府決策的科學化和民主化。然而，筆者認為，認識政府協(xié)商應(yīng)該跳出政府決策的層次，從本質(zhì)、主體、范圍、原則和程序五個方面來理解。

（一）政府協(xié)商的本質(zhì)

政府的角色與職能應(yīng)該是什么樣的受到不同國家的政治、經(jīng)濟、社會和文化的深刻影響。在不同的歷史階段也會表現(xiàn)出不同的政府角色與職能。自二戰(zhàn)以來，英美等西方國家政府角色與職能也是不斷調(diào)整的。如，二戰(zhàn)之后至今，英國走過了凱恩斯主義下的“大政府”。新公共管理運動下的“小政府、大市場”，合作政府下的政府與市場和社會成員的共商共治，以及卡梅倫政府的“大社會”。盡管各國政府的角色和職能存在著差別，但在全球化時代，善治和公共服務(wù)已成為各國政府改革所追求的共同目標。隨之，政府角色和職能便與更好地處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系緊密聯(lián)系在一起。

建國以來，中國政府的角色和職能總體上適應(yīng)了中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平，有效促進了生產(chǎn)力和經(jīng)濟水平的提高。中國面臨從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會急劇轉(zhuǎn)型的特殊時期，政府和社會都準備不足。在社會慢慢適應(yīng)、調(diào)整和轉(zhuǎn)變的過程中，政府卻不得不迅速做出反應(yīng)。在很長的時間內(nèi).中國呈現(xiàn)出“強政府”和“大政府”的特征，職能伸入到社會的各個角落。然而，改革開放以來，特別是進入21世紀以后，政府在面臨紛繁復雜的經(jīng)濟社會事務(wù)時，已然感到力不從心，負擔沉重，效果不佳，“政府能力的限度”越來越明顯地體現(xiàn)出來。因此，政府角色和職能轉(zhuǎn)變已是大勢所趨，不可逆轉(zhuǎn)。在經(jīng)濟領(lǐng)域，要重視宏觀調(diào)控，減少直接干預，讓市場在資源配置中起決定性作用：在社會領(lǐng)域，要完善基層自治，推動社會力量共商共治：在民生領(lǐng)域，要推動基本公共服務(wù)均等化，突顯人民主體地位；在行政改革領(lǐng)域，要簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，從源頭釋放市場和社會的活力。簡而言之，政府角色和職能要從單向的“一元思維”走向多向的“多元思維”，從科層結(jié)構(gòu)自身所帶有的僵化和滯后性上解脫出來，建立及時回應(yīng)型的政府機制。政府協(xié)商的本質(zhì)即是推動政府角色和職能的轉(zhuǎn)變。

（二）政府協(xié)商的主體

政府協(xié)商的主體包括政府和政府部門、市場主體和社會公眾。在長期計劃經(jīng)濟發(fā)展模式下，我國國家和社會的關(guān)系受政府主導的影響比較深遠，“國家中心主義”情結(jié)嚴重，將推動經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善當作政府應(yīng)然全部包攬事情。受這種思維影響，政府協(xié)商的主體容易被認為僅是政府和政府部門。這種認識也源于“國家中心主義”的基本理論假設(shè)，即政府是最優(yōu)的，政治精英有足夠的智慧處理好所有事務(wù)。“社會中心主義”則相反，認為市場和社會具有自治、自發(fā)和漸進的特點，可以有序推動制度的變遷，主導國家的構(gòu)建。因此，“社會中心主義”認為政府不是主體，應(yīng)該是一個典型的“守夜人”，提供最基本的公共安全即可。在這種理論下，社會和市場是政府協(xié)商的主體。在現(xiàn)實的中國政治發(fā)展中，國家與社會的關(guān)系介于“政府全能”與“社會自治”中間。比如，有學者將中國的國家社會關(guān)系描述為“行政吸納社會”，即行政主導下政府對于社會利益訴求進行選擇性吸收，以維護社會和諧。然而，筆者認為，隨著社會公眾權(quán)利意識的大幅提升，行政權(quán)力運行的公開透明，以及市場決定性作用的發(fā)揮，社會公眾和市場主體將更多地通過運用自治力量和資源優(yōu)勢成為政府協(xié)商的主體。

（三）政府協(xié)商的范圍

政府協(xié)商的范圍既包括政府與外部的協(xié)商，也包括政府內(nèi)部的協(xié)商。政府與外部的協(xié)商，即與社會公眾和市場主體等的協(xié)商。伴隨著改革開放以來社會階層的分化，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會秩序?qū)τ谡畞碇v已然變得極富有挑戰(zhàn)性。例如，在房屋拆遷領(lǐng)域，有的地方政府不與群眾進行深入?yún)f(xié)商.不按規(guī)定給予補償，甚至采取暴力、威脅等非法方式進行強制拆遷。在環(huán)境保護領(lǐng)域，有的地方政府對群眾反映的嚴重環(huán)境問題置若罔聞，執(zhí)法不嚴、違法不究，甚至充當違法排污企業(yè)的保護傘等。隨著社會公眾和市場主體權(quán)利意識和法制觀念的增強.地方政府開始主動、被動或偶然地回應(yīng)各種治理難題，形成了生動多樣的協(xié)商機制。政府協(xié)商不僅對外，還包括政府內(nèi)部的協(xié)商。政府內(nèi)部協(xié)商是指政府橫向部門間以及政府不同層級間在決策前和決策中的協(xié)商。政府內(nèi)部協(xié)商是為了更好地整合政府內(nèi)部資源、暢通政府信息、協(xié)調(diào)政府行為、形成政府合力。政府內(nèi)部協(xié)商的主要內(nèi)容既包括復雜的、需要多個政府部門協(xié)同合作解決的社會問題，也包括政府層級間、橫向部門間就權(quán)責清單和事權(quán)與支出責任等需要協(xié)商完成的政府事務(wù)。

（四）政府協(xié)商的原則

政府協(xié)商必須堅持四個基本原則：一是發(fā)揮中央和地方兩個積極性。政府協(xié)商涉及方方面面，事項多，復雜性強，需要中央統(tǒng)一領(lǐng)導，頂層設(shè)計，整體推進。同時，還要鼓勵地方政府從實際出發(fā).大膽創(chuàng)新，注意總結(jié)地方政府在改革中創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗，進行推廣。二是與依法行政相結(jié)合。依法行政是政府工作的基本準則，也是推進依法治國的必然要求。因此，在政府協(xié)商民主建設(shè)中首先要做到依法行政，這也是推進政府協(xié)商的基本準則。政府行使權(quán)力、履行職責應(yīng)當依法進行，既要防止該協(xié)商的不協(xié)商，又要防止不需要協(xié)商的進行協(xié)商。三是注重協(xié)商與保證效率相結(jié)合。政府協(xié)商重在行政決策前和實施中的協(xié)商，政府和政府部門在對經(jīng)濟社會影響較大、涉及人數(shù)較多的決策中必須與各方面進行充分協(xié)商，需要讓渡一部分效率。但是不能犧牲效率。四是全面推進與重點突出相結(jié)合。政府工作千頭萬緒，牽扯面廣，涉及人數(shù)多。實際上不可能做到事事協(xié)商，面面俱到。因此，推進政府協(xié)商必須要把全面推進與重點突出相結(jié)合，特別是要關(guān)注目前經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重大問題，以及涉及大多數(shù)群眾切身利益的重點事項。

（五）政府協(xié)商的程序

政府協(xié)商的程序需要規(guī)范化和制度化?！靶姓ㄖ问紫仁且环N程序法治，行政治理首先是一種程序治理。而行政協(xié)商是一種對程序有著高期待與高要求的行政方式，行政主體與公民之間對話的有效進行必然有賴于相應(yīng)程序的推進和保障”⑨。政府協(xié)商程序的規(guī)范化和制度化可以實現(xiàn)從政府的“關(guān)心協(xié)商”到“必須協(xié)商”，從“可以協(xié)商”到“硬性協(xié)商”，從“軟辦法”到“硬約束”，有效地保障政府協(xié)商過程中雙方或多方充分、平等、規(guī)范地溝通與對話。政府協(xié)商多數(shù)都應(yīng)是由法律法規(guī)規(guī)定的，既規(guī)定協(xié)商事項、對象、程序等，還規(guī)定相應(yīng)的法律責任，對未依法履行協(xié)商責任或協(xié)商責任履行不到位的，有關(guān)責任人要承擔相應(yīng)的法律責任。

三、政府協(xié)商的完善路徑

國內(nèi)學者提出了一些政府協(xié)商在現(xiàn)實中存在的問題，以及如何進一步完善的建議。比如，有學者提出，當下我國政府協(xié)商還存在著行政主導成分比較多、組織程序不夠規(guī)范、整合機制不夠完備、協(xié)調(diào)機制不夠健全、覆蓋面比較狹小等不足。還有學者提出，地方政府的政府協(xié)商需要解決三方面的問題：地域性問題、主體性問題與代表性問題。針對這些問題，學者們提出了相應(yīng)的對策建議。筆者基本同意這些觀點和思路，同時也發(fā)現(xiàn)目前的研究忽視了政府協(xié)商中存在的一些重要問題，包括：人大、政協(xié)和政府協(xié)商制度的銜接不夠，政府協(xié)商的內(nèi)容和事項不清，信息公開的及時性和準確性不足，社會公眾動議機制尚未形成，以及決策咨詢體系有待完善。筆者認為，應(yīng)該以著重解決這幾個方面的問題為突破口完善政府協(xié)商。

（一）與人大、政協(xié)制度充分銜接

人大制度和政協(xié)制度是我國政治制度框架中的兩項重要內(nèi)容。人大制度的履職主體是人大代表.政協(xié)制度的履職主體是政協(xié)委員，其所履職的主要對象是政府或相關(guān)職能部門。根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，人大代表對于政府工作具有法定的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評權(quán)和建議權(quán)；同樣，根據(jù)政協(xié)章程.政協(xié)委員對于政府工作有明確的提出建議和批評的權(quán)利。筆者以為，完善辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案的制度是有效推動政府協(xié)商的關(guān)鍵。政府高質(zhì)量地辦理人大代表議案、建議、批評和意見，辦理政協(xié)委員的集體或個人提案，是尊重代表、委員民主權(quán)利，支持人民當家作主的重要體現(xiàn)。

因此，在推進政府協(xié)商中，一方面要采取“請進來、走出去”的方式，邀請人大代表和政協(xié)委員座談、現(xiàn)場辦公，共商建議和提案，密切與人大代表和政協(xié)委員的聯(lián)系。另一方面要規(guī)范政府對于建議、提案的辦理回饋制度，推動各地方、各部門在辦理人大代表建議、政協(xié)委員提案的過程中普遍建立建議、提案辦理聯(lián)系機制。首先，要推動建立完善臺帳制度，對承辦的建議、提案逐件跟蹤，明確時間節(jié)點，對與代表、委員聯(lián)系溝通情況逐一記錄。以便于及時檢查。其次，要加強督查督辦，把建議、提案辦理情況納入政府及其部門年度督查工作計劃，采取抽查、重點督辦等形式，檢查辦理情況。特別是通過問卷調(diào)查、電話回訪等形式，直接聽取代表、委員的反饋意見，把代表、委員對建議、提案辦理結(jié)果的滿意度作為檢驗辦理工作的最終標準。最后，還要探索建議、提案辦理結(jié)果公開制度。各地方、各部門可以先試點對部分不涉及國家秘密、商業(yè)機密和個人隱私的建議、提案，在征得代表、委員同意后，摘要公開辦理結(jié)果復文。條件成熟的，也可以全部公開復文。

（二）制定和公布政府協(xié)商事項目錄

政府事務(wù)紛繁復雜，不同政策領(lǐng)域、不同地區(qū)、不同層級等的差異性使得政府協(xié)商更加具有復雜性，因此，制定和公布政府協(xié)商事項目錄就變得十分關(guān)鍵。厘清政府協(xié)商事項目錄，有助于明晰政府協(xié)商的邊界。目前來看，還沒有直接針對政府協(xié)商事項范圍的制度規(guī)定，而是在不同的法律法規(guī)以及規(guī)范性文件里散見一些相關(guān)內(nèi)容。比如，《立法法》、《價格法》、《環(huán)保法》以及《國務(wù)院工作規(guī)則》、《行政法規(guī)制定程序條例》等規(guī)定在行政決策中應(yīng)當有公眾參與。此外，厘清政府協(xié)商事項目錄既可以防止政府協(xié)商的隨意性，又可以保持政府協(xié)商的靈活性。隨意性主要指政府在實踐操作中對事關(guān)民眾切身利益的事項，容易根據(jù)自身的偏好來決定是否拿出來與公眾進行協(xié)商。靈活性主要指不同層級、不同地域的政府及政府部門，由于權(quán)限不同、工作重點不同，需要進行協(xié)商的事項必然有很大差異.在當前階段難以用統(tǒng)一的條例或者法案來明確其協(xié)商事項的具體內(nèi)容。

從當前的制度規(guī)定和實踐經(jīng)驗來看，政府協(xié)商事項目錄可以包含下列內(nèi)容：其一，有關(guān)政府和政府部門重要文件的協(xié)商。政府和政府部門在起草政府工作報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、預決算報告的過程中，應(yīng)當充分聽取各方面的意見。其二，有關(guān)政府立法的協(xié)商。政府和政府部門在制定立法計劃或起草法律草案、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的過程中。應(yīng)當根據(jù)法律法規(guī)和國務(wù)院相關(guān)規(guī)定，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。其三，重大行政決策事前和事中的協(xié)商。重大行政決策的協(xié)商是政府協(xié)商事項目錄的重點內(nèi)容，也是明確政府協(xié)商事項的難點所在。事關(guān)重大公共利益或者社會公眾切身利益的重大規(guī)劃、政策、標準，重大投資和建設(shè)項目，重要公共資源配置，重要行政收費，政府性基金項目和標準，以及實行政府定價的重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)價格等，在決策前和實施中應(yīng)當與各相關(guān)方面進行充分溝通。重大決策按規(guī)定應(yīng)當進行社會穩(wěn)定風險評估的，要把溝通協(xié)商情況作為風險評估報告的重要內(nèi)容。政府和政府部門要不斷總結(jié)目錄制定的經(jīng)驗和實際效果，推動協(xié)商事項目錄制定工作的制度化、規(guī)范化、程序化。

（三）及時、充分、準確地公開政府信息

官僚制組織中，信息是一種重要資源，掌握了信息資源就意味著權(quán)力權(quán)威的增強，就意味著控制的有效性。現(xiàn)代社會中，隨著權(quán)力的彌散，信息公開也隨之成為社會公眾對于政府的經(jīng)常性利益訴求，更是推進政府協(xié)商的基礎(chǔ)性工作。做好信息公開是規(guī)范政府協(xié)商程序的內(nèi)在要求，有利于保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利，推動政府協(xié)商的公開和透明，也有利于暢通與社會公眾的聯(lián)系渠道，拓寬協(xié)商路徑，還可以使協(xié)商建立在真實和可靠的信息基礎(chǔ)之上，便于社會公眾作出理性和正確的判斷。筆者以為，一是要按照《政府信息公開條例》的要求做好信息公開，明確信息公開內(nèi)容，健全信息公開方式，以及提高信息公開實效，進一步落實好這部行政法規(guī)。二是公開政府信息必須及時、充分、準確。及時即強調(diào)時效性，充分即強調(diào)全面性，準確即強調(diào)真實性。只有及時、充分、準確地公開政府信息，才能保障政府協(xié)商的有效性。三是對重點問題或爭議事項應(yīng)有相應(yīng)的說明或解釋。政府和政府部門在處理公共事務(wù)的過程中往往面臨協(xié)商事項復雜化、利益格局多元化的局面.在針對某些重點問題或存在爭議事項的信息公開中應(yīng)該做好相應(yīng)的說明或解釋工作。四是對專業(yè)性、技術(shù)性問題，應(yīng)用通俗易懂的方式進行解讀。比如，在財政預算和環(huán)境指標等相關(guān)信息公開中，財政部門和環(huán)境保護部門應(yīng)逐步嘗試使用通俗易懂的語言公布和解釋信息。五是對分歧較大的決策事項，應(yīng)公布兩個或兩個以上的決策方案，供社會公眾選擇。.

（四）積極探索形成社會公眾的動議機制

政府協(xié)商中行政主導或過于強勢被諸多學者所詬病，政府機構(gòu)對于協(xié)商議題、程序和其他安排的主導性在實踐中往往容易造成政府與社會公眾的地位不平等，影響協(xié)商質(zhì)量。筆者以為，通過積極探索形成社會公眾的動議機制，有利于改變行政過于主導的局面，強化理性和積極的參與者政治文化⑩，形成更為平等的政府與社會協(xié)商關(guān)系。公眾動議是指社會公眾通過法定渠道向行政機關(guān)提出具體詳細的立法或決策建議的行為。社會公眾動議機制的形成應(yīng)具備以下主要條件：一是動議的系統(tǒng)完備性。公眾動議是特定公眾經(jīng)深思熟慮、反復研究提出的方案，本身應(yīng)當比較全面、系統(tǒng)、完備。缺乏系統(tǒng)完備性的公眾建議，可以作為普通的公眾意見由公眾意見征集機關(guān)匯總處理。二是動議渠道的合法性。公眾動議必須通過合法的途徑提出，避免采取極端、非法的形式提交行政機關(guān)。三是動議內(nèi)容的妥當性。行政機關(guān)對內(nèi)容屬于行政機關(guān)職權(quán)范圍.且符合法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)政策導向的動議.才應(yīng)當考慮啟動決策程序，將其轉(zhuǎn)化為決策。

（五）建立健全決策咨詢機制

決策咨詢機制是指政府和政府部門在決策中主動向有關(guān)智庫、社會組織、專業(yè)機構(gòu)或者專家學者等進行咨詢、聽取意見的機制。在實際的政府協(xié)商中，政府及其部門在實施決策咨詢時存在不少問題，咨詢的隨意性、臨時性、應(yīng)景性特點明顯。如，何時、何事、向誰咨詢都由政府機關(guān)臨時決定，效果欠佳；咨詢對象的獨立性不強，往往過于重視聽取體制內(nèi)咨詢機構(gòu)的意見，不善于聽取民間智庫的意見；咨詢質(zhì)量不高，有的行政機關(guān)咨詢走過場，對很復雜的事項只給咨詢對象很短的時間發(fā)表意見；有的咨詢對象對咨詢的事項了解不夠、研究不深，隨意發(fā)表意見。

筆者以為，政府協(xié)商中建立健全規(guī)范化、常態(tài)化的決策咨詢機制，一是要完善基本的決策咨詢程序，明確必須進行決策咨詢的事項、時間節(jié)點、基本形式等。二是要擴大咨詢對象備選范圍。要探索建立咨詢專家名錄，重點從黨代表、人大代表、政協(xié)委員、政府參事，高校和科研機構(gòu)中具有較深專業(yè)造詣的學者，以及具備一定咨詢能力的社會各界知名人士中聘任專家。要繼續(xù)發(fā)揮體制內(nèi)咨詢機構(gòu)的作用，利用這些咨詢機構(gòu)了解政府工作、易于溝通的優(yōu)勢，盡量避免其容易受行政機關(guān)引導等劣勢。要進一步重視和發(fā)揮民間智庫的作用，完善民間智庫的選擇標準和程序。三是要提升咨詢質(zhì)量和公信力。行政機關(guān)要充分運用和采納咨詢意見.向行政機關(guān)提供咨詢意見的科研機構(gòu)、專家學者等也要對咨詢議題作深入研究，認真負責地提出客觀的意見。各地、各部門可探索建立咨詢質(zhì)量評估制度，請權(quán)威決策咨詢機構(gòu)對決策咨詢情況進行二次評估咨詢，將評估結(jié)果作為以后是否繼續(xù)邀請相關(guān)科研機構(gòu)、專家學者參與咨詢的重要參考。四是要建立多元化的政府智庫體系。要建立以體制內(nèi)咨詢機構(gòu)、半官方性質(zhì)的咨詢機構(gòu)和民間智庫為主體的決策咨詢系統(tǒng)，并嘗試建立委托第三方進行協(xié)商的機制。