沈婷英 王若杭

?

關于立案登記制實施情況的調(diào)研報告
——以湖南長沙和湖北黃石為樣本

沈婷英 王若杭*

立案登記制改革以來，法院對起訴的審查標準由實質(zhì)審查變?yōu)樾问綄彶?，新收案件?shù)量普遍有所增加，這對法院的承受能力和審判創(chuàng)新能力提出了更高要求。立案登記并非無審查，法院應當在保障當事人訴權的同時，建立公民濫訴懲戒機制。立案也并非等于登記，而是登記的一種形態(tài)。司法實踐中，各地法院已發(fā)展出一套較為完整的立案登記模式，長沙地區(qū)與黃石地區(qū)的實踐經(jīng)驗為立案登記改革提供了一個樣本。

立案登記制；起訴條件；訴權保障；濫訴懲戒

立案是訴訟的第一道程序，直接關涉當事人訴之利益的實現(xiàn)。立案登記制已于2015年5月1日施行，新制度與此前長期實行的立案審查制有何區(qū)別、如何運作、實施過程中存在哪些問題、能否承擔起保障當事人訴權的使命，這些都是實務界與學界共同關注的問題。為破解上述疑慮，更好地了解立案登記制的實施現(xiàn)狀，作者從湖北省、湖南省各選擇一個有代表性的城市的法院展開調(diào)研。

長沙市是湖南省省會，是國家“十二五”規(guī)劃確定的重點開發(fā)區(qū)域、國家級綜合配套改革試驗區(qū)之一，下轄芙蓉、天心、岳麓、開福、雨花、望城六區(qū)以及長沙縣、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽市。全市兩級法院現(xiàn)有法官及其他工作人員近1300人。

黃石市是武漢城市圈副中心城市，也是國務院批準的沿江開放城市，下轄黃石港區(qū)、西塞山區(qū)、下陸區(qū)、鐵山區(qū)、大冶市、陽新縣以及黃金山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。全市兩級法院目前約有600名法院工作人員，其中法官349名。

本次調(diào)研主要依托長沙地區(qū)與黃石地區(qū)的法院系統(tǒng)，既對城區(qū)的法院進行了調(diào)研，也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法庭進行了走訪，全面了解了立案登記制的運行模式。主要調(diào)研方式為：采集相關司法數(shù)據(jù)，對立案庭、民事庭、行政庭等各庭室法官進行訪談以及實地跟隨當事人進行立案。通過實證調(diào)研，我們對于現(xiàn)行立案登記制有了一番全新的理解，消除了有關立案登記改革的一些認識誤區(qū)與質(zhì)疑。而對于新制度在實施過程中所面臨的一些問題，作者擬從學界尋找科學化的建議，以促進立案登記制的發(fā)展和完善。

一、長沙地區(qū)立案登記制實施概況

本次調(diào)研選取長沙市中級人民法院（以下簡稱長沙中院）、長沙縣人民法院（以下簡稱長沙縣法院）及其下轄的長沙經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)法庭（以下簡稱經(jīng)開區(qū)法庭）和榔梨法庭為考察對象。立案登記制雖已規(guī)定于最高人民法院頒布的《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）兩項文件中，但實踐中諸如立案登記的流程、認定標準、配套機制等方面的規(guī)定闕如。法院如何有序、高效地應對案件受理制度的變革是此次調(diào)研最為關切的議題。

（一）立案登記制流程

圖1　立案登記制流程

根據(jù)立案登記制的要求，法院立案庭對當事人的起訴只作形式審查。長沙地區(qū)法院的立案登記具體流程見圖1。需要特別指出的是，登記并非一個時間點，而是一個持續(xù)的時間段。立案，既可以指從當事人向人民法院提交訴狀到案件正式受理的過程，也可以指案件成功受理取得案號的節(jié)點。即使案件不被受理，人民法院也會予以登記。因此，可以說立案是登記的一種形態(tài)。這也是立案登記制的一大優(yōu)點：當事人的起訴程序規(guī)范化，切實保障當事人的訴權。

與法院不同，派出法庭沒有專屬的立案部門，如何貫徹落實立案登記制的有關規(guī)定呢？經(jīng)開區(qū)法庭和榔梨法庭的做法如下：當事人向法庭起訴后，由法庭的接待工作人員對其起訴材料進行形式審查，審查通過后將該材料移交所屬人民法院的立案庭；立案庭如審查通過將給予本案立案庭系統(tǒng)的案號（標志著案件被受理）；立案庭再將所有材料移交給法庭。此外，由于法院系統(tǒng)內(nèi)部存在著對各個審判庭室的管轄分工，派出法庭另外一大案源則是直接來自所屬法院立案庭的移交。

（二）立案登記制的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)

在調(diào)研中，我們從受訪法院收集到立案登記制實施以來收案情況的數(shù)據(jù)。選取立案登記制實施前后各個月為對照，作者發(fā)現(xiàn)立案登記制實施后的4個月內(nèi)，長沙地區(qū)10個人民法院的新收案件數(shù)量相比前4個月均有所增加，其中長沙市芙蓉區(qū)人民法院的增幅最大，案件數(shù)增加2066件。以長沙縣法院為例，立案登記制實施以來的4個月里，其轄下各庭室新收案件數(shù)量相比前4個月增長978件，其中增幅最大的為黃花法庭和榔梨法庭，分別增長191件和319件?？傮w來看，立案登記制實施以后，法院受理案件數(shù)量都有所增加。

為了配合立案登記制的實施，法院內(nèi)部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計方式也作了一些調(diào)整。以長沙中院為例，之前立案庭的統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較籠統(tǒng)地限于新收案件數(shù)量、結案數(shù)量等；立案登記制實施以后，長沙中院立案庭新增統(tǒng)計每月接收訴狀數(shù)量，包括當場立案數(shù)量和一次性告知補正材料數(shù)量。立案庭還會記載不予登記的數(shù)量及情形、群體性訴訟情況、重大敏感案件及突發(fā)異常情況等數(shù)據(jù)。長沙中院2015年6月至8月對長沙地區(qū)登記立案工作情況的統(tǒng)計顯示立案率接近100%。其中除1件當事人因八方小區(qū)一期項目加價問題的起訴不予登記，以及21件行政訴訟不予登記立案（不符合受理條件，且均出具不予受理裁定或告知書）外，其他案件均已立案。

在與法官訪談中我們也認識到一點：案件數(shù)量的增長與立案登記制并無絕對的因果關系。因為案件數(shù)量的多少與社會經(jīng)濟的變化息息相關，其根本是由社會矛盾糾紛的多寡決定。但不可否認的是，立案審查制下被拒之門外的案件在立案登記制下有接近法院（access to court）的可能性，加之公民權利觀念增強，要求“有案必立”等等，都在一定程度上導致案件數(shù)量的增長。一般無法在增加的案件數(shù)量中判定哪些是由社會糾紛及矛盾產(chǎn)生的，哪些是由于立案登記制的實施而產(chǎn)生的。但是，考慮到社會經(jīng)濟狀況并未發(fā)生大的改變，相同時間段相比，立案登記制實施以后，法院系統(tǒng)的總體新收案件數(shù)量都有所增加，某些法院或法庭案件增長數(shù)量更是迅猛，可以推斷立案登記制產(chǎn)生了較大的影響。

（三）立案登記制的配套措施

長沙兩級法院目前在大力推行庭前會議制度與裁判文書簡化改革，以因應案件的不斷增多的情況，緩解一線法官的壓力；對于立案登記流程及起訴所需材料作出必要的公示，以便利當事人的起訴。在裁判文書方面，法院不再一味要求法官撰寫長篇大論式的裁判文書，而是要求法官在保證裁判文書質(zhì)量、說理透徹的基礎上去粗存精。例如，對于一些案情簡單，不需要詳細列明證據(jù)的案件，法官可以采用其他的裁判文書格式，如填充式裁判文書、令狀式裁判文書。在庭前會議制度方面，長沙地區(qū)法院系統(tǒng)已探索出一套較為成熟的庭前會議制度模式。通過庭前會議的梳理，案件事實與主要爭點得以明確，業(yè)務庭法官壓力大為減輕，庭前會議制度有效地避免了重復開庭導致的訴訟資源浪費。

庭前會議制度的流程如下：在正式開庭之前召集當事人參加庭前會議，對于符合督促程序的案件，轉入督促程序；對于達成調(diào)解協(xié)議的案件，制作調(diào)解書；對于當事人堅持訴訟的案件，梳理無爭議的事實和爭議焦點，庭前會議的法官助理和書記員向法官匯報庭前會議情況并移交庭前會議工作流程表，合議庭熟悉庭前會議材料后準備開庭。

（四）立案登記制的實務新見

本次調(diào)研過程中，我們對許多具有豐富實踐經(jīng)驗的法官進行了訪談，了解到一些新穎的實務見解。

1.案件數(shù)量變化

關于各界一直關心的立案登記制可能導致案件數(shù)量大增甚至“訴訟爆炸”的問題，立案庭的法官們則普遍認為案件數(shù)量的增長與案件受理制度的變革沒有必然的因果關系。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，各類糾紛與矛盾的增加，近年來案件數(shù)量一直呈穩(wěn)步增長趨勢。實施立案登記制與新收案件數(shù)量增加的關聯(lián)系數(shù)尚有待進一步研究。

2.起訴條件低階化

許多學者曾抨擊現(xiàn)行民事訴訟法對于起訴條件的設置過于高階化，如段文波教授認為，“我國立案程序的受案條件覆蓋了起訴條件和訴訟要件，系將訴的成立與合法性評價混為一談，缺乏邏輯先后順序”①段文波：《起訴程序的理論基礎與制度前景》，載《中外法學》2015年第4期。。在司法實踐中，法院比較靈活地處理這一問題。在采訪長沙中院立案一庭副庭長時，他提到要區(qū)分實體審查與程序審查，實質(zhì)審查與形式審查。實體審查，與程序審查相對，主要是指對法律關系的判斷以及訴由的審查；程序審查則是指對程序事項的審查。而實質(zhì)審查是指是非對錯的判斷，與形式審查所要求的有無存在判斷不同。該副庭長強調(diào)，在立案登記制下，立案庭所進行的是實體審查、程序審查與形式審查，不進行實質(zhì)審查。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行立案登記制下，諸如是否屬于法院主管、是否屬于受訴人民法院管轄、原告與被告是否屬于正當當事人、雙方之間是否有協(xié)議管轄的約定等這些實體判決要件（訴訟要件）的審查都相對弱化，如起訴狀中對被告的身份信息要求相比以前大大降低?！兑?guī)定》與《意見》頒布后，人民法院更傾向于對當事人敞開立案的大門，審查起訴狀的標準趨向放寬，切實貫徹形式審查。因此，盡管現(xiàn)行的民事起訴條件中包含了實體判決要件（訴訟要件），其與立案登記制意在破解“起訴難”的宗旨相沖突，但人民法院在登記立案的過程中一般會作出一些變通。

3.立案人員變化

立案登記制施行后立案庭的人員變化，也是實證調(diào)研著重關注的一點。有學者認為，實施立案登記制后，“對起訴狀的審查和處理就無須如此多的法官，只需要從事司法輔助性工作的司法事務人員以及少量法官來處理。作為專門的受理審查機構——立案庭也沒有必要繼續(xù)存在，代之以立案室，真正實行柜臺式處理”①張衛(wèi)平：《民事案件受理制度的反思與重構》，載《法商研究》2015年第3期。。在長沙中院與長沙縣法院，我們了解到立案庭的人員變化不大，在論及立案庭是否有可能縮減其規(guī)模甚至消亡時，長沙中院立案一庭某副庭長與長沙縣法院立案庭庭長均表示，立案庭現(xiàn)階段承擔著較重的接收案件任務，隨著案件數(shù)量的不斷增長，立案庭將承受更大的壓力。以長沙中院為例，立案一庭僅有三名法官和四名書記員，由他們承擔全院的立案工作，工作量不可謂不大。在立案登記制下，不僅立案庭的工作總量可能增加，單個案件的立案工作任務量也加大了，主要體現(xiàn)在立案登記制要求更多的補正和告知環(huán)節(jié)，對立案人員的專業(yè)性提出了更高的要求。

4.實踐中的問題

在涉及征收拆遷的行政審判工作中，長沙兩級法院遇到了諸多立案登記制仍無法解決的困難。例如，一些十多年前的征遷舊事被作為新案納入訴訟程序中來，時過境遷，證據(jù)難尋，審理難度非常大；各地起訴省政府要求撤銷集體土地征用、轉用審批單的案件涉及面廣，處理不慎則可能引起社會的不穩(wěn)定；新類型案件層出不窮，如附帶審查規(guī)范性文件合法性的征拆案件已在法院受理，對審判能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)；行政機關負責人出庭應訴制度得不到有效落實，行政首長出庭率極低，法院缺乏有效手段改變這一局面等等。立案登記制的實施只是保障當事人訴權的第一步，其他配套的改革措施應盡快跟進。

二、黃石地區(qū)立案登記制實施概況

（一）立案登記制流程

黃石地區(qū)法院的立案登記流程與長沙地區(qū)類似，但所有案件的正式受理都須經(jīng)立案庭庭長簽字審核。陽新縣的龍港派出法庭有其特殊之處：由于法庭沒有單獨的立案部門，工作人員少，書記員或者庭長在收到當事人的訴狀以后會立刻登記，直接由法庭進行形式審查；審查合格后，告知陽新縣人民法院，同時將資料掃描上傳，索取案號，完成相關程序后該案件即直接由該派出法庭審理。

（二）人民法院數(shù)據(jù)呈現(xiàn)

由于黃石地區(qū)法院只整理了2015年5月至8月的數(shù)據(jù)，我們無法獲得其后的相關數(shù)據(jù)。從收集到的數(shù)據(jù)來看，黃石地區(qū)在立案登記制實施后的4個月（5月至8月）內(nèi)民事起訴、行政起訴、刑事自訴、執(zhí)行以及國家賠償?shù)陌讣攬隽嘎史謩e達到了99.48%、97.32%、100%、99.84%、100%；未當場登記立案的案件，法院也都一次性告知當事人需要補充的材料和內(nèi)容。與2014年5月1日至9月1日的數(shù)據(jù)相比，大多數(shù)類型案件的受理數(shù)量都有所增長，其中國家賠償類案件增長幅度最大，同比增長233.33%；行政案件同比增長154.39%；民事案件增長率約為50%；執(zhí)行類案件增長18.47%；只有刑事自訴案件數(shù)量與2014年同期持平。

（三）立案登記制的配套措施

黃石市兩級法院目前通過強化訴訟服務各項職能和充分利用調(diào)解機制，以完善立案登記制度。

1.強化訴訟服務職能

強化訴訟服務各項職能的主要內(nèi)容是在訴訟服務中心設置“四室、五區(qū)、六窗口”。“四室”包括領導信訪接待室、遠程視頻接訪室、速調(diào)速裁室、多元糾紛調(diào)解室，“五區(qū)”包括導訴區(qū)、立案辦理區(qū)、休息等候區(qū)、投訴監(jiān)督區(qū)、信訪接待區(qū)，“六窗口”包括立案窗口，信訪接待窗口，訴訟服務窗口，訴調(diào)對接窗口，綠色通道窗口以及繳、退費窗口。黃石市兩級法院目前正致力于打造一個以信息化技術為依托的，一站式、全方位、多功能的綜合性訴訟服務平臺。為方便當事人有序立案，黃石市黃石港區(qū)人民法院（以下簡稱黃石港區(qū)法院）在立案大廳設立叫號機。叫號機多用于銀行或者電信營業(yè)大廳，過去很少用于法院。一位前來立案的老奶奶表示，通過叫號機排隊等待立案很方便，整個立案大廳秩序井然。

2.充分利用調(diào)解機制

當立案庭法官認為案件案情簡單、可以直接適用調(diào)解的時候，直接征詢當事人意見：當事人同意調(diào)解的，立即進行調(diào)解；當事人選擇非訴訟調(diào)解的，暫緩立案；當事人不同意非訴訟調(diào)解的，或經(jīng)過非訴訟調(diào)解沒有達成協(xié)議，堅持起訴的，立案庭即依法予以立案。針對行政案件，立案庭建立訴前協(xié)調(diào)機制，對采用司法程序難以解決的、有關行政相對人實質(zhì)性利益的案件，注重發(fā)揮政府及其部門的資源及手段優(yōu)勢，盡可能通過訴前協(xié)調(diào)加以化解。龍港法庭某法官講述了一個生動的調(diào)解例子：某次一位山區(qū)老人前來立案，法官聽不懂其方言，便找來老人的同鄉(xiāng)翻譯。老人見到老鄉(xiāng)備感親切，情緒逐漸穩(wěn)定，加之本案案情簡單，在法官和這位同鄉(xiāng)的勸說下，案件很快便調(diào)解成功。一般而言，關于農(nóng)村民事糾紛，當事人都愿意大事化小、小事化了，如果法院調(diào)解得當，既能便利當事人解決糾紛又能為法院節(jié)約司法資源。

（四）立案登記制的實務新見

在黃石地區(qū)法院的調(diào)研過程中，我們與立案庭法官、業(yè)務庭庭長、審判委員會委員以及法院院長等人展開交流，了解到立案登記制的實施對實務工作的一些影響。

1.案件數(shù)量增加

每位受訪者都表示，自從案件受理制度變革以來，法院受案數(shù)量有了明顯增加，尤其是民間借貸糾紛，以及民行交叉案件。黃石地區(qū)法院的法官多認為，案件數(shù)量增加與立案登記制的實施之間存在正相關性。黃石港區(qū)法院立案庭法官表示，立案登記制的確降低了訴訟門檻，受到了當事人的肯定，許多當事人、律師都表示立案比以前方便、快捷。

2.審查標準放寬

立案登記制實施以來，立案庭的審查標準也發(fā)生了變化。立案審查制下，立案庭對當事人的起訴狀進行實質(zhì)審查，凡是通過立案庭審查的案件，都將進入正式的審判程序。案件受理制度變革以后，立案庭工作人員只于形式上審查訴狀格式是否合規(guī)范、當事人信息是否明確即交給立案庭庭長審核，審核通過后，案件將直接登記上網(wǎng)分由各業(yè)務庭負責。審查標準的寬松使得立案率幾乎達到百分之百。

3.法官壓力加大

立案登記制實施后，立案庭接收的訴狀量增加，并且不能再像以往一樣以口頭方式拒絕立案，而必須一次性告知當事人補充材料或者作出書面的通知，列明緣由。相比立案庭，業(yè)務庭的工作壓力明顯增大，業(yè)務庭法官過去只負責審理案件，現(xiàn)在還需對案件是否符合審理的要件進行實質(zhì)審查。2015年年初，黃石市法院開始實行法官員額制，法官數(shù)量減少。改革以前，黃石市兩級法院法官占法院全部工作人員總數(shù)的60%左右，但改革后，法官人數(shù)僅占36%。未能入選的原法官被免去審判職務不再行使審判權，改任司法輔助人或司法行政人員。由于案件數(shù)量增加而辦案人員減少，法官的工作壓力大大增加。

4.敏感案件得以受理

對于一些敏感性案件，人民法院的受理態(tài)度與以往大不相同。針對與政府相關的案件或者是原告人數(shù)眾多的案件，法院以往一般會直接拒絕受理。但自從立案登記制實施以來，法院依立案登記的基本精神已受理一些敏感性案件。我們在黃石市中級人民法院收集到一份數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)記錄著法院對此前不予立案，而后又予以登記立案的案件統(tǒng)計。該統(tǒng)計記載有張某、周某等40人因房屋拆遷安置補償合同糾紛起訴黃石港區(qū)人民政府案、邢某申請黃石市人民檢察院和陽新縣人民檢察院錯誤逮捕賠償案、吳某申請黃石市中級人民法院重審無罪判決賠償案等12起案件。其中有5起民事案件因涉及原告人數(shù)眾多，法院擔心審理及執(zhí)行難度大而不予受理；有4起民事案件的被告是黃石港區(qū)人民政府；1起案件的被申請人是黃石市人民檢察院和陽新縣人民檢察院；還有2起案件的被申請人是黃石市中級人民法院。在訪談中，他們表示，這一變化雖然體現(xiàn)了司法體制改革追求的司法獨立與司法公正的目標，但實際上，政府作為被告的案件相較于一般人作為被告的案件而言，審理難度非常之大。在立案登記改革中，一些過去認為敏感的案件被受理了，但法官能否完全不受公權力的干預，能否獨立地行使審判權，仍是一個值得深思的問題。

5.立案登記制的實踐局限性

除了法官壓力明顯增加以外，受訪法官還提出其他方面的擔憂：立案登記對他們工作產(chǎn)生的變化不過是權力的移轉——實質(zhì)審查權由立案庭轉向了業(yè)務庭。他們表示，即使是被受理的案件也存在因不能通過實質(zhì)審查而被法官駁回起訴的可能。目前我國的立案登記制度只能保證當事人的起訴盡可能地被受理，業(yè)務庭法官對案件的實質(zhì)審查、實體審查仍然沒有標準化的規(guī)范。加上目前法官壓力增大的現(xiàn)狀，很難保證法官不會在審查案件階段仍然以不符合起訴條件為由駁回當事人的起訴。如此一來，立案登記制就僅是法院職責分配上的權力游戲，難以真正達到保障當事人訴權的最終目的。

三、完善立案登記制的建議

（一）明確訴狀格式及內(nèi)容

實行立案登記制后，登記要件實際上就是訴狀所要達到的條件，反過來，訴狀的條件即應當是登記要件，唯有如此，訴狀與登記才可無縫銜接，立案登記制方能順利實現(xiàn)。因此，應當對可登記訴狀所必須具備的條件及內(nèi)容予以公開化、明確化。①許尚豪：《“立案登記制”后如何審查立案》，載《人民法院報》2014年12月24日第5版。

立案登記制要求法院對當事人的起訴作形式上的審查，而面對紛繁的案件類型及數(shù)量，法院有必要對起訴狀的格式及內(nèi)容予以明確和標準化，以統(tǒng)一審查標準，提高審查效率。實踐中，長沙縣法院在立案大廳公開起訴狀的基本要求，并提供起訴狀格式范本，當事人可按需自取。當事人提交訴狀的格式化和規(guī)范化大大提升了法院審查訴狀的效率，立案登記制的運行亦得到了有效保障。

（二）加強立案隊伍的業(yè)務培訓與審判隊伍的素質(zhì)培訓

立案審查制改為立案登記制，人民法院的適應能力面臨嚴峻考驗。根據(jù)目前的制度設計，立案部門的適當審查權限還將被保留，而且對于不符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請，《意見》和《規(guī)定》還要求立案部門必須進行書面釋明和答復。立案登記制后大量矛盾復雜案件涌入人民法院，對立案人員的整體法律素養(yǎng)和說理能力提出了更高的要求。在既有規(guī)定尚待細化的情形下，實施立案登記制的當務之急是對負責立案的人員進行集中培訓，確保對立案登記正確把關。②禹愛民、李明耀：《立案登記制如何穿越現(xiàn)實屏障》，載《人民法院報》2015年5月4日第2版。

面對層出不窮的新型疑難案件，人民法院的審判能力面臨不小的挑戰(zhàn)。例如涉及征收拆遷的行政審判工作中，當事人提起附帶審查規(guī)范性文件合法性的訴訟，這對法官的專業(yè)素養(yǎng)提出了較高的要求。為提升法官的業(yè)務水平與能力，明確法院系統(tǒng)內(nèi)部人員分工與職責的經(jīng)驗值得借鑒。據(jù)報道，北京市第四中級人民法院是我國首批設立的跨行政區(qū)劃法院，該院著力推動審判工作規(guī)范化和標準化，將案件進入業(yè)務庭的流程分解成10個環(huán)節(jié)。庭長、法官、法官助理及書記員等都明確各自職責和業(yè)務流程，通過流水線作業(yè)顯著提高了審判效率。③羅沙等：《立案登記：一場萬眾期待的司改大考》，載《人民法院報》2015年6月16日第4版。

法院作為司法改革的重點和中心，要大力加強法治隊伍建設，提高辦案人員的素質(zhì)。加強法官的業(yè)務培訓，積極探索庭前準備程序，完善繁簡分流、先行調(diào)解工作機制，實現(xiàn)審判技術的創(chuàng)新，通過完善案件的受理制度與提高法院的審判能力，保證案件進口與出口同步暢通。

（三）規(guī)范訴訟行為和訴訟秩序

立案登記制旨在保障當事人訴權，但就實施的實際情況來看，如何在防范當事人濫訴與訴權保障之間保持平衡是一項重要議題。江蘇省淮安市中級人民法院對行政案件的審理情況作了一番調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當事人無視級別管轄現(xiàn)象、重復起訴現(xiàn)象以及人為制造群體性訴訟的現(xiàn)象十分嚴重。①錢斌等：《依法推行立案登記、防范訴權不當行使——江蘇淮安中院關于立案登記制后行政案件審理情況的調(diào)研報告》，載《人民法院報》2015年12月3日第8版。面對此種情形，人民法院在建立懲處機制的同時亦應當加強對社會公眾的教育。為維護正常的立案登記秩序，《意見》和《規(guī)定》從人民法院和公民兩方面設置了監(jiān)督保障措施。針對人民法院，人民法院監(jiān)察部門對立案工作應加大執(zhí)紀監(jiān)督力度，對于有案不立、拖延立案、人為控制立案、“年底不立案”等情形，要依法依紀追究有關責任人員責任。針對公民，建立濫訴的懲處教育機制，對企圖以虛假訴訟侵犯他人合法權益的，人民法院駁回其訴訟請求，并予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。為應對濫訴、虛假訴訟行為，北京市第四中級人民法院實施“誠信訴訟承諾書”制度：當事人或者律師簽署承諾書，承諾所提交的相關信息真實，杜絕在審判中濫用訴權以及虛假陳述等內(nèi)容，否則將承擔相應的法律責任。②熊琳等：《立案登記：一場萬眾期待的司法大考》，載《中國審判》2015年第6期。立案部門在面對來自人民法院外部的力量時，要堅決排除立案的隱性干擾，確保有案必立、有訴必理。

（四）完善多元化糾紛解決機制

國家與公民在民事訴訟制度方面存在著供需矛盾，作為非營利性公共產(chǎn)品的民事訴訟制度的供給增幅無法跟上民眾的需求增幅，從而客觀上導致或加劇了訴訟的拖延和積壓。面對社會變遷和多元化的利益需求及其沖突，有必要建立一個包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式的，彼此相互協(xié)調(diào)地共同存在，相輔相成的，能滿足社會主體的多樣需求的程序體系和動態(tài)的調(diào)整系統(tǒng)，即多元化糾紛解決機制。③齊樹潔：《和諧社會語境下我國糾紛解決機制之重構》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2011年第2期。實行立案登記制的目的不是鼓勵人們都以訴訟的方式來解決糾紛。實際上，以訴訟的方式解決社會糾紛和社會矛盾，并不是一個最佳的方式，僅是迫不得已而為之。因為在諸多的糾紛解決機制中，訴訟是列在最后位的方式，是程序最復雜、時間成本最高和人力成本最高的方式。④倪壽明：《實施立案登記制須說透“三個基本”》，載《人民司法》2015年第9期。2015年9月30日，黃石地區(qū)成立了該市首個專業(yè)化、職業(yè)化的保險調(diào)解組織。該組織由黃石市中級人民法院與湖北省保監(jiān)局共同支持，目的即在于專門調(diào)解保險類糾紛，減少保險類訴訟的數(shù)量。通過完善協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、公證、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制，一些案件在人民法院外解決，既減輕了當事人的訟累，也緩解了人民法院的壓力。

（五）凝聚內(nèi)外合力把控案件數(shù)量

最高人民法院于2015年11月15日在廣東省深圳市召開新聞發(fā)布會，向媒體通報全國立案登記制實施狀況。據(jù)悉，自2015年5月1日以來，全國法院登記立案渠道暢通，秩序井然，運行平穩(wěn)。截至9月30日，共登記初審案件（一審案件）620萬余件，同比增長31.9%，其中民事案件同比增長22.9%，行政案件同比增長75.8%，刑事自訴案件同比增長60.5%。全國收案增長最多的省份依次為江蘇、浙江、山東和廣東。最高人民法院案件受理數(shù)量也大幅增長，1—9月共新收案件6852件，同比增長58.39%，預計全年案件將達到15000件。①羅書臻：《最高法院通報立案登記制改革實施情況》，載《人民法院報》2015年11月16日第1版。案件數(shù)量的增長對法院系統(tǒng)造成的壓力不容小覷。

法院應在尋求外部管道從源頭減少案件形成的同時，提高自身審判質(zhì)量，降低糾紛的反復性。以行政案件和國家賠償案件為例，河南省周口市中級人民法院課題組提出兩項建議：一是爭取黨委、政府支持，制定規(guī)范性文件，要求行政機關嚴格依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為，從源頭上減少行政案件數(shù)量，以減輕“高院”和“中院”行政審判壓力。二是加強行政庭和賠償辦公室的力量，加大行政審判和賠償工作監(jiān)督，提高辦案質(zhì)量，降低上（申）訴率。②李志增等：《立案登記讓人民受益，多策并舉解法院壓力——河南周口中院關于立案登記制運行情況的調(diào)研報告》，載《人民法院報》2015年10月22日第8版。

建立法律咨詢制度亦不失為從源頭把控案件數(shù)量的良策。我國公民對于訴訟的理解和把握，較不成熟。在這樣的情況下，有必要建立法律咨詢制度，為有意愿提起訴訟的人提供必要的訴前法律咨詢服務。在工作內(nèi)容上，解答當事人的法律問題、告知其訴訟的成本與風險，即為當事人選擇權利救濟途徑提供合理建議。③許新啟等：《平衡訴權與司法資源關系、促進立案登記制健康發(fā)展——河南開封中院關于立案登記制的調(diào)研報告》，載《人民法院報》2015年12月3日第8版。疏導案源可減輕法院的壓力。

結 語

立案登記制的實施，是我國司法制度進步的體現(xiàn)。相較于過去的管控型立案方式，新的服務型立案方式更符合司法的本質(zhì)要求。立案登記制的最大優(yōu)點是將起訴程序納入規(guī)范化、法制化的軌道。在新體制下，訴訟從當事人向人民法院提交起訴狀即開始，意味著當事人的訴權在程序上得到了充分保障。立案登記制的實施還影響著人民法院工作人員和公民觀念的轉變。正如長沙縣法院立案庭庭長謝英所言，以前在立案審查制下，立案庭的自身定位是為審判部門服務，因此有意無意會進入實體審查的階段，為審判庭減輕一些壓力；但在立案登記制實施后，立案庭的觀念便與以前不同，審查的標準也比以前寬松許多，只要是符合法定條件的起訴，立案庭一律予以立案。而公民的觀念也有了較大的轉變，權利意識不斷增強，對自身權利的保障也提出了更高的要求。這對加快我國的法治建設，推動社會進步都將產(chǎn)生深遠的影響。

*作者均為廈門大學法學院學生。在調(diào)研過程中，作者得到長沙市中級人民法院、長沙縣人民法院、黃石市中級人民法院、黃石港區(qū)人民法院有關領導和工作人員的支持和幫助，在此表示衷心感謝。