鐘小凱

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橫琴新區(qū)法院“去行政化”改革的調(diào)研報告

鐘小凱*

橫琴新區(qū)法院不設(shè)審判庭，實行法官會議制，徹底取消案件審批制等改革措施，破除了一些長期以來困擾法院司法審判行政化的痼疾，對法院“去行政化”有重要的價值。“去行政化”改革首要的問題是要規(guī)范審判權(quán)與司法行政權(quán)的界限，在體制建構(gòu)上落實司法行政權(quán)是為了保障法官獨立行使審判權(quán)的理念，構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運行機制和實施法院工作人員分類管理制度。

橫琴新區(qū)法院；去行政化；司法審判；司法行政

引 言

當(dāng)前司法改革是由問題倒逼而產(chǎn)生的，同時在中央頂層設(shè)計的指引下不斷解決問題而得到了全面的深化。在本輪“問題導(dǎo)向”的司法改革中，“去行政化”被認為是司法改革的“治本”之策，“去行政化”成為司法改革的要意。

橫琴島與澳門一衣帶水，處于珠海與澳門“一國兩制”的交匯點和“內(nèi)外輻射”的結(jié)合部。國務(wù)院于2009年正式批復(fù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》。經(jīng)最高人民法院批準，珠海橫琴新區(qū)人民法院（以下簡稱橫琴新區(qū)法院）于2013年12月26日掛牌成立，2014年3月21日正式履職收案。橫琴新區(qū)法院在“去行政化”司法改革方面大膽嘗試，不設(shè)審判庭，取消審判庭建制，不設(shè)庭領(lǐng)導(dǎo)，實行法官會議制，突出法官地位，削弱法院行政管理權(quán)力對法官審判權(quán)的干預(yù)，同時徹底取消案件審批制，改革審判委員會，去除審判權(quán)運行機制中的行政化。橫琴新區(qū)法院利用新設(shè)法院的先天優(yōu)勢，勇于“革舊”，“破”除一些長期以來困擾法院司法審判行政化的痼疾，但如何“立”，是值得我們進一步思考的問題?！叭バ姓笔滓膯栴}就是要厘清司法審判與司法行政的界限①有必要強調(diào)，文中討論的司法行政權(quán)指法院司法行政事務(wù)管理權(quán)。組織司法考試、律師、司法鑒定、公證、獄政、法制宣傳等已與司法審判權(quán)分離，非本文研究指向的司法行政權(quán)。，祛除根深蒂固的司法行政化觀念對司法審判實踐造成的影響和妨礙。司法審判“去行政化”，實現(xiàn)司法行政服務(wù)司法審判，保障審判獨立，應(yīng)從當(dāng)前政治體制改革的大背景出發(fā)，立足推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進一步構(gòu)建完善的審判權(quán)與司法行政權(quán)相分離制度，實現(xiàn)司法行政服務(wù)司法審判，保障審判獨立。②孫佑海：《司法審判去行政化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要突破口》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第6期。

一、橫琴新區(qū)法院“去行政化”舉措探究

舉措一：法院管理模式的轉(zhuǎn)變——取消審判庭建制

橫琴新區(qū)法院充分利用新設(shè)法院的創(chuàng)新機會，改變傳統(tǒng)法院管理模式，取消審判庭建制，不設(shè)庭領(lǐng)導(dǎo)，將傳統(tǒng)法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)予以整合，組建“大部門”，實行扁平化管理，內(nèi)設(shè)機構(gòu)大幅度精簡，機構(gòu)職能分工進一步明晰。（見圖1）

圖1　法院管理模式之轉(zhuǎn)變

圖2　傳統(tǒng)法院與橫琴新區(qū)法院組織結(jié)構(gòu)示意圖

橫琴新區(qū)法院改革法院管理模式的實踐致力于解決審判權(quán)運行機制中的行政化問題，保障法官免受司法行政的干涉而保有審判獨立地位。這種通過調(diào)整法院內(nèi)部職權(quán)配置，將審判管理、人事管理、政務(wù)管理職責(zé)分離，契合了以審判為中心的審判權(quán)運行規(guī)律，內(nèi)設(shè)機構(gòu)的精簡也有利于提高行政管理效率。（見圖2、圖3）因此，學(xué)界眾多學(xué)者也呼吁要改革當(dāng)前法院管理模式，“應(yīng)在法院組織內(nèi)明確區(qū)分行政事務(wù)和司法事務(wù)，將混在審判制度中具有行政管理性質(zhì)的程序分離出去”①蘇力：《論法院的審判職能與行政管理》，載《中外法學(xué)》1999年第5期。。有的學(xué)者提出精簡審判庭建制，“法院內(nèi)部應(yīng)取消較多的專業(yè)審判庭，只留刑事、民事、行政審判庭，取消正副庭長等行政化的職位”①張衛(wèi)平：《論我國法院體制的非行政化》，載《法商研究》2000年第3期。。也有的學(xué)者認為，“應(yīng)取消法院內(nèi)部行政級別，統(tǒng)一法官等級，重塑院長地位”②章武生、吳澤勇：《司法獨立與法院組織機構(gòu)的調(diào)整（下）》，載《中國法學(xué)》2000年第3期。。但是，我們也應(yīng)該看到，不設(shè)審判庭是為了解決司法審判中的“行政化”影響，凸顯法官的審判地位，取消或保留審判庭建制本身只是一種可選擇的方式?，F(xiàn)有傳統(tǒng)的審判庭的“破”，是為了建立由主審法官獨任或組成合議庭審理案件行使裁判權(quán)并對案件負責(zé)的一種法官自治型的審判運行機制的“立”。假如這種“破”沒有達到解決審判行政化問題，突出法官的獨立審判地位的“立”的目的，那么這種“破”就是值得商榷的。而歸根到底，問題的癥結(jié)還是在于厘清司法審判與司法行政的界限。傳統(tǒng)的審判庭建制，承載了司法審判管理和司法行政管理的雙重職能。一方面，審判庭建制分類是按照刑事、民事和行政等各種訴訟案件類型劃分的，應(yīng)該說這種類型劃分的審判庭建制符合審判的專業(yè)化發(fā)展趨勢，從多年的運行實踐來看也基本能夠滿足法官進行專業(yè)審判的需要。另一方面，審判庭建制是按照科層模式建立起來的行政管理模式，庭領(lǐng)導(dǎo)行使行政管理權(quán)，也基本符合司法行政的運行要求。傳統(tǒng)的審判庭建制正是在這種基本滿足實踐需要的現(xiàn)實情況下得到各方認可，并一直沿用至今的。但是，由于其集中行使司法審判和司法行政職權(quán)，在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)司法行政權(quán)侵蝕司法審判權(quán)的情況，尤其是庭領(lǐng)導(dǎo)審批案件的做法，由此導(dǎo)致的審判權(quán)運行的“行政化”問題長期受到社會的詬病。

圖3　橫琴新區(qū)法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能一覽表

人民法院組織法規(guī)定法院可以設(shè)立各種類型的審判庭，憲法規(guī)定法院依法獨立行使審判權(quán)。從立法本意來說，審判庭建制應(yīng)該是為了促進法官依法獨立審判，司法行政服務(wù)于司法審判，服從于司法審判，但實踐中庭領(lǐng)導(dǎo)的案件審批權(quán)，混淆了二者的界限，本末倒置，侵蝕了司法審判的中心地位。從橫琴新區(qū)法院的實際運行來看，在不設(shè)立審判庭后，隨著司法行政事務(wù)集中管理，法官專司審判不受行政管理的困擾，司法審判的獨立性增強，但司法行政如何更好地發(fā)揮對司法審判的服務(wù)保障功能，是需要進一步探索的課題。同時，審判庭建制取消，如何加強審判管理，如何保證裁判的一致性，也是不可回避的問題。

舉措二：法院內(nèi)部機構(gòu)的轉(zhuǎn)變——設(shè)法官會議

審判委員會和法官考評委員會均按照《人民法院組織法》《法官法》設(shè)立，審判委員會主要負責(zé)總結(jié)審判經(jīng)驗以及討論重大或疑難案件，法官考評委員會主要負責(zé)指導(dǎo)對法官的培訓(xùn)、考核、評議工作。橫琴新區(qū)法院創(chuàng)造性地建立了由全體法官組成的法官會議，職責(zé)是確定法官工作量的分配、（各）每位法官承辦案件的類型、各專業(yè)合議庭的設(shè)置等重大審判事務(wù)，須過半數(shù)法官出席及出席人數(shù)過半數(shù)以上同意才能通過法官會議議決的事項，致力于實現(xiàn)法官民主決策和自治管理，提升法官的職業(yè)尊榮感。

橫琴新區(qū)法院法官會議決定重大審判業(yè)務(wù)，改變了以往由院領(lǐng)導(dǎo)和庭領(lǐng)導(dǎo)決定的做法，法官對審判事務(wù)可以自主決策，削弱了司法行政對法官司法審判的影響，從而在去除司法審判行政化方面走出了重要的一步。

舉措三：審判權(quán)運行機制的轉(zhuǎn)變——取消案件審批制

所謂案件審批制，就是審判組織包括獨任法官、合議庭對案件有了裁判意見后，須報院、庭長審核批準，主要操作方法就是案件裁判文書由院、庭長審核、簽發(fā)。案件審批制有違司法親歷性原則，違背了司法審判的內(nèi)在要求，不利于案件責(zé)任追究制度的實施，所帶來的弊端在司法實踐中已越來越明顯。橫琴新區(qū)法院制定《審判流程管理規(guī)程》，徹底取消案件審批制。該規(guī)程第37條規(guī)定：“適用簡易程序的裁判文書，由獨任法官簽發(fā)；適用普通程序的，由合議庭成員共同審核，審判長按合議庭多數(shù)意見簽發(fā)?！睓M琴新區(qū)法院取消案件審批制，全面落實獨任法官負責(zé)制和合議庭負責(zé)制，由每個法官對自身承辦的案件負責(zé)。審判員獨任審判的，由承辦法官簽發(fā)裁判文書；合議庭審判的，依據(jù)合議庭多數(shù)意見制作的裁判文書，由合議庭成員共同簽名后即可印發(fā)，無須層層上報審批。

取消案件審批制，全面落實獨任法官負責(zé)制和合議庭負責(zé)制，不僅有利于維護法官依法獨立審判，提高審判效率，也使法官的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一，有助于激勵法官提高裁判品質(zhì)。同時，為填補取消案件審批制后留下的對審判權(quán)運行的監(jiān)督空隙，防范和糾正裁判不公不廉的現(xiàn)象，橫琴新區(qū)法院強化對審判權(quán)運行的監(jiān)督，實行司法公開、流程監(jiān)督、審判組織監(jiān)督、紀律監(jiān)督、錯案責(zé)任終身追究、廉政保證金制度等“六項監(jiān)督”，形成配套的事前、事中和事后監(jiān)督，助力于去除審判權(quán)運行機制過程中的行政化影響。

案件審批制是院、庭長行使審判管理權(quán)的一種方式，院、庭長的審判管理權(quán)通過審核簽發(fā)裁判文書的方式對案件的裁判結(jié)果把關(guān)，對裁判文書質(zhì)量的提高和案件質(zhì)量的提高，發(fā)揮了一定的積極作用。但是，案件審批制使司法行政權(quán)控制了審判權(quán)，造成司法審判權(quán)運行的行政化。行政活動往往離不開審批，而司法審判活動恰恰排斥審批，案件審批制是以行政方式管理司法審判，無疑是將院、庭長的司法行政管理權(quán)吞噬了司法審判權(quán)，因而是違背司法規(guī)律的。

為實現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負責(zé)”，必須堅持審理權(quán)與裁判權(quán)相統(tǒng)一，只有參加某一案件的審判組織的法官才享有對這個案件裁判的權(quán)力，最大限度地防止審與判相脫節(jié)。要打破長期以來堅持的“獨立審判權(quán)是屬于法院”的觀念誤區(qū)，明確獨立審判權(quán)屬于審判組織，審判組織享有的審判權(quán)應(yīng)該是獨立的、完整的，審判組織對案件應(yīng)負的責(zé)任也是獨立的、徹底的。要明確劃分獨任法官、合議庭行使的審判權(quán)與司法行政管理權(quán)的界限，案件的裁判文書應(yīng)由獨任法官或?qū)徟虚L簽發(fā)。取消案件審批制后，獨任法官和審判長獨立行使審判權(quán)，責(zé)任要求更高，對他們的審判業(yè)務(wù)素質(zhì)要求更高，為此必須推進法官員額制，確保進入員額的法官都能承擔(dān)起主審法官的重任。院、庭長要通過擔(dān)任獨任法官或?qū)徟虚L的方式直接審理案件，從而發(fā)揮院、庭長作為法官的示范、指導(dǎo)等作用。同時，院、庭長不再享有案件審核批準的把關(guān)權(quán)，但院、庭長的審判管理和監(jiān)督作用只能加強而不能削弱。要把院、庭長的司法行政管理權(quán)由對案件處理的審批權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷Π讣徖砉?jié)點的監(jiān)督，這需要我們在實踐中不斷修正和完善。同時，建立案例指導(dǎo)制度，克服成文法的缺陷、彌補司法解釋的不足、消除法官因法律的不確定性而向領(lǐng)導(dǎo)請示的現(xiàn)象。①沙永梅：《案件請示制度之廢除及其功能替代——以中級法院的運作為出發(fā)點》，載《河北法學(xué)》2008年第7期。

二、對橫琴新區(qū)法院“去行政化”改革的思考

（一）橫琴新區(qū)法院革除司法審判行政化之積弊

我國司法體制并沒有建立在司法審判與司法行政相區(qū)分的原理基礎(chǔ)上，把司法審判與司法行政混雜在一起，現(xiàn)實工作當(dāng)中兩者成為簡單意義上的分工關(guān)系，而沒有從根本上區(qū)分它們的職能特性，導(dǎo)致司法審判權(quán)至今仍然是嚴重的行政化。①鐘小凱：《淺析司法審判與司法行政的界限》，載《民主與法制時報》2015年11月12日第4版。司法行政化就是司法違背了司法的屬性，失去了司法的外觀與內(nèi)涵，司法蛻變?yōu)椤靶姓?。②周永坤：《司法的地方化、行政化、?guī)范化——論司法改革的整體規(guī)范化理路》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報》2014年第6期。

在現(xiàn)行的公、檢、法體制架構(gòu)中，審判權(quán)、檢察權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等各種不同類型的權(quán)力之間，并不存在截然的劃分，而是分工合作關(guān)系，權(quán)力以復(fù)合存在為常態(tài)。所謂復(fù)合型態(tài)就是由多種權(quán)力型態(tài)組合而成的一種較為復(fù)雜的型態(tài)。在現(xiàn)實中，由于影響權(quán)力行使的因素復(fù)雜多變，使得在構(gòu)筑權(quán)力型態(tài)的時候國家機關(guān)行使單一權(quán)力型態(tài)的機會較少，因此更多時候可能演化成復(fù)合型態(tài)。當(dāng)前法院、檢察院、政府等國家機關(guān)行使多種權(quán)力，行使的國家權(quán)力類型呈現(xiàn)為復(fù)合型態(tài)。法院、檢察院、政府等盡管以執(zhí)掌某類權(quán)力做標識，但都是擁有復(fù)合權(quán)力的集合主體。③張志銘：《民事執(zhí)行改革的幾個理論問題》，載《人民法院報》2003年1月24日第2版。法院是司法審判機關(guān)，但在人們的認識中法院不僅執(zhí)掌司法審判權(quán)，還行使司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等等，成為擁有審判權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等各種權(quán)力的復(fù)合權(quán)力主體，法院行使的國家權(quán)力成為一種包括審判權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等多種權(quán)力在內(nèi)的各種性質(zhì)不同而又緊密聯(lián)系的權(quán)力的復(fù)合權(quán)力。在堅持法院是行使司法審判權(quán)的國家機關(guān)的觀念基礎(chǔ)上，法院實際上成了行使審判權(quán)、司法執(zhí)行權(quán)、司法行政權(quán)等復(fù)合權(quán)力的集合主體，而不僅僅是單一的司法審判權(quán)的主體。

正是在現(xiàn)實中存在的這種審判權(quán)與司法行政權(quán)等各種權(quán)力的復(fù)合型態(tài)，導(dǎo)致在實踐中審判權(quán)與司法行政權(quán)的關(guān)系出現(xiàn)錯位和混亂。具體來說，主要表現(xiàn)在司法行政權(quán)擠壓、侵蝕審判權(quán)，審判權(quán)行使行政化問題突出。首先是法官管理的行政化。法官審理案件，面對院、庭長及行政領(lǐng)導(dǎo)，甚至其他具有投票權(quán)的在某種程度上可以決定其命運的一般干部、同事的說情、過問時，在當(dāng)前法官管理的行政化模式下，很難保持中立并公正地進行裁判。其次是案件管理的行政化。案件層層審批，部分案件裁判文書需要由院、庭長簽發(fā)，“審者不判、判者不審”。審委會、庭務(wù)會、審判長會議研究、討論正在審理的案件，侵蝕了法定的獨任和合議制度，造成“判審分離”。上下級法院協(xié)商辦案，請示辦案，破壞了司法的審級制度等等。①蔣惠嶺：《法院組織法修改與司法制度改革論叢之九——審判活動行政化之弊害分析》，載《人民司法》1995年第9期。最后是法院獨立審判的司法行政保障不到位。法院的人、財、物等后勤服務(wù)保障資源均由行政機關(guān)支配和管理，司法管轄區(qū)和行政區(qū)劃完全合一，造成法院受制于行政機關(guān)的現(xiàn)實，法院審判獨立無法得到保障。我國現(xiàn)行的司法權(quán)和司法行政事務(wù)管理權(quán)的性質(zhì)定位不清晰、“兩權(quán)”權(quán)能混同、運行程序混同等成為影響和制約依法獨立、公正、高效行使司法權(quán)的掣肘之一，需要在厘清司法權(quán)和司法行政事務(wù)管理權(quán)分離的理論、制度、實踐、政策等依據(jù)的前提下，探索實行“兩權(quán)適度分離”的制度設(shè)計。②徐漢明：《論司法權(quán)和司法行政事務(wù)管理權(quán)的分離》，載《中國法學(xué)》2015年第4期。實現(xiàn)司法審判與司法行政事務(wù)相分離，是司法體制改革的必然要求。③李邦軍：《論司法審判與司法行政之分離》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報》2004年第9期。

橫琴新區(qū)法院勇于突破，不設(shè)庭長，取消審判庭建制，取消案件審批制等做法，主要是從橫向分權(quán)制約的角度“革舊”，“破”除一些長期以來困擾法院司法審判行政化的痼疾，對法院“去行政化”有重要的價值。

（二）橫琴新區(qū)法院深化“去行政化”改革實踐探索

長期以來，審判權(quán)運行行政化問題就一直為社會所詬病，并被認為是影響司法公正的重要因素之一。④賀衛(wèi)方：《中國司法管理制度的兩個問題》，載《中國社會科學(xué)》1997年第6期。最高人民法院也認識到審判權(quán)運行行政化是導(dǎo)致司法公信力下降的重要因素之一，因此，非常重視審判權(quán)運行機制改革。早在1998年即頒布了《關(guān)于民事經(jīng)濟審判方式改革問題的若干規(guī)定》，其后連續(xù)發(fā)布的《人民法院第一個五年改革綱要（1999—2003）》《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》幾乎都對審判權(quán)運行機制提出了改革要求。全國各地法院在最高人民法院的指導(dǎo)下進行審判權(quán)運行機制改革實踐，大體改革路徑即為一個審判權(quán)與司法行政權(quán)逐步分離的實踐探索過程。

在民事經(jīng)濟審判方式改革期間，全國各地法院按照要求就開始實行由審判長或者獨任審判員簽發(fā)調(diào)解書，同時部分沿海發(fā)達地區(qū)的法院如深圳、珠海等地法院即開始試行由審判長或者獨任審判員簽發(fā)法律文書，部分簡易案件的裁判文書不用報院、庭長層層審批，大大提高了審判工作效率?！耙晃濉备母锲陂g，開始在法院內(nèi)部全面實行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立，建立完整的案件審理流程管理，逐步在法院系統(tǒng)建立統(tǒng)一的司法鑒定體系，推行院、庭長參加合議庭擔(dān)任審判長審理案件，試行給法官配備法官助理和取消助理審判員，建立符合審判工作規(guī)律的審判組織，試行上下級法院逐級遴選法官和從律師和高層次的法律人才中選任法官，并要求全面落實“收支兩條線”，探索建立法院經(jīng)費保障體系?！岸濉备母锲陂g，明確提出要強化院、庭長的審判職責(zé)，明確其審判管理職責(zé)和政務(wù)管理職責(zé)，探索建立新型管理模式，實現(xiàn)司法政務(wù)管理的集中化和專門化。同時，要求逐步實現(xiàn)合議庭、獨任法官負責(zé)制，推進法院工作人員的分類管理，探索法院設(shè)置、人財物管理體制改革，建立法院業(yè)務(wù)經(jīng)費由國家財政統(tǒng)一保障、分別列入中央財政和省級財政的體制。“三五”改革期間，審判權(quán)與司法行政權(quán)的關(guān)系更加錯綜復(fù)雜，總體思路是進一步加強對審判權(quán)的控制，如要求院、庭長一手抓審判、一手抓隊伍，提出要建立健全以案件審判質(zhì)量和效率考核為主要內(nèi)容的審判質(zhì)量效率監(jiān)督控制體系，以法官、法官助理、書記員和其他行政人員的績效和分類管理為主要內(nèi)容的崗位目標考核管理體系，以綜合服務(wù)部門保障的能力和水平為主要內(nèi)容的司法政務(wù)保障體系。當(dāng)然，針對彼時日益嚴重的審判權(quán)運行行政化問題，也要求明確上下級法院之間司法業(yè)務(wù)管理、司法人事管理和司法行政管理方面的范圍與程序，規(guī)范案件請示報告制度等。

橫琴新區(qū)法院在“去行政化”方面創(chuàng)造性地實施了一些改革舉措，不設(shè)審判庭，實行法官會議制，突出法官地位，削弱法院行政管理權(quán)力對法官審判權(quán)的干預(yù)。同時徹底取消案件審批制，改革審判委員會，去除審判權(quán)運行機制中的行政化。橫琴新區(qū)法院在“去行政化”改革恰逢黨的十八屆三中、四中全會決定推進法治中國建設(shè)、深化司法體制改革、全面推進依法治國并明確要求實施審判權(quán)與司法行政權(quán)相分離的改革期間。橫琴新區(qū)法院適應(yīng)全面深化改革的時勢，沿著“去行政化”改革之路繼續(xù)探索，依賴處于珠海經(jīng)濟特區(qū)之中的特區(qū)的優(yōu)勢環(huán)境，踏出了具有自身鮮明特色的“去行政化”改革之路，對法院“去行政化”改革探索具有重要價值。

當(dāng)前司法改革正如火如荼地進行著，尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)司法權(quán)力屬性，遵循審判權(quán)作為判斷權(quán)和裁量權(quán)的權(quán)力運行規(guī)律，彰顯審判權(quán)的中央事權(quán)屬性，體現(xiàn)審判權(quán)的獨立性、中立性、程序性和終局性等作為本輪改革的基本原則要求。具體來說，是要求理順法院司法行政事務(wù)管理關(guān)系，改進上下級法院司法行政事務(wù)管理機制，明確上級法院司法行政事務(wù)管理部門對下級法院司法行政事務(wù)的監(jiān)管職能，切入點就是人、財、物省級統(tǒng)管改革，即省級以下地方法院法官統(tǒng)一由省級提名、管理并按法定程序任免，省級以下地方法院經(jīng)費統(tǒng)一管理。

（三）對橫琴新區(qū)法院“去行政化”改革的反思

橫琴新區(qū)法院在從橫向分權(quán)制約的角度“破”除司法審判行政化積弊之后，如何“立”，是更緊迫的問題。如何從縱向分權(quán)制約的角度建立司法審判與司法行政相分離的體制，更是值得我們思考的問題。

司法權(quán)與行政權(quán)這兩種不同性質(zhì)的權(quán)力體系共存于法院機構(gòu)，并同時作用于法官，使法官在行使司法權(quán)力時無法嚴格地予以界分，造成司法權(quán)力的行政化。①梁平、陳燾：《司法權(quán)力去行政化改革——基于H省某中院案件評查糾錯與動態(tài)式主審法官負責(zé)制的調(diào)研》，載《河北法學(xué)》2015年第10期。法治國家需要有獨立、公正的司法制度，如果司法審判職能與司法行政職能的性質(zhì)界限不明確，那么就會直接影響司法審判的獨立與公正。司法公正要求有獨立的司法審判，關(guān)鍵是獨立于司法行政。對法院機關(guān)進行局部的整改，簡單取消幾個機構(gòu)或者幾項制度，是不能從體制的根本上解決司法公正問題的。改革中國司法審判行政化是一個體制問題，讓司法審判的判斷權(quán)與行政管理者分享，不能扼制司法腐敗，相反，會使司法責(zé)任混淆不清。擔(dān)心司法審判的判斷權(quán)由法官獨享會不會導(dǎo)致權(quán)力集中、濫權(quán)更嚴重，這一擔(dān)心值得探討。但我們也要看到，在一些實行司法獨立的國家或地區(qū)，司法審判的判斷權(quán)由法官獨享，依然能保證司法廉潔和司法公正。司法腐敗并非直接產(chǎn)生于法官獨立審判的原則，而應(yīng)該是在堅持此原則基礎(chǔ)上加強司法獨立的保障設(shè)置以及加大打擊司法腐敗的力度。②姚瑋：《“司法去行政化”改革的思考——以佛山中院審判長負責(zé)制為視角》，載《法制與社會》2014年第7期。

司法改革方案的選擇取決于設(shè)立審判庭、案件審批制等賴以生存的體制性環(huán)境能否得到根本的改善。體制與制度不是一個層面上的問題，沒有良好的體制，即便有良好的制度也會因缺乏切實有效的基礎(chǔ)保障，而名存實亡。③孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，載《法學(xué)》1998年第8期。我們不能局限于“一城一地”之制度創(chuàng)新示范，而應(yīng)尋求體制環(huán)境上的根本改善。在體制設(shè)計的過程中，我們尤其要注意“破”之后留下的監(jiān)管空白，如法官會議、案例指導(dǎo)制等制度設(shè)計應(yīng)該能滿足統(tǒng)一裁判尺度、確保案件質(zhì)量等功能替代的要求。能否找到替代審判庭、案件審批等功能的制度設(shè)計，同時建立良好的體制保障，是我們正在進行的司法體制改革的關(guān)鍵。

三、規(guī)范司法審判與司法行政的界限

（一）理念先行：保障法官獨立行使審判權(quán)

在討論審判權(quán)與司法行政權(quán)的關(guān)系時，首先應(yīng)從理論觀念上予以澄清，在此基礎(chǔ)上再談體制機制構(gòu)建等方面的問題。司法行政權(quán)內(nèi)在隱含著對司法獨立保障與干涉的雙重傾向。④宋振策：《司法行政權(quán)對司法獨立的保障與干涉——第三輪司法改革的展望與隱憂》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。審判權(quán)與司法行政權(quán)的關(guān)系研究，要回歸憲法制度、法治原則和司法規(guī)律，認識到司法行政權(quán)是服務(wù)于審判權(quán)的，是為了保障法官獨立行使審判權(quán)，實現(xiàn)司法公正的。①李林：《何謂“獨立審判原則”》，載《北京日報》2014年6月16日第18版。本輪司法改革進行的推動省以下地方法院人、財、物統(tǒng)一管理，改革審判委員會制度，完善主審法官與合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)，明確各級法院的職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系等等實際上都是圍繞著確保依法獨立公正行使審判權(quán)展開的。在新一輪司法改革的背景下，探討依法獨立行使審判權(quán)原則具有重大的理論與實踐意義。

對于依法獨立行使審判權(quán)原則，我國傳統(tǒng)上的認知存在著一定的偏差，導(dǎo)致依法獨立行使審判權(quán)原則在我國的構(gòu)建在理論與實踐之間存在著巨大的分歧。②陳衛(wèi)東：《司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)研究》，載《中國法學(xué)》2014年第2期。傳統(tǒng)上的認知一般將憲法規(guī)定的獨立行使審判權(quán)理解為整體意義上的法院獨立，這就必然導(dǎo)致由作為一個機關(guān)單位的法院對法官進行行政化管理以及采取行政化的權(quán)力運作模式。如此，則會慣性地將法官視同黨政機關(guān)公務(wù)員進行管理，在薪資保障、職務(wù)晉升、紀律懲戒等方面完全類同于行政公務(wù)員，擔(dān)任院、庭長必須具備相應(yīng)的行政級別。法官依附于法院這個整體意義上的單位，在法院提供的行政化辦公模式下行使審判權(quán)，審批辦案制度、案件請示制度、審委會集體決定制度等是當(dāng)然的審判權(quán)運行方式。這就從根本上否定了法官的獨立性，與審判權(quán)的親歷性、判斷性等本質(zhì)屬性必然產(chǎn)生背離?！皩Ξ?dāng)事人言辭的判斷，對證人所作證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察?！雹圪R衛(wèi)方：《中國司法管理制度的兩個問題》，載《中國法學(xué)》1997年第6期。而只有在這種近距離觀察基礎(chǔ)上的判斷，才更接近真實，也更讓人信服。

本輪司法改革顯然必須突破原有的人民法院整體獨立這一認知，法官行使審判權(quán)必須具有更多的獨立性。審判必須具有中立性、專業(yè)性以及一定程度上的獨立性，這是公正司法的規(guī)律性要求與重要條件。保障審判獨立，可以分三步走，第一步是推進法官負責(zé)制，第二步是將人事權(quán)和財政權(quán)上提到省一級，第三步是實現(xiàn)法官獨立。④張衛(wèi)平：《從組織、“人”“財”到法官：審判獨立“三步走”》，載《21世紀經(jīng)濟報道》2013年5月13日第11版。要做到審判獨立，法官的獨立是最根本的。沒有法官的獨立，便不可能有審判的獨立。法官不獨立，是審判權(quán)運行行政化的根由之一。原有的法院整體獨立的認知顯然不能夠?qū)Υ俗鞒鲇行У幕貞?yīng)。我國現(xiàn)行的憲法強調(diào)的人民法院依法獨立行使審判權(quán)，顯然對法官的獨立性給予了充分的關(guān)注。依法獨立行使審判權(quán)不僅對法院整體提出了要求，更重要的是其要求具體承辦案件的法官能夠依法獨立行使審判權(quán)，這就在一定程度上確保了法官個體的獨立性，為法官獨立提供了理論支持。十八屆三中、四中全會決定提出的健全司法權(quán)力運行機制、改革審判委員會制度、建立法官職務(wù)序列、完善主審法官與合議庭辦案責(zé)任制、讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)等等，正是這一認知轉(zhuǎn)變背景下的具體改革措施的體現(xiàn)。

當(dāng)然，雖然十八屆三中、四中全會決定已明確了方向，強調(diào)司法去行政化、保障審判獨立的改革思路，但是提升司法的獨立性仍然是中國司法改革乃至政治體制改革必須直面的關(guān)鍵問題，對于實現(xiàn)法治中國的理想圖景至關(guān)重要。①徐昕等：《中國司法改革年度報告（2013）》，載《政法論壇》2014年第2期。

（二）制度構(gòu)想：健全審判權(quán)運行機制和實施人員分類管理

1.構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運行機制

在司法實踐中，存在審判管理較為強勢，案件層層審批，行政化色彩濃厚，導(dǎo)致獨任法官、合議庭的辦案責(zé)任難以落實，審、判、權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一等問題。為解決這些問題，應(yīng)通過構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運行機制，規(guī)范審判與審判管理的界限，保障審判獨立。

構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運行機制，應(yīng)嚴格界定審判與審判管理的邊界，突出審判的核心地位，消除審判權(quán)運行機制的行政化問題。通過建立權(quán)力清單，以列表形式明確法官和審判管理人員履行職能的具體內(nèi)容，在大幅下放院、庭長審批權(quán)的同時，強化其監(jiān)督管理職能，保障審判權(quán)放而不亂。建立權(quán)力清單，重點解決審判責(zé)任制中的“權(quán)”的問題，使得審判與審判管理的邊界變得更加清晰，為法官、合議庭、院庭長等提供明確用權(quán)導(dǎo)向，權(quán)責(zé)更加明確，實現(xiàn)各權(quán)力主體既各司其職又協(xié)調(diào)有序，司法權(quán)力運行機制更加順暢，審判效率與質(zhì)量大幅提高。

在建立法官權(quán)力清單時，應(yīng)注意做到正面職業(yè)保障和負面錯案責(zé)任追究相結(jié)合，正面引導(dǎo)激勵和負面評價相結(jié)合。一方面完善職業(yè)保障，另一方面健全責(zé)任清單制度和案件質(zhì)量評估制度，實現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一。同時，以權(quán)力清單形式將審判管理權(quán)歸類至相應(yīng)的審判管理人員名下，精簡院、庭長的案件審批權(quán)，充分還權(quán)給法官，突出法官的主體地位。審判管理權(quán)主要進行程序節(jié)點監(jiān)督，通過管理已經(jīng)外部化、數(shù)據(jù)化、指標化的審判權(quán)起作用，從屬于審判權(quán)，服務(wù)于審判權(quán)，不能直接介入審判權(quán)的行使。院、庭長及其他人員行使審判管理權(quán)必須以權(quán)力清單上的明確規(guī)定為準，防止其借審判管理名義干預(yù)個案審判。法官與審判管理人員按照權(quán)力清單履行職責(zé)，各司其職，形成一個邏輯嚴密的審判權(quán)運行體系。

另外，鑒于權(quán)力清單列舉的有限性，應(yīng)樹立一個原則，即審判管理權(quán)范圍應(yīng)嚴格限制在列舉清單名下，列舉未盡事項權(quán)限，當(dāng)然屬于法官獨立行使審判權(quán)的范圍，體現(xiàn)審判管理權(quán)派生于審判權(quán)、從屬于審判權(quán)的屬性。

2.實施法院工作人員分類管理制度

將審判人員與司法行政人員分離，建立法官和司法行政人員分類管理體系，是審判職能與司法行政職能分離的必然要求。法院人員分類管理的關(guān)鍵在于法官管理制度的建立與完善，其中法官任免是核心內(nèi)容，目前探索實施的“省級統(tǒng)管”即由省級成立法官遴選委員會統(tǒng)一提名任免法官的法官管理模式就是圍繞這一核心展開的。在現(xiàn)有的條件下，重點以員額制為突破口，在法院內(nèi)部人事管理制度上把法官與司法行政人員等其他工作人員初步區(qū)分開來，基層法院、中級法院的法官統(tǒng)一由省級提名任免，建立法官職務(wù)單獨序列，改法官行政職級制管理為法官等級制管理，推動法官分類由行政化向司法化轉(zhuǎn)變。①王慶延：《法官分類的行政化與司法化——從“助理審判員”的審判權(quán)說起》，載《華政政法大學(xué)學(xué)報》2015年第4期。同時，加大以審判長為核心的審判團隊建設(shè)，突出審判團隊在審判權(quán)行使上的中心地位，基本實現(xiàn)法官職業(yè)化。

在法院人員分類管理改革中，將法官與司法行政人員分類管理，規(guī)范法官的職責(zé)、職權(quán)范圍，明確劃分法官與司法行政人員之間的職責(zé)界限，即法官職責(zé)是行使審判權(quán)，司法行政人員是為審判工作提供必要的行政輔助及后勤保障工作。目前普遍認為的分類管理是建立不同序列的管理，即法官建立單獨序列管理，實行法官等級制管理；司法行政人員按照普通公務(wù)員序列管理，實行行政職級制管理。這種觀點當(dāng)然有其合理性，但分類管理的落腳點應(yīng)該在職責(zé)分工落實上，即按照有利于司法行政權(quán)充分保障審判權(quán)獨立公正運行為目標，主要從審判權(quán)與司法行政權(quán)相分離的角度來考慮建立法官與司法行政人員分類管理體系的問題。當(dāng)前，有兩種路徑選擇：一是在法院內(nèi)部成立專門的司法行政管理部門，負責(zé)管理法院的日常行政事務(wù)，保障法院審理和裁判案件的行政輔助及后勤保障工作。二是在法院外部成立專門的法院行政管理機構(gòu)，如建立省級司法行政管理機構(gòu)，對一省范圍內(nèi)的法院司法行政事務(wù)進行統(tǒng)籌安排。目前可以按照前一種路徑進行探索實踐，在積累豐富的實踐經(jīng)驗后，再按照第二種路徑實施，將司法行政事務(wù)從法院獨立出去，使法院履行單一的審判職能，成為名副其實的司法裁判機關(guān)。法院專門行使審判權(quán)這一司法權(quán)中的核心權(quán)力，而把法院的人、財、物管理等司法行政事務(wù)管理權(quán)集中交給司法行政管理機構(gòu)行使，從權(quán)力屬性上看是更為清晰的權(quán)力分配方式，是包括德國等法治成熟國家在內(nèi)的常見做法。②曲廣娣：《德國司法行政制度的構(gòu)造和職能探析——兼談對我國司法行政制度的改革》，載《天津法學(xué)》2015年第1期。

結(jié) 語

我們現(xiàn)在進行的司法改革，核心就是規(guī)范權(quán)力的邊界。審判權(quán)“去行政化”，首要的就是厘清司法審判與司法行政的邊界，保障審判權(quán)獨立公正行使。其一，規(guī)范審判權(quán)與司法行政權(quán)的界限。嚴格界定審判與審判管理的邊界，突出審判的核心地位，構(gòu)建以權(quán)力清單為核心的審判權(quán)運行機制，消除審判權(quán)運行機制的行政化。其二，阻斷司法行政權(quán)對審判權(quán)的侵奪。省以下地方法院人、財、物統(tǒng)一管理，實施法院工作人員分類管理制度，促進法官獨立公正地行使審判權(quán)。

*作者系珠海市人大常委會立法研究中心副主任，法學(xué)博士。