◎李曉飛 （中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙410083）

跨省戶籍制度改革中的府際博弈與利益整合

◎李曉飛 （中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙410083）

中央政府、地方政府與社會組織等三大行動集團(tuán)之間的并力共持，是亟待推進(jìn)的跨省戶籍改革開啟破冰之旅的關(guān)鍵。中央政府承擔(dān)跨越行政區(qū)的省際統(tǒng)籌與引領(lǐng)職能，地方政府承擔(dān)政策執(zhí)行和省際戶籍轉(zhuǎn)換職能，社會組織承擔(dān)公共服務(wù)協(xié)作供給職能。然而，基于博弈論視角的分析表明，由于三大行動集團(tuán)之間存在“利益不相容”，它們在跨省戶籍改革中的府際博弈均體現(xiàn)出非合作博弈路徑。央地之間的博弈具有“斗雞博弈”特征，地方政府間的博弈符合“囚徒困境”邏輯，而政社間的博弈則呈現(xiàn)出“智豬博弈”格局。要在跨省戶籍改革中實(shí)現(xiàn)三大行動集團(tuán)的利益整合，亟須構(gòu)建動力與壓力相結(jié)合的央地府際合作治理機(jī)制、地方政府間的土地省際占補(bǔ)平衡機(jī)制與公共服務(wù)跨部門協(xié)作供給機(jī)制。

跨省戶籍改革；府際博弈；利益不相容；利益整合；府際合作治理

一、背景與問題

戶籍制度改革始終是當(dāng)代中國一項(xiàng)備受矚目卻又喜憂參半的制度變遷。自肇始之日起，戶籍制度改革已歷經(jīng)六十余年的探索。無論是中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃，還是地方政府的政策實(shí)驗(yàn)，無不涌現(xiàn)出新變化、彰顯出新氣象。然而，在經(jīng)歷一系列頂層設(shè)計(jì)和地方探究之后，戶籍制度依舊阻礙著國民對幸福的期盼和對美好生活的向往。關(guān)注中國戶籍制度改革的西方學(xué)者就曾指出，戶籍制度在社會結(jié)構(gòu)上加劇了中國的階層分化與城鄉(xiāng)等級差別［1］，在政治上彰顯出劃分公民權(quán)利的雙重標(biāo)準(zhǔn)［2］，旨在凸顯公平正義目標(biāo)、回歸公民自由遷移與定居的戶籍改革進(jìn)程始終步履維艱［3］。與此交相呼應(yīng)的是，國內(nèi)有研究者認(rèn)為，改革開放三十年之后，中國的社會分層依然具有城鄉(xiāng)戶口差別和城市等級戶口差別并存的特點(diǎn)［4］，亦有研究者用“內(nèi)卷化”（Involution）來描述戶籍制度改革是一項(xiàng)沒有實(shí)際發(fā)展的制度變遷［5［6］，催生并不斷擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民生活差距［7］，甚至成為銷蝕居民幸福感的重要因素［8］。

戶籍制度改革何以屢屢陷入“華麗啟動、慘淡收場”的窘境？這固然與戶口的強(qiáng)黏附性、戶口等級的難轉(zhuǎn)換性等戶籍制度的“天然稟賦”密不可分。然而，當(dāng)形形色色的戶籍分層并未伴隨一元化戶籍新政的出臺而退去之時，當(dāng)前的戶籍改革模式理應(yīng)接受反思。在市場經(jīng)濟(jì)體制背景下由地方政府單兵突進(jìn)的戶籍改革模式，具有強(qiáng)烈的地方保護(hù)動機(jī)。近年來，地方政府“擠牙膏”“撥算盤”式的戶籍新政，成為當(dāng)前戶籍改革進(jìn)程中別具特色的一幕。然而，仔細(xì)審視具有典型性的地方戶籍新政，不難發(fā)現(xiàn)：一方面，它們的確在一定程度上降低了落戶門檻；另一方面，它們的瞄準(zhǔn)對象僅限于本省或本市的農(nóng)村移民，甚至只覆蓋本地的失地農(nóng)民，而跨省遷移的流動人口則不在輻射范圍之內(nèi)。對此，有研究者擔(dān)心，由地方政府主導(dǎo)的戶籍改革不但難以發(fā)揮對人口遷移的調(diào)控作用，而且極易生成社會階層差別［9］。更有研究者不無憂慮地表示：“如果全國各地都采取局限于本省戶籍人口的改革模式，則意味著流入沿海地區(qū)務(wù)工的中西部農(nóng)民工，被戶籍制度改革所遺忘”［10］。實(shí)際上，給予地方政府充分的自主權(quán)而中央政府不應(yīng)深度介入，這本身就是戶籍改革的一個誤區(qū)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和全面深化改革背景下，戶籍制度改革作為推進(jìn)社會治理“橋頭堡”的角色日益凸顯。如何突破地方保護(hù)，推進(jìn)跨省戶籍制度改革，既是當(dāng)前戶籍改革亟待解決的難點(diǎn)問題，更是城市治理研究的新課題。盡管學(xué)界對于跨省制度戶籍改革的重要性已達(dá)成共識，但對于“推進(jìn)跨省戶籍制度改革的行動集團(tuán)有哪些”以及“如何實(shí)現(xiàn)行動集團(tuán)之間的利益整合”等關(guān)鍵問題則鮮有論及。因此，本研究首先對跨省戶籍改革的行動集團(tuán)予以分類，進(jìn)而基于博弈論的視角分析它們之間的利益關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，提出以“府際合作”為軸心的利益整合路徑。

二、跨省戶籍制度改革中的行動集團(tuán)及其職能

如果從制度變遷的視角審視，諸種畫地為牢式的戶籍新政有一個共同特征，即地方政府是戶籍制度變遷的唯一行動集團(tuán)。在這種強(qiáng)制性制度變遷路徑下形塑的戶籍新政，雖然有助于地方政府基于本地情境來推進(jìn)戶籍改革，但卻極易陷入地方保護(hù)的囹圄。更為重要的是，這種地方政府單兵突進(jìn)式的制度變遷路徑催生的戶籍制度改革的“城市單元模式”，只關(guān)注局部情境而忽視地區(qū)場域，割裂了城市之間在地理空間上的協(xié)同與聯(lián)動，并由此誕生了種種以鄰為壑的地方版戶籍新政。這些浸淫了地方利益的戶籍新政由于無法惠及數(shù)量龐大的跨省流動人口及其隨遷家屬而飽受非議，其命運(yùn)往往是虎頭蛇尾甚至半途而廢，亦不乏流于形式者。與此形成鮮明對比的是，跨省戶籍制度改革的重要表征是“跨越邊界的守望相助”，即：以城市群為場域，跨越地理空間上的行政區(qū)邊界；以中央政府的省際統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)為紐帶，跨越縱向上的行政層級邊界；引入社會組織的力量，跨越公共服務(wù)再配置中的組織部門邊界。在跨省戶籍制度改革中，中央政府、地方政府與社會組織都是推動制度變遷的重要行動集團(tuán)，通過彼此之間的協(xié)同與聯(lián)動，打破地方政府一枝獨(dú)秀的格局，突破在地方保護(hù)驅(qū)動下催生的戶籍改革省際“邊界效應(yīng)”（Border Effect）。①囿于篇幅，對戶籍制度改革的“城市單元模式”以及跨省戶籍制度改革的內(nèi)在機(jī)理與踐行場域等基本問題的詳盡闡釋，將在另文中呈現(xiàn)。那么，在跨省戶籍制度改革中，三大行動集團(tuán)分別需要承擔(dān)的職能是什么？

在當(dāng)前戶籍改革模式的推演路徑中，中央政府只負(fù)責(zé)宏觀層面的政策方向，具體的戶籍改革方案由地方政府結(jié)合本地實(shí)情制定實(shí)施，有學(xué)者將這一路徑歸納為“中央頂層設(shè)計(jì)、地方分類實(shí)施”［11］。然而，正是由于缺少中央政府的介入，地方政府才得以獲得較大的自主權(quán)來實(shí)施各種以鄰為壑的戶籍新政。正如有學(xué)者指出的：“如果沒有來自中央政府的跨區(qū)協(xié)調(diào)，尤其是對于人口流入地的地方政府施加較大壓力，跨區(qū)乃至跨省的戶籍改革問題很難得到解決?！保?2］因此，在跨省戶籍制度改革中，中央政府應(yīng)扮演極其重要的“元治理”（Meta-Governance）角色，承擔(dān)跨越行政區(qū)的省際統(tǒng)籌與引領(lǐng)職能。中央政府需要為跨省戶籍改革輻射范圍之內(nèi)的地方政府間府際合作提供既有一定彈性、亦頗具約束力的綱領(lǐng)性意見，在為地方政府吸納跨省流動人口落戶給予財(cái)政激勵的同時，也需要通過相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)，為其設(shè)置落戶限制施加一定的壓力。

（二）跨省戶籍改革中的地方政府職能

盡管跨省戶籍改革是由多個行動集團(tuán)共同演繹的行動舞臺（Action Arena），但由于行動情境（Action Situation）迥異，地方政府依然扮演第一行動集團(tuán)的角色。然而，地方政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)行動方式的轉(zhuǎn)型，即：將以城市為單元的單兵突進(jìn)式行動方式調(diào)整為以城市群為場域、跨越行政區(qū)的并力相持式行動方式。在這一過程中，地方政府需要承擔(dān)兩項(xiàng)職能：一是政策執(zhí)行職能，地方政府應(yīng)忠實(shí)執(zhí)行中央政府的引領(lǐng)性政策，服從中央政府的跨區(qū)協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌；二是省際社會保障與公共服務(wù)轉(zhuǎn)續(xù)職能。人口流入地的地方政府在設(shè)置本地區(qū)或城市的落戶條件時，應(yīng)將跨省流動人口納入政策受益范疇，實(shí)現(xiàn)與人口輸出地的地方政府在社會保障和公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)供給中的省際協(xié)同與對接。

（三）跨省戶籍改革中的社會組織職能

私營部門與非營利性社會組織同樣是跨省戶籍改革中不可忽視的行動集團(tuán)。單中心的政府治理范式難以有效應(yīng)對跨省戶籍改革在空間范圍上的擴(kuò)張、統(tǒng)籌幅度上的增強(qiáng)和服務(wù)供給中的多樣化等新格局，而社會組織由于數(shù)量眾多、專業(yè)化強(qiáng)、行動迅速以及交易成本相對低廉等特征，恰能填補(bǔ)政府治理能力無法企及的空間。正如有研究者指出的：“在專業(yè)化和分權(quán)的背景下，處于存在直接委托代理關(guān)系的治理主體‘翼展’位置的各種組織的重要性也變得不可忽視?！保?3］因此，跨越組織部門之間的鴻溝，通過公私合作與政社共治，實(shí)現(xiàn)跨省流動人口公共服務(wù)的協(xié)作供給，是社會組織在跨省戶籍改革中需要承擔(dān)的職能。

三、跨省戶籍制度改革中的府際博弈格局

由于當(dāng)前的戶籍制度改革是在體制轉(zhuǎn)型的宏觀背景下進(jìn)行的制度變遷，它不可避免地帶有強(qiáng)烈的市場化色彩以及由此衍生的地方保護(hù)動機(jī)，這也是為什么形形色色的“地方版”戶籍新政難以惠及跨省流動人口的根本原因。盡管已有研究對于戶籍改革中的地方保護(hù)主義給予諸多的反思與批判，但對于“地方保護(hù)是如何形成并暢行無阻的？”這一問題，則鮮有深度挖掘者。另一方面，如前所述，跨省戶籍制度改革的關(guān)鍵是引入中央政府與社會組織的力量來打破地方政府一枝獨(dú)秀的局面，通過三大行動集團(tuán)之間的職能互補(bǔ)與資源互通，突破戶籍制度變遷的路徑依賴。這種職能互補(bǔ)與資源互通的過程，其本質(zhì)是三大行動集團(tuán)之間的利益博弈過程，其表現(xiàn)形式則體現(xiàn)為三方之間的博弈策略組合。因此，本研究擬從博弈論的視角，對跨省戶籍改革中三大行動集團(tuán)之間的利益博弈策略進(jìn)行分類探究，進(jìn)而設(shè)計(jì)利益整合之道。

（一）跨省戶籍制度改革中的央地“斗雞博弈”

前已述及，中央政府在跨省戶籍改革中的職能是制定具有約束力的綱領(lǐng)性政策，地方政府則承擔(dān)執(zhí)行政策的職能。從博弈論的視角而言，這是一種合作博弈的理想類型。然而，當(dāng)前戶籍改革的真實(shí)實(shí)踐表明，在以非對稱信息（Asymmetric Information）與不相容激勵（Incentive Incompatibility Constraint）為特征的委托—代理關(guān)系的影響下，央地之間的真實(shí)博弈狀態(tài)并非合作博弈，而是以“斗雞博弈”（Chicken Game）為顯著表征的非合作博弈。在非合作博弈理論中，經(jīng)典斗雞博弈模型的策略組合是：當(dāng)博弈一方選擇“前進(jìn)”的策略時，博弈另一方將選擇“后退”的策略。因?yàn)槿绻p方都選擇“前進(jìn)”，其后果必然是兩敗俱傷；而一旦都選擇“后退”，則雙方都將顏面掃地［14］。以此為基礎(chǔ)，表1給出跨省戶籍改革中的央地斗雞博弈模型。

教學(xué)做一體化對教師的能力有較高的要求，教師必須熟練掌握課程理論知識及實(shí)踐操作技能，能夠熟練運(yùn)用多種教學(xué)方法，才可以在整體上把控課程，這就要求教師加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升業(yè)務(wù)水平，滿足教學(xué)做一體化的要求。

表1 跨省戶籍改革中的央地斗雞博弈策略組合

從表1描述的博弈矩陣中可以看出，地方政府在跨省戶籍改革中執(zhí)行中央政府綱領(lǐng)性政策的“前進(jìn)”策略與“后退”策略分別為“虛假執(zhí)行”與“忠實(shí)執(zhí)行”，而中央政府監(jiān)控地方政府政策執(zhí)行結(jié)果的“前進(jìn)”策略與“后退”策略分別為“徹查”與“默許”。如果雙方均選擇“前進(jìn)”策略（徹查—虛假執(zhí)行），則博弈結(jié)果為（-5，-5），即雙方的利益都將受損而陷入“兩敗俱傷”的困境；如果雙方都選擇“后退”策略（默許—忠實(shí)執(zhí)行），則博弈結(jié)果為（0，0），即雙方均沒有任何收益。在這種情況下，央地之間斗雞博弈將出現(xiàn)兩種最優(yōu)策略組合：一種是中央政府選擇“前進(jìn)”策略而地方政府選擇“后退”策略（徹查—忠實(shí)執(zhí)行），此時的博弈結(jié)果為（3，0），即中央政府獲得3個單位的收益而地方政府沒有任何收益；另一種是中央政府選擇“后退”策略而地方政府選擇“前進(jìn)”策略（默許—虛假執(zhí)行），此時的博弈結(jié)果為（0，3），即中央政府沒有任何收益而地方政府將獲得3個單位的收益。也就是說，斗雞博弈模型中存在兩個“納什均衡”（Nash Equilibrium）。①簡言之，所謂“納什均衡”，就是在一個博弈格局中，當(dāng)其他參與者不改變策略時，沒有人有興趣改變自己的策略。即：如果給定A的策略選擇，那么B的策略選擇是最優(yōu)的，反之亦然。

那么，問題出現(xiàn)了：在跨省戶籍改革政策執(zhí)行的真實(shí)場域中將出現(xiàn)何種納什均衡呢？這取決于央地之間的斗雞博弈究竟是非合作靜態(tài)博弈還是非合作動態(tài)博弈。如果是前者，那么這種博弈格局中的納什均衡將允許不可置信威脅（Incredible Threat）的存在，即博弈一方在選擇自己的博弈策略時，不會考慮自己的選擇將如何影響對手的策略。這是因?yàn)椋o態(tài)博弈過程一次完結(jié)，博弈雙方將由于同時行動而無法對對方的策略做出回應(yīng)。這種不可置信威脅在斗雞博弈模型中的體現(xiàn)就是，如果博弈一方做出“你前進(jìn)我就斗爭”的姿態(tài)，另一方不會為這種威脅所動，因?yàn)樗遣豢芍眯诺摹Ｈ欢?，這種不可置信威脅并不適用于非合作動態(tài)博弈，因?yàn)榉呛献鲃討B(tài)博弈并非一次結(jié)束的博弈，而要?dú)v經(jīng)多個子博弈（Subgame）過程方能終結(jié)。為了解決這一問題，1994年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主澤爾騰（Reinhard Selten）提出了“子博弈精煉納什均衡”（Subgame Perfectness Nash E-quilibrium）的概念，在動態(tài)博弈模型中剔除了不可置信威脅，要求博弈參與者的策略選擇在任何時點(diǎn)上均為最優(yōu)選擇［15］。換言之，一個完整的非合作動態(tài)博弈是由若干子博弈環(huán)節(jié)構(gòu)成的，當(dāng)且僅當(dāng)博弈參與者的策略選擇在每一個子博弈環(huán)節(jié)均能構(gòu)成納什均衡時，形成的博弈策略組合便構(gòu)成了子博弈精煉納什均衡。

跨省戶籍改革中的央地斗雞博弈模型顯然是一個典型的非合作動態(tài)博弈。這是因?yàn)?，面對多如牛毛的地方政府，一旦中央政府選擇了“徹查”策略，它將立刻陷入無窮無盡的子博弈過程，這也意味著中央政府需要支付高昂的徹查成本。因此，理性的中央政府最終將放棄“徹查”策略而選擇“默許”策略。另一方面，在剔除了不可置信威脅之后，委托—代理關(guān)系鏈條中固有的信息不對稱和激勵不相容將促使理性的地方政府不假思索地選擇“虛假執(zhí)行”的策略。因此，在跨省戶籍改革的央地斗雞博弈模型中，中央政府選擇“后退”策略而地方政府選擇“前進(jìn)”策略（默許—虛假執(zhí)行）將成為唯一的子博弈精煉納什均衡，此時的博弈結(jié)果體現(xiàn)為地方政府將獲得3個單位的收益而中央政府一無所獲。這就是當(dāng)前單兵突進(jìn)式的“地方版”戶籍新政雖無法覆蓋跨省流動人口、違背公平正義原則但卻層出不窮的根本癥結(jié)所在。

（二）跨省戶籍制度改革中的地方政府間“囚徒困境”

1.跨省戶籍制度改革中的地方政府間博弈的一種形態(tài)是人口流入地的地方政府與人口輸出地的地方政府之間的博弈。例如，長三角城市群中安徽省的幾個主要流動人口輸出地與上海、蘇州等主要人口流入地之間的府際博弈。前已述及，地方政府在跨省戶籍改革中主要承擔(dān)省際戶籍轉(zhuǎn)換職能。對于人口流入地的地方政府而言，其實(shí)現(xiàn)省際轉(zhuǎn)續(xù)的意愿除了受自身的經(jīng)濟(jì)與服務(wù)供給能力影響之外，還取決于是否能夠獲得人口輸出地的建設(shè)用地指標(biāo)。然而，一方面，土地的省際占補(bǔ)平衡在當(dāng)前是不被政策允許的；另一方面，對于人口輸出地的地方政府而言，在守住18億畝耕地紅線的前提下，其自身的新增建設(shè)用地指標(biāo)也受到嚴(yán)格限制。換言之，如果人口流入地的地方政府要獲取人口輸出地的建設(shè)用地指標(biāo)以補(bǔ)償其實(shí)現(xiàn)跨省流動人口戶籍轉(zhuǎn)換的成本，那么就將面臨違反當(dāng)前土地政策的風(fēng)險(xiǎn)；人口流出地的地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)本身也很匱乏，而且同樣要面臨違反政策的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在雙方的博弈格局中，人口流入地的地方政府有兩個策略選擇：索要建設(shè)用地指標(biāo)但承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、不索要建設(shè)用地指標(biāo)也不轉(zhuǎn)換跨省流動人口戶籍；人口輸出地的地方政府亦有兩個策略選擇：給予建設(shè)用地指標(biāo)但承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、不給予建設(shè)用地指標(biāo)而等待中央政府的強(qiáng)制性戶籍轉(zhuǎn)換政策。表2給出雙方的博弈策略組合。

表2 跨省戶籍改革中人口流入地政府與人口輸出地政府之間的囚徒困境博弈模型

從表2的博弈矩陣中可以看出，如果雙方均選擇土地省際占補(bǔ)平衡，則各將獲得4個單位的收益（風(fēng)險(xiǎn)抵消了一部分收益）；如果人口輸出地政府選擇給予建設(shè)用地指標(biāo)而人口流入地政府選擇不接受同時也不轉(zhuǎn)換流動人口戶籍，則前者將由于承擔(dān)違反政策的風(fēng)險(xiǎn)而致使利益受損，后者則沒有任何收益；如果人口流入地政府索要建設(shè)用地指標(biāo)而人口輸出地政府寧愿等待中央政府的強(qiáng)制性戶籍轉(zhuǎn)換政策也不給予指標(biāo)，那么前者的利益受損而后者將無法獲得收益。在這種情況下，理性的地方政府必將選擇保守策略，即：人口輸出地政府選擇不給予建設(shè)用地指標(biāo)而等待中央的強(qiáng)制性政策，人口流入地政府選擇不索要建設(shè)用地指標(biāo)但也不轉(zhuǎn)換流動人口戶籍。此時，雙方各獲得9個單位的收益，達(dá)成博弈格局的納什均衡狀態(tài)。然而，雙方收益最大化的理性策略選擇的結(jié)果卻是集體情境的非理性化，大批跨省流動人口遲遲無法進(jìn)入地方戶籍新政的輻射范圍。顯然，這是一種典型的囚徒困境（Prisoners’Dilemma）博弈格局。

2.跨省戶籍改革中的地方政府博弈還有另外一種形態(tài)，那就是人口流入地政府之間的府際博弈。近年來，幾個主要的人口流入地政府爭先恐后地出臺戶籍新政，呈現(xiàn)出你追我趕之勢。然而，能夠惠及跨省流動人口的戶籍新政鳳毛麟角。如果從博弈論的視角分析，人口流入地政府之間同樣存在府際博弈。為便于分析，假定有兩個人口流入地政府，則雙方均有兩個策略選擇，即：全面取消跨省流動人口落戶門檻并賦予其本地常住居民待遇（模型中簡稱為全面取消）、有選擇地降低跨省流動人口落戶門檻（模型中簡稱為選擇性降低）。表3顯示雙方的博弈策略。

表3 跨省戶籍改革中人口流入地政府之間的囚徒困境博弈模型

表3的博弈矩陣表明，如果雙方均選擇全面取消策略，都將獲取1個單位的收益（一部分收益被成本抵消）；如果地方政府甲選擇全面取消策略而地方政府乙選取選擇性降低策略，則前者的利益受損而后者將獲得2個單位的收益。這是因?yàn)椋坏┤嫒∠鋺糸T檻，而土地又無法跨省占補(bǔ)平衡，那么地方政府甲將為此承擔(dān)巨大的財(cái)政和服務(wù)供給壓力；地方政府乙雖未全面取消落戶門檻，但其選擇性降低落戶門檻的策略使一部分跨省流動人口看到些許曙光，也是對中央政府綱領(lǐng)性政策的選擇性執(zhí)行，它也將因此獲得一部分社會效益和來自中央的支持性政策，這一策略組合反之亦然。盡管地方政府對中央綱領(lǐng)性政策的選擇性執(zhí)行會遭到中央政府的徹查，但正如前文在央地斗雞博弈模型中分析的，由于存在地方政府間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制以及高昂的徹查成本，中央政府將選擇“默許”策略。在這種情境下，博弈模型中唯一的納什均衡就是（選擇性降低，選擇性降低）。此時，雙方都將獲得5個單位的收益。人口流入地政府的理性博弈策略組合同樣導(dǎo)致囚徒困境，它在戶籍改革實(shí)踐中有兩個方面的體現(xiàn)：一是當(dāng)前的地方戶籍新政呈現(xiàn)出“擠牙膏”“撥算盤”式的特征；二是地方政府的戶籍新政普遍向精英群體傾斜而始終難以惠及數(shù)量龐大的普通跨省流動人口。正如有研究者指出的：“對一般民眾而言，落戶渠道雖然理論上存在但剛性的門檻卻高不可攀?！保?］

（三）跨省戶籍制度改革中的政社間“智豬博弈”

社會組織雖然同樣是戶籍改革中的重要行動集團(tuán)，但卻往往難以形成與政府部門的協(xié)作共治。如果從博弈論的視角探究原因就會發(fā)現(xiàn)，雙方陷入“智豬博弈”（BoxedPigsGame）的格局。“智豬博弈”的推演邏輯是：一頭大豬和一頭小豬同時被放置在由一個按鈕控制的食槽附近，無論是誰，每摁下一次按鈕，就會出現(xiàn)10個單位的食物，但同時也要付出2個單位的成本。如果小豬選擇先摁下按鈕，那么大豬就會趕在小豬到達(dá)食槽之前吃完所有的食物。即便二者同時到達(dá)食槽，大豬也肯定比小豬吃得多。因此，小豬的最優(yōu)策略將是在食槽邊等待大豬按按鈕。對于大豬而言，如果選擇等待小豬按按鈕，則它將與小豬一起挨餓。因此，大豬只能選擇按按鈕，然后與小豬分而食之。也就是說，智豬博弈格局中實(shí)現(xiàn)納什均衡的策略組合是大豬“按按鈕”、小豬“等待”。

政府部門和社會組織在跨省戶籍改革中的角色分別類似于智豬博弈模型中的“大豬”和“小豬”。在跨省戶籍改革的政社共治中，政府部門有兩個策略選擇：一是邀請社會組織參與公共服務(wù)供給；二是等待社會組織提出參與公共服務(wù)供給的請求。社會組織同樣面臨兩個策略選擇：一是主動申請參與公共服務(wù)協(xié)作供給；二是觀望政府部門的決策，同時也觀望其他社會組織的行為，看其是否參與或參與的效果如何。表4給出雙方的博弈模型。

表4 跨省戶籍制度改革中政府與社會組織的“智豬博弈”模型

從表4的博弈矩陣中可以看出，如果社會組織選擇主動參與服務(wù)供給（即小豬先摁下按鈕），那么無論政府部門選擇何種策略，社會組織的收益均不理想。這是因?yàn)椋绻块T選擇“邀請”策略，它將獲得5個單位的收益而社會組織只獲得2個單位的收益（即雙方同時到達(dá)食槽的狀態(tài)）；如果政府部門選擇“等待”策略，則它將獲得8個單位的收益而社會組織的利益受損（即大豬先到達(dá)食槽的狀態(tài)）。同時，社會組織還需要支付參與成本（即摁下按鈕的成本）。在這種情況下，理性的社會組織只能選擇“觀望”策略。給定社會組織的“觀望”策略，一旦政府部門選擇“等待”策略，則雙方均沒有任何收益（即都不摁下按鈕一起挨餓的狀態(tài)）；如果政府部門選擇“邀請”策略，那么雙方各將獲得4個單位的收益。因此，智豬博弈模型中的納什均衡就是：政府部門選擇“邀請”策略，社會組織選擇“觀望”策略（即大豬摁下按鈕、小豬等待的狀態(tài)）。在戶籍制度改革中之所以難以形成政社共治的格局，一個很重要的原因，就是政府希望引入社會組織的力量參與公共服務(wù)協(xié)作供給，但社會組織總是“觀望多而參與少”。

四、跨省戶籍制度改革中的府際利益整合：走向府際合作治理

究其本質(zhì)而言，府際“斗雞博弈”“囚徒困境”與“智豬博弈”，均為個體理性選擇導(dǎo)致集體情境的非理性，其結(jié)果就是戶籍制度改革的跌跌撞撞與泥濘前行。欲為亟待推進(jìn)的跨省戶籍制度改革開啟破冰之旅，亟須將注重個體利益的府際非合作博弈轉(zhuǎn)化為強(qiáng)調(diào)集體理性的府際合作博弈，通過府際利益整合達(dá)成一個具有約束力的協(xié)議。正如2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）所言：“牧人能夠達(dá)成一個有約束力的合約，承諾實(shí)行由他們自己制定的合作策略。而這種合作的前提，就是因?yàn)樗麄兙哂泄餐墓怖?。也就是說，他們具有整合的利益，私利和公益得到了合理的劃分與界定?！保?6］這種建立在府際利益整合基礎(chǔ)上的、具有約束力協(xié)議的典型形態(tài)，就是府際合作治理（Inter-GovernmentCollaborativeGovernance）。作為府際關(guān)系研究的最新進(jìn)展，府際合作治理旨在通過“政府間協(xié)作、跨部門伙伴關(guān)系以及公民參與”［17］，構(gòu)建“多元主體之間相互依存的治理網(wǎng)絡(luò)（Governance Networks）”［18］，以有效地解決府際公共議題，共治跨邊界性公共事務(wù)。作為一項(xiàng)典型的跨界公共事務(wù)，跨省戶籍制度改革的推進(jìn)亦需要構(gòu)建府際合作治理機(jī)制，即“中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府與私人部門以及其他非政府組織之間建立的新的協(xié)作互動關(guān)系模式”［19］，以實(shí)現(xiàn)府際利益整合。

（一）構(gòu)建動力與壓力相結(jié)合的央地府際合作治理機(jī)制

央地之間之所以形成“斗雞博弈”格局，既是因?yàn)榈胤秸酚诟母锍杀径鴦恿Σ蛔?，也是由于來自中央政府的壓力不夠。因此，一方面，中央政府需要在跨省戶籍制度改革中為人口流入地的地方政府提供?cái)政補(bǔ)貼與政策激勵，更重要的是，中央政府需要構(gòu)建新增建設(shè)用地指標(biāo)與戶籍轉(zhuǎn)換的銜接機(jī)制，即：一旦人口流入地的地方政府提出增加城市建設(shè)用地的請求，中央政府就要求其必須為一定數(shù)量的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供本地城市戶籍以及相應(yīng)的公共服務(wù)。如果說轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼為人口流入地政府吸納跨省流動人口提供了動力，那么這一銜接機(jī)制則為其制造了壓力。這是因?yàn)?，一旦人口流入地政府缺乏戶籍轉(zhuǎn)換的積極性，那么它將失去城市發(fā)展迫切所需的建設(shè)用地指標(biāo)以及來自中央的其他政策支持，進(jìn)而在激烈的地方政府間競爭中落敗。

（二）構(gòu)建地方政府間的跨省府際合作治理機(jī)制

在兩種類型的地方政府間“囚徒困境”博弈格局中，相對而言，人口流入地政府與人口輸出地政府之間的博弈更為重要，因?yàn)樗且l(fā)人口流入地政府之間博弈的誘因。換言之，如果某個人口流入地政府大幅度放開對跨省流動人口的落戶限制，則會發(fā)生仿效效應(yīng)，帶動其他人口流入地政府隨之放開落戶限制。因此，人口流入地政府與人口輸出地政府之間的府際合作，是跨省戶籍改革的府際合作治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中最為重要的環(huán)節(jié)，其核心是構(gòu)建土地的跨省占補(bǔ)平衡機(jī)制。跨省戶籍改革能否取得實(shí)質(zhì)性突破，關(guān)鍵就在于土地與戶籍是否可以實(shí)現(xiàn)聯(lián)動改革。有研究表明，在中西部幾個主要的農(nóng)業(yè)人口輸出城市，每年的城市建成區(qū)擴(kuò)張速度要高于非農(nóng)業(yè)人口增長速度近6%，造成了大量的建設(shè)用地指標(biāo)浪費(fèi)［20］。因此，當(dāng)土地政策無法在短期內(nèi)完全放開時，一個可能更為務(wù)實(shí)的政策選擇是，在繼續(xù)控制幾個主要的中心城市（京滬穗深）建設(shè)用地指標(biāo)的同時，允許其外圍城市（石蘇錫常惠）與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口輸出城市之間進(jìn)行適量的土地省際占補(bǔ)平衡。幾個主要的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口輸出城市在全國規(guī)劃中獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，以及由于農(nóng)村宅基地復(fù)耕而新增的建設(shè)用地指標(biāo)，可用來換取上述外圍城市的戶籍，優(yōu)先考慮具有穩(wěn)定工作的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。具體占補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)和交易規(guī)則，由雙方依據(jù)時需商定并呈報(bào)中央政府審批。

（三）構(gòu)建跨部門的府際合作治理機(jī)制

公共服務(wù)供給的“混合模式”（Hybrid Mode），強(qiáng)調(diào)公共部門與非政府組織協(xié)商一致的集體決策過程，在西方的公共服務(wù)合作治理實(shí)踐中得以廣泛運(yùn)用［21］。然而，在戶籍改革中的政社間“智豬博弈”中，社會組織往往“觀望多而參與少”。一個很重要的原因，就是在公共服務(wù)的協(xié)作供給中，社會組織對政府的信任不佳而致使其始終猶豫不決。因此，在跨省戶籍改革中構(gòu)建政社合作治理的關(guān)鍵在于提高社會組織對政府的信任度。政府需要與社會組織簽訂具有約束力的協(xié)議，確定雙方在居家養(yǎng)老、醫(yī)療救助、健康監(jiān)測與就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)項(xiàng)目協(xié)作供給中的權(quán)利與義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的目標(biāo)。同時，對于不同類型的跨省流動人口，相應(yīng)采用不同的協(xié)作供給方式。一方面，對暫時尚未獲得流入地城市戶籍、處于戶籍轉(zhuǎn)換過渡期內(nèi)的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可采取政府補(bǔ)貼的方式，在戶籍轉(zhuǎn)換的過渡期內(nèi)，由社會組織為其提供公共服務(wù)，政府依據(jù)服務(wù)類型向社會組織提供補(bǔ)貼。一旦實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)換，社會組織退出公共服務(wù)供給，并將其轉(zhuǎn)交由政府部門提供。另一方面，對由于缺乏建設(shè)用地指標(biāo)而長期無法實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)換的跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，政府可采取購買公共服務(wù)的方式并為社會組織提供其他政策激勵，以最大限度地增強(qiáng)其參與服務(wù)供給的積極性。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

D631.42

A

1005-460X（2016）03-0043-06

2015-11-20

國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“區(qū)域戶籍制度改革的府際合作治理研究”（14CZZ020）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“政府治理范式的變遷與我國戶籍制度改革的聯(lián)動關(guān)系研究”（13YJC810008）

李曉飛（1984—），男，安徽定遠(yuǎn)人，管理學(xué)博士，講師，碩士研究生導(dǎo)師，從事城市和區(qū)域治理研究。