張海燕（麗水市教育局，浙江 麗水 323000）

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麗水市學前教育投入的分析與思考

張海燕
（麗水市教育局，浙江 麗水 323000）

摘要：隨著國家計生政策的調(diào)整，社會對優(yōu)質(zhì)學前教育資源的要求日益提高，學前教育仍是麗水市教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，本文針對學前教育存在的問題，提出建立政府主導、公辦民辦并舉，統(tǒng)籌學前教育規(guī)劃，加快標準幼兒園建設步伐，建立成本核算機制等建議。

關(guān)鍵詞：學前教育；統(tǒng)籌規(guī)劃；成本核算機制

麗水市學前三年的入園率已達到國家制訂的《規(guī)劃綱要》要求，“擴張型”的發(fā)展時期已過去，但距離“標準化”、“均衡化”和廣大家長對優(yōu)質(zhì)學前教育資源的要求還有不小的差距。把學前教育納入教育優(yōu)先發(fā)展的范疇，加大扶持和投入，制訂出符合全市學前教育發(fā)展現(xiàn)狀的政策，是保障學前教育又好又快發(fā)展的重要課題。

一、麗水市學前教育現(xiàn)狀

改革開放以來，在各級政府的重視和努力下，全市學前教育事業(yè)發(fā)展取得了長足進步，成績斐然。

1.學前教育發(fā)展迅速。2014年，全市學前三年幼兒入園率達95.83%；全市有幼兒園660所；在園幼兒81781人。目前全市已普及了學前三年教育，基本滿足了戶籍地群眾的入園需求。億元，增長了25.86倍。

圖2　2005-2014麗水市學前教育經(jīng)費支出情況（億元）

圖1　近五年麗水市學前教育幼兒入園率（%）

2.經(jīng)費投入快速增長。2014年幼兒園教育經(jīng)費支出5.69億元，比2005年的0.22億元，增加5.47

二、存在問題

目前，學前教育經(jīng)費還不到教育總投入的10%。尤其是農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)學前教育水平較低，城鄉(xiāng)差距十分明顯，與全市當前的初中等教育的發(fā)展情況相比，學前教育仍是其中的“短板”，是全市教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

1.財政投入少，幼兒園發(fā)展困難。對學前教育投入不足。雖然近年來政府對學前教育的投入逐年增加，但相對于其他階段教育，政府對學前教育的投入明顯偏低。與全市的經(jīng)濟社會發(fā)展程度不相稱。據(jù)2014年度教育經(jīng)費統(tǒng)計，各級各類教育在校生比例結(jié)構(gòu)學前教育占19.09%，幼兒教育支出只占總教育支出的9.79%，幼兒園教育經(jīng)費支出占全市總教育經(jīng)費支出的比重不到10%。

圖3　2014年各級各類教育在校生規(guī)模及比例結(jié)構(gòu)

2.公辦幼兒園少，主導力不強。數(shù)量上的不足導致產(chǎn)生公辦幼兒園主導地位不明顯，主導力不強的問題。民營資本進入學前教育領(lǐng)域，要實現(xiàn)自身利潤最大化，就難免會剝蝕學前教育的公益性。過于注重營利，使得辦學急功近利，唯利是圖，缺乏長遠的發(fā)展眼光，在各投入方面都是能省則省，難對孩子的終生發(fā)展負責。要改變這種狀況必須加強競爭，讓公辦幼兒園起好的帶頭示范作用。（見表1）

表1　麗水市公辦幼兒園情況分析表　單位：個、人、%

3.在編教師少，教師隊伍不穩(wěn)定。據(jù)調(diào)查，公辦幼兒園的非在編教師年收入大約為公辦在編教師的1/2；而民辦幼兒園教師的收入僅為公辦在編教師的1/4，大部分民辦幼兒園老師的年收入不到兩萬元，甚至有一些幼兒園沒有嚴格履行國家的勞動法律法規(guī)，沒有為幼兒教師辦理相關(guān)社會保險等。工資待遇差、同工不同酬現(xiàn)象，造成了幼兒教師心態(tài)浮躁、素質(zhì)參差不齊、好教師難留等問題，嚴重制約了全市學前教育的質(zhì)量提高和幼兒教育事業(yè)的健康發(fā)展。

4.辦學條件差，存在安全隱患。缺少總體布局規(guī)劃，網(wǎng)點設置不夠合理。學前教育由于多年來一直“多頭管理”，對區(qū)域內(nèi)的學前教育發(fā)展缺少一個著眼于長遠的統(tǒng)籌規(guī)劃。有的區(qū)域網(wǎng)點多，多家幼兒園為搶生源，相互惡性競爭；而網(wǎng)點少的區(qū)域則會出現(xiàn)幼兒就近上學難的問題。

對民辦幼兒園扶持不足。民辦幼兒園級別較低、辦園條件較差。學前教育進入市場化運作后，多數(shù)民辦幼兒園只能靠低價的收費招攬生源；同時辦學成本越來越高，如一所只有9個班、250名幼兒、園舍占地僅1645平方米、建筑面積1720平方米的幼兒園，年房租就要支付20萬元。

三、形成的原因

1.認識不足，未真正將學前教育納入基礎(chǔ)教育體系統(tǒng)籌。不少地方對學前教育的地位和作用缺乏應有的認識，沒有真正把學前教育納入到整個基礎(chǔ)教育的體系中統(tǒng)籌起來。

2.“教育產(chǎn)業(yè)化”的沖擊?！敖逃a(chǎn)業(yè)化”作為一個固定詞，幾乎不曾出現(xiàn)在國家公共性政策與規(guī)范文件中，但教育發(fā)展中存在的各種問題，已經(jīng)使得“教育產(chǎn)業(yè)化”成為中國教育改革難以承受之重。而且“教育產(chǎn)業(yè)化”對學前教育沖擊之大遠遠超過其他教育。有些地方甚至把學前教育全部推上社會，在“教育產(chǎn)業(yè)化”的口號之下，一大批本屬于公共事業(yè)的幼兒園、托兒所被強制性地“賣給”市場，造成學前教育事業(yè)大規(guī)模滑坡，原本十分薄弱的公辦幼兒園體系受到進一步的削弱。

3.管理體制多變的結(jié)果。多年來，我國幼兒教育事業(yè)發(fā)展注重社會各方面力量興辦幼兒教育機構(gòu)，注重發(fā)揮群眾組織（如工會、婦聯(lián)）的作用，對幼兒教育的管理沒有像其他教育那樣始終由教育部門負責。一直到國務院發(fā)布出臺《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》后，才明確了教育部門是幼兒教育的主管部門。

4.單位轉(zhuǎn)制帶來的影響。隨著經(jīng)濟體制改革，企業(yè)剝離社會功能，事業(yè)單位精簡機構(gòu)，公辦性質(zhì)的幼兒園，特別是企事業(yè)單位和集體辦園迅速被關(guān)、轉(zhuǎn)、改，大量的單位辦幼兒園撤并、解散、辦園主體由單位辦轉(zhuǎn)換為個體，導致幼兒園的結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的改變，原先支撐幼兒教育大半壁江山的企事業(yè)單位和集體辦園急速萎縮。

5.體制與制度上的不足。在民辦和公辦的學前教育經(jīng)費統(tǒng)計中，都有“漏項”現(xiàn)象。①在現(xiàn)行的教育統(tǒng)計制度中，“教育事業(yè)統(tǒng)計”與“教育經(jīng)費統(tǒng)計”不一致，在“教育事業(yè)統(tǒng)計”中對學前教育是全口徑的，將公、民辦幼兒園均納入其中?？稍凇敖逃?jīng)費統(tǒng)計”時，只是將公辦幼兒園納入統(tǒng)計范疇，民辦幼兒園游離在外。導致了國家教育經(jīng)費統(tǒng)計不能全面反映學前教育投入的真實性。②在農(nóng)村普遍存在小學辦（附設）幼兒園的現(xiàn)象，部分在編的小學教師在幼兒園任教，由于幼兒園沒有獨立的核算機構(gòu)，其人員經(jīng)費和公用經(jīng)費等實際發(fā)生在幼兒園的支出，卻只能在小學進行會計核算，又使得大量實際為公辦的小規(guī)模幼兒園，其投入也沒有統(tǒng)計在學前教育中。

四、應對與思考

1.建立政府主導，公辦民辦并舉，農(nóng)村以公辦為主的辦學體系。學前教育是一種準公共產(chǎn)品，具有很強的公益性和普惠性。發(fā)展公辦幼兒園，僅僅依靠財政加大投入是不夠的，還要積極鼓勵行業(yè)、骨干企業(yè)等社會力量參與公辦辦學，并從實際出發(fā)，開展聯(lián)合辦園、委托管理等試驗，探索多種形式辦園。

根據(jù)城鄉(xiāng)不同的實際情況，農(nóng)村學前教育應突出以政府辦園為主、公辦教師為主的特點，建立一個低收費的以公辦幼兒園為主力軍的學前教育體系。建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園—＞中心村幼兒園—＞村級教學點”三級管理網(wǎng)絡，由中心幼兒園統(tǒng)籌管理，實行經(jīng)費統(tǒng)一支配、師資統(tǒng)一管理、待遇統(tǒng)一落實、質(zhì)量統(tǒng)一評估、教學玩具統(tǒng)一配置的管理模式。

2.建立以財政撥款為主，家長適當交費為輔的投入機制。對幼兒園的硬件建設、教師收入和培訓進行專項補助，并列入年度財政預算，根據(jù)事業(yè)發(fā)展逐年增加，逐步擴大財政對學前教育投入的受益面，促進幼兒園舍建設、辦園條件和教師收入在較短時期內(nèi)有實質(zhì)性的提高。經(jīng)過一段時間過渡，當?shù)礁鞣矫鏃l件成熟后，再實施按生均培養(yǎng)成本的一定比例（定額）補助。

3.統(tǒng)籌學前教育規(guī)劃，加快標準幼兒園建設步伐。一是納入當?shù)氐某青l(xiāng)總體規(guī)劃，合理確定幼兒園的布局和位置；二是新增幼兒園的建設要嚴格按照2008年頒布的“浙江省工程建設標準”《普通幼兒園建設標準》執(zhí)行，托兒所的建造不低于原有標準；三是進一步規(guī)范居住區(qū)開發(fā)配套幼兒園的建設與管理，公建配套幼兒園建設與產(chǎn)權(quán)移交，要納入居住區(qū)土地出讓的前置條件，保障學前教育設施與居住區(qū)同步配套建設；四是對改建園舍的安全整改要到位；五是規(guī)范園舍使用，對已移作他用的配套用房要進行一次清理檢查，已被不合理挪用的應堅決予以收回。

4.建立成本核算機制，提高學前教育經(jīng)費的使用效益。非營利性幼兒園是準公共產(chǎn)品，它的培養(yǎng)成本指的是經(jīng)常性成本和基礎(chǔ)建設成本，是幼兒園為提供教育服務所支付的費用，也就是幼兒園維持日常運行的成本及必要的租金或折舊費。營利性幼兒園的投資收益盈余，不能核算在一般公益性幼兒園的成本中。

在測算成本時，幼兒園的每一項支出都必須根據(jù)它在全部成本中的相對重要性來分析。一般的經(jīng)常性成本分項如工資、公務費、業(yè)務費、修繕費等。要綜合考慮幼兒園的計劃招生數(shù)、班級數(shù)、班額、師幼比例、提供服務的類型、所處社區(qū)環(huán)境、家長的承受能力等因素，加強對成本收費的引導和調(diào)控，認真測算成本。

5.制訂合理的收費標準，保證事業(yè)正常發(fā)展。教育部門會同價格和財政部門，根據(jù)生均培養(yǎng)成本、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、居民承受能力等，確定公益性幼兒園的收費項目和標準，按照收費管理權(quán)限，報同級人民政府批準后執(zhí)行。

收費標準與成本的比例，以公益性幼兒園的經(jīng)常性成本加上基礎(chǔ)建設成本為基準，公辦幼兒園可按財政和家庭各承擔50%的比例制訂收費標準；民辦公助、公辦民營幼兒園可按財政25%、家庭承擔75%的比例制訂收費標準；自負盈虧的非公益性幼兒園，可由舉辦者按經(jīng)常性成本、基礎(chǔ)建設成本、期望盈余三項之和來測定收費價格，報價格主管部門備案

6.建立對學前教育機構(gòu)的監(jiān)管機制，防范財務風險。一是實行學前教育經(jīng)費單獨核算。各學前教育機構(gòu)必須按照《會計法》的相關(guān)規(guī)定，建立規(guī)范的賬簿，進行會計核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，要單獨建賬，逐步剝離小學附屬幼兒園，實行學前教育經(jīng)費單獨核算。二是完善教育統(tǒng)計制度。與“教育事業(yè)統(tǒng)計”相對應，“教育經(jīng)費統(tǒng)計”時能將民辦幼兒園的財務收支單獨編報，以全面反映學前教育的經(jīng)費投入及運營情況、資金使用的真實性。三是將公益性幼兒園的教育經(jīng)費收支，納入政府的監(jiān)管范圍，實行年檢、年審制度。四要建立學前教育專項資金使用的績效評價制度，評價結(jié)果將作為以后年度安排專項資金的重要依據(jù)。

（責任編輯：施越霞）