◎尚虎平

◎高玲玲1

（1.蘇州大學政治與公共管理學院；2.江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理創(chuàng)新協(xié)同中心江蘇蘇州215200）

我國城鎮(zhèn)化績效評估：類型、方法與關(guān)鍵指標

◎尚虎平1，2

◎高玲玲1

（1.蘇州大學政治與公共管理學院；2.江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理創(chuàng)新協(xié)同中心江蘇蘇州215200）

當前，在我國無論是實踐界還是理論界對城鎮(zhèn)化績效評估都比較忽視，零星的一些探索還將“城鎮(zhèn)化績效評估”以一個整體籠統(tǒng)展開，忽略了它實際上是個多內(nèi)涵概念。解構(gòu)“城鎮(zhèn)化績效評估”的內(nèi)涵，可以將“城鎮(zhèn)化績效”分為城鎮(zhèn)化演化績效、城鎮(zhèn)化政策績效、城鎮(zhèn)化軟績效、城鎮(zhèn)化硬績效和城鎮(zhèn)化治理績效等5個方面，進而確立了每類績效評估的關(guān)鍵指標（KPI）。在評估的實際操作中，這5個方面既可以單獨成為一項評估工作，也可以將這5個方面合成一個綜合性的“城鎮(zhèn)化績效評估”模式。在這種綜合模式下，這5個方面可以作為績效評價的“維度”（一級指標），這些關(guān)鍵指標就直接成為三級指標。

城鎮(zhèn)化；績效評估；績效指標

一、引言

新中國成立之初，黨中央就將消滅工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、體力勞動與腦力勞動差別的“三大剪刀差”提上了議事日程。黨中央多次特別強調(diào)，在三大剪刀差中，最關(guān)鍵的是消滅工農(nóng)差別或城鄉(xiāng)差別。為此，毛澤東提出：“農(nóng)村人口要減少怎么辦？不要涌入城市，就在農(nóng)村大辦工業(yè)，使農(nóng)民就地成為工人”，“將來達到一半勞動力搞工業(yè)，這樣我們的國家就像個樣子了?！保?］這是一種讓農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的思路。1978年12月召開的中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議完成黨的政治路線、思想路線、組織路線的撥亂反正，把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，我國的城鎮(zhèn)化也因此得到快速發(fā)展。2015年2月10日，習近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第九次會議上強調(diào)：“城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，涉及面很廣，要積極穩(wěn)妥推進，越是復雜的工作越要抓到點子上，突破一點，帶動全局?！?015年7月28日，李克強在國務(wù)院常務(wù)會議上指出：“目前中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，但我們的地下管廊建設(shè)嚴重滯后，加快這方面的建設(shè)，很有必要”，新型城鎮(zhèn)化“既重‘面子’，也要重‘里子’”。2015年10月29日，黨中央審議通過的《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》提出：“必須牢牢把握中國特色社會主義事業(yè)總體布局，正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系，重點促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，促進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》也再次強調(diào)了“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的重要性。從中央的“十三五”戰(zhàn)略布局來看，“城鎮(zhèn)化”已然成為新時代“四化”的關(guān)鍵組成部分?！俺擎?zhèn)化也被看成是‘中國經(jīng)濟的火車頭’和有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要舉措”［2］。

隨著黨中央、國務(wù)院的不斷推動，城鎮(zhèn)化逐漸成為我國各界最熱議的話題。一時之間，我國各地紛涌而起，開始了各種名目的“城鎮(zhèn)化”運動，一批批的農(nóng)村在很短的時間內(nèi)就被改造為一個個的“城鎮(zhèn)”。從《城市藍皮書:中國城市發(fā)展報告NO.5》的數(shù)據(jù)來看，我國2011年的城鎮(zhèn)人口已達6.91億人，城鎮(zhèn)化率達到51.27%，這是中國社會結(jié)構(gòu)的一個歷史性巨變，它表明我國已經(jīng)結(jié)束了以鄉(xiāng)村型社會為主體的歷史，開始進入到以城市型社會為主體的新型社會，這是中華民族發(fā)展史上的大事情。光鮮的“城鎮(zhèn)化”外表下，卻未必有著城鎮(zhèn)化的真實內(nèi)核。為了把握各地熱火朝天的“城鎮(zhèn)化”建設(shè)成效，我們就需要找到合適的工具和方法。管理科學中有一條“公理”——“沒有評價就沒有管理”，它正好可以解決如何來判斷我國城鎮(zhèn)化建設(shè)效果的問題。要把握當前我國城鎮(zhèn)化的效果，就要對其展開效果（績效）評估，以科學的績效評價來把握當前各地、各類“城鎮(zhèn)化”建設(shè)項目、改革藍圖是否取得效果，取得多大效果。這正好可以彌補我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中強調(diào)“大干快上”，強調(diào)“城鎮(zhèn)化”建設(shè)的速度、規(guī)模的不足。如果不對城鎮(zhèn)化建設(shè)進行績效評價，就依然會重蹈覆轍，墮入粗放發(fā)展、城鄉(xiāng)失調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、環(huán)境污染嚴重、“人進城心不進城”的泥淖。作為新時代我國“四化”的關(guān)鍵一環(huán)，如果城鎮(zhèn)化建設(shè)失控、流于形式，就會嚴重影響我國全面實現(xiàn)小康的戰(zhàn)略，延緩“中國夢”實現(xiàn)的節(jié)奏。有鑒于此，構(gòu)建城鎮(zhèn)化績效評價的基本框架十分必要，有利于下一步面向全國的城鎮(zhèn)化績效評估工作的推進。

二、我國城鎮(zhèn)化績效評估的主要范疇與方法

“城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程”，習近平對城鎮(zhèn)化的洞察本質(zhì)上是對馬克思城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的應用。就科學規(guī)律而言，我國的城鎮(zhèn)化也符合“自然歷史”過程的規(guī)律，也就是說，我國的城鎮(zhèn)化首先是一種自然發(fā)展過程，這就如同世界范圍內(nèi)城市、城鎮(zhèn)往往興起于大路兩旁、河流兩岸一樣。隨著人的不斷聚居、物資的逐漸集中，特定的地點會逐漸發(fā)展成一個城鎮(zhèn)，進而會擴展成為一個城市（Thomas，1956）［3］。其次，從世界范圍來看，城鎮(zhèn)化又是一個由人逐漸規(guī)劃、塑造而逐漸發(fā)生的“人化”歷史過程。古希臘著名的雅典城、斯巴達城，文藝復興時的威尼斯水城、羅馬大城，我國漢唐時代的長安，工業(yè)革命催生的曼徹斯特大城、考文垂大城，以及社會主義運動下建成的俄羅斯共青城、哈薩克斯坦拜科努爾、中國的攀枝花等城鎮(zhèn)，都是它們所處時代的政府規(guī)劃，政府協(xié)同人民建設(shè)、塑造的產(chǎn)物［4］［5］。要科學、全面地把握我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的成效，就必須合理、有針對性地評估出合自然過程和合歷史過程的績效。就城鎮(zhèn)化的自然歷史過程的規(guī)律性而言，城鎮(zhèn)化績效主要包括5種：城鎮(zhèn)化演化績效、城鎮(zhèn)化政策績效、城鎮(zhèn)化的軟績效、城鎮(zhèn)化的硬績效和城鎮(zhèn)化治理績效，見圖1。

（一）城鎮(zhèn)化演化績效

從我國的歷史來看，西周初年，周王朝的統(tǒng)治者推行了宗法制，分封了眾多諸侯，這些諸侯紛紛筑城立國，從而出現(xiàn)中國古代第一次城鎮(zhèn)化建設(shè)高潮，到了春秋后期至戰(zhàn)國時期，由于社會生產(chǎn)力的發(fā)展和諸侯之間的兼并戰(zhàn)爭，出現(xiàn)了第二次城鎮(zhèn)建設(shè)高潮，主要表現(xiàn)有城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴大、城市人口數(shù)量的不斷增加以及新城鎮(zhèn)的不斷涌現(xiàn)。漢初，城市的發(fā)展以政治和軍事功能為主，到了漢武帝時期，城市的經(jīng)濟和文化職能增強，形成了我國歷史上最早的城鎮(zhèn)群落和城市圈，城鎮(zhèn)中的商業(yè)管理、治安管理和公共事務(wù)管理做得十分出色。隋唐時期我國結(jié)束了長期的南北分裂局面，國家統(tǒng)一、交通便利和經(jīng)濟繁榮都為城市的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，國家的經(jīng)濟中心逐漸向南方轉(zhuǎn)移，帶動了南方城鎮(zhèn)的發(fā)展。在宋朝，城鎮(zhèn)發(fā)展的地域范圍不斷地擴大，城鎮(zhèn)經(jīng)濟職能不斷加強，我國城鎮(zhèn)進入全面、整體發(fā)展階段。明清時期，由于社會經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化有了新的發(fā)展，不僅城鎮(zhèn)的數(shù)量不斷地增多，城鎮(zhèn)的層次也更加復雜，京、省、府、州、縣都有大小不等的城鎮(zhèn)［6］。當前，我國各地開展的城鎮(zhèn)化改革，就自然歷史過程而言，它本質(zhì)上是我國自古代而始的城鎮(zhèn)化的延續(xù)。無論從北方的城鎮(zhèn)分布來看，還是從南方的城鎮(zhèn)化擴展趨勢而言，我國當前的城鎮(zhèn)化都是過去城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展和延伸，這是一種客觀的自然演化。

圖1 城鎮(zhèn)化績效評估的內(nèi)容與方法體系

自然演化而來的城鎮(zhèn)化的效果，它不以人的意志為轉(zhuǎn)移。比如在大路、大河兩邊、大橋附近自然形成的城鎮(zhèn)化，它是以交易的便利度、交易成本的低廉性為基礎(chǔ)自然形成，并不因為所在地域的政府的好惡而改變。對于這種自然形成的城鎮(zhèn)化績效進行評價，就需要盡量排除人為因素，用符合物質(zhì)自然演化規(guī)律的方式來評估。在所有評價技術(shù)中，數(shù)據(jù)挖掘適合從海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)隱藏于其后的規(guī)律或數(shù)據(jù)間的關(guān)系，這正好契合了評價自然演化形成的城鎮(zhèn)化績效的需求，有利于從自然演化的城鎮(zhèn)化信息中挖掘出潛在的規(guī)律、潛在績效形成模式，把握自然演化的城鎮(zhèn)化績效形成規(guī)律，幫助政府決策者、城市管理者、城市規(guī)劃者做出正確的決策，使得決策者在面對城鎮(zhèn)化的客觀數(shù)據(jù)時，能夠預判城鎮(zhèn)化的演化方向、演化績效，以因勢利導，在原有演化基礎(chǔ)上完善當前的城鎮(zhèn)化工作［7］。這種不依賴于主觀判斷的績效評價方式，以挖掘技術(shù)自動識別的方式評估城鎮(zhèn)化績效，減少人為干擾，對于促進決策的科學化、評價的客觀化有著重要意義。

我國有上下五千年的文明史，城鎮(zhèn)化在歷史的發(fā)展過程中一直扮演著促進社會生產(chǎn)力進步和推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要角色，也是社會生產(chǎn)力提升、經(jīng)濟發(fā)展、民族進步的平臺和場所，這種自然積累、歷史積累的城鎮(zhèn)化信息、城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)，必須依賴于數(shù)據(jù)挖掘的方式，以科學的手段，首先構(gòu)建起城鎮(zhèn)化的歷史性數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)倉庫，然后利用關(guān)聯(lián)規(guī)則、決策樹法、聚類分析、奇異點偵測等工具，通過統(tǒng)計、在線分析處理、情報檢索、機器學習、專家系統(tǒng)和模式識別等方法來評估出我國城鎮(zhèn)化的演化績效。這種客觀性質(zhì)的績效評估，可以有效汲取歷史數(shù)據(jù)的價值，評價出作為客觀實在的城鎮(zhèn)化績效現(xiàn)狀，使得我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展能夠有效利用歷史遺產(chǎn)，并避免重復歷史上城鎮(zhèn)化進程中的各種錯誤與不足。

（二）城鎮(zhèn)化政策績效

縱觀城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史，除了“市場決定”的自發(fā)演化動力之外，還有另一個城鎮(zhèn)化的動力機制，即通過不同國家、不同地域的政府政策的支持，在各地逐漸興起了一批批的城鎮(zhèn)，推進了各種類型的城鎮(zhèn)化，廣為人知的有韓國的新農(nóng)村運動、蘇聯(lián)的工業(yè)城建設(shè)、歐洲的大城市周圍衛(wèi)星鎮(zhèn)的建設(shè)等。這種由政府公共政策促動的城鎮(zhèn)化建設(shè)，本質(zhì)上是一種政策貫徹行為，由此而產(chǎn)生的是一種公共政策績效。新中國脫胎于半殖民地半封建社會，幾乎照搬了蘇聯(lián)式計劃經(jīng)濟體制下的社會主義，這使得我國在很長一段時間都以高度集中的計劃模式來推動社會的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化在很大程度上也是政策計劃的產(chǎn)物。改革開放之后，有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸形成，在這種市場體制下，政府宏觀調(diào)控、宏觀計劃的功能也相對比西方式市場經(jīng)濟要大一些、要多一些，這使得新時代的城鎮(zhèn)化建設(shè)也頗多政府調(diào)控特色，甚至在某種程度上來說，我國的城鎮(zhèn)化就是各地政府政策推動的結(jié)果。

從政策科學的規(guī)律而言，公共政策實施的目標都是實現(xiàn)政策資金所指向公共責任，這是一種公共財政資金的受托責任［8］。我國各地開展的城鎮(zhèn)化建設(shè)，甚至國家推動的城鎮(zhèn)化建設(shè)，究其本質(zhì)而言，是一種由政府發(fā)起的城鎮(zhèn)化政策執(zhí)行活動。這種公共政策執(zhí)行，必須符合公共財政資金的本身目標。在國家權(quán)力機關(guān)（人大）、地方權(quán)力機關(guān)（各級地方人大）通過了城鎮(zhèn)化政策方案，并同意了公共資金配套撥付、使用方案之后，這筆政策資金花費的結(jié)果必須符合撥款的使用目標。在績效評估中，需要評價這項政策實施是否實現(xiàn)了公共財政所付的責任目標，因為這些目標是通過代表民意的權(quán)力機關(guān)審議通過的施政目標，在法理上代表著人民群眾的期望和意愿。在評估學上，這種績效評估稱之為“受托責任式評估”，就科學邏輯而言，受托責任的評價主體一般是公共資金的批準單位代表人民來展開評估。就我國來說，對城鎮(zhèn)化政策績效的受托責任評價應該由批準政策資金的全國人大、地方各級人大來實施，但在具體操作中，為了保證專業(yè)性與超脫性的統(tǒng)一，往往需要由公共資金的審批單位人民代表大會，或者公共資金的撥款單位——各級財政部門委托高校、智庫等專業(yè)機構(gòu)以“第三方”的形式展開績效評價。

在這種績效評估模式下，由于評估實施者獨立于城鎮(zhèn)化政策實施機構(gòu)之外，與公共財政審批、撥款是一種契約合作關(guān)系，有著較大的獨立性、有明確的評估專業(yè)責任，能夠以“第三只眼”的方式公正地評估出這項政策的績效現(xiàn)狀。

（三）城鎮(zhèn)化的軟績效

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的要求，我國在2020年常住人口城鎮(zhèn)化率將超過總?cè)丝诘?0%，也就是說將來會有超過8億的人口屬于城鎮(zhèn)化人口。然而，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，并不意味著他們就真正地實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，他們還需要從精神、行為方式、心理、思維模式、生活習慣上實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。所有這些都屬于城鎮(zhèn)化中的“軟因素”，它們所對應的是城鎮(zhèn)化的“軟績效”。如果在城鎮(zhèn)化中不能解決原有居民的“高人一等”的歧視性軟環(huán)境，這種城鎮(zhèn)化從軟績效上來說也是不夠理想的。城鎮(zhèn)化的“軟績效”還包括政府在集納城鎮(zhèn)居民民意的基礎(chǔ)上頒行的一系列制度，比如公共服務(wù)提供制度、就業(yè)制度、養(yǎng)老制度、交通規(guī)則等，這些規(guī)則是城鎮(zhèn)發(fā)展中的無形資產(chǎn)，代表著城鎮(zhèn)的科學管理水平。在全球踏入知識經(jīng)濟時代的城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中有效提升文化教育事業(yè)，提高城鎮(zhèn)居民的文化素質(zhì)，進而提高整個城市的文化內(nèi)涵，這也是城鎮(zhèn)化軟績效的重要內(nèi)容。另外，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，很多農(nóng)村人成為新城鎮(zhèn)人，農(nóng)村的生活娛樂方式與城市差距極大，不少新居民尚不適應城鎮(zhèn)中的娛樂消遣方式，依然迷戀聚眾賭博、觀看不雅表演等娛樂方式，這嚴重影響著城鎮(zhèn)中的精神文明建設(shè)，如何促進娛樂文化活動的“進城”也是城鎮(zhèn)化軟績效的題中應有之義?？傊?，除了我們能看到的高樓大廈，城鎮(zhèn)化還需把每個市民從文化、精神、知識、生活方式、工作方式上都塑造為“城鎮(zhèn)化的”，這才算是真正地“進了城”。

城鎮(zhèn)化軟績效的評價更多屬于心理學的研究范疇，需要借助于心理量表、問卷，然后利用結(jié)構(gòu)方程和其他一些新型統(tǒng)計技術(shù)中“潛變量”的形式來進行評估。在軟績效評價中，無論是城鎮(zhèn)居民的幸福感，還是城鎮(zhèn)文化建設(shè)、制度實施效果、文化素質(zhì)提升程度、生活方式改變，都需要編制出專業(yè)的評估問卷，以主觀評價的方式評估出它們的績效現(xiàn)狀。

（四）城鎮(zhèn)化的硬績效

城鎮(zhèn)化的硬績效是人們最容易理解的城鎮(zhèn)化“產(chǎn)品”，是人們生活中看得見、摸得到的各類事物。首先，城鎮(zhèn)化所具有的地理載體。無論何種名目、何種類型的城鎮(zhèn)化，都必須依賴于一定的土地面積來實現(xiàn)城鎮(zhèn)化生活，在城鎮(zhèn)化過程中，“土地是財富之母”的規(guī)則表現(xiàn)得更為突出，因此，一定數(shù)量的土地就是城鎮(zhèn)化硬績效的必然內(nèi)容。其次，城鎮(zhèn)化還需要提供成為“城”的必需物理空間，包括公共部門辦公、服務(wù)社會的空間，私營企業(yè)開展生產(chǎn)、銷售、服務(wù)的空間，其他類組織開展工作、服務(wù)的空間，城鎮(zhèn)居民居住、生活的空間，各類組織、群眾進行公開活動所必需的公共空間，等等。再次，除了物理空間，人民群眾需要生活和流動、物資需要流通、人民群眾需要交流、不同的城鎮(zhèn)之間需要溝通等，這就需要提供交通、水電、物流、通信、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等實實在在的“硬東西”。這些都屬于城鎮(zhèn)化的“硬績效”范疇。總之，“硬績效”要求在城鎮(zhèn)化推進中，必須具備能夠滿足城鎮(zhèn)居民生活必需的物質(zhì)性條件，使得城鎮(zhèn)居民有所居、有所持、有所教、有所養(yǎng)、能流動，使得企業(yè)能夠正常開展生產(chǎn)、銷售，使得其他各類組織能夠正常開展工作。

對城鎮(zhèn)化的硬績效進行評估，可以采用數(shù)據(jù)挖掘式方法與選點深剖式“抽檢”評價法。首先，我們可以通過已有的國家統(tǒng)計年鑒、地方統(tǒng)計年鑒挖掘不同地域中不同類型城鎮(zhèn)、城市中的各類硬件建設(shè)現(xiàn)狀，比如高速公路覆蓋率、地鐵延伸長度、地鐵覆蓋城鎮(zhèn)人口面積、初等教育星級學校覆蓋率等，也可以自己開發(fā)、建設(shè)一批城鎮(zhèn)化“硬績效”數(shù)據(jù)庫，比如一級硬化道路面積、三甲醫(yī)院分布情況、醫(yī)院內(nèi)部床位數(shù)量、托老所分布與數(shù)量等，然后在數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上來挖掘城鎮(zhèn)化硬績效的現(xiàn)狀。利用數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)挖掘方法來評價城鎮(zhèn)化的硬績效，往往注重的是從面上來把握城鎮(zhèn)化硬績效，強調(diào)某個口徑上的總體性硬績效。但現(xiàn)實中，我們往往還需要了解城鎮(zhèn)化中某個細小方面的硬績效，比如我們可能必須要廓清城鎮(zhèn)化過程中某一條具體公路、具體醫(yī)院、具體學校的績效，在這種情況下，我們就必須采用實地評價的方式（Field Evaluation或者Evaluation On Spot），這類似于審計部門展開的“現(xiàn)場審計”，通過之前準備好的一套標準體系，然后逐一核實特定的“硬”物的真實績效水平。這本質(zhì)上與生產(chǎn)管理中的“抽檢”是一個性質(zhì)，它的理論基礎(chǔ)是統(tǒng)計學、應用數(shù)學中的“小概率事件原理”——在一個擁有海量產(chǎn)品的工程、項目、產(chǎn)品序列等之中，如果隨機抽檢的部分對象質(zhì)量不合格，我們就可以推斷出該批次的工程、項目、產(chǎn)品整體不合格［9］。

（五）城鎮(zhèn)化治理績效

從城鎮(zhèn)化的歷史來看，人類選擇遠離農(nóng)村、山林、田園而聚居城鎮(zhèn)是為了以某種形式的共同治理來節(jié)省分散生活的成本，也就是說，城鎮(zhèn)是以共同治理來節(jié)省人類生活、生產(chǎn)的交易成本的一種方式［10］。就此而言，在城鎮(zhèn)化績效評估中，治理績效評估可能是最重要的一項內(nèi)容。任何一種治理的目標都是實現(xiàn)善治，城鎮(zhèn)化治理也概莫能外。城市化治理中的善治追求的是城鎮(zhèn)居民公共利益最大化的管理過程，其本質(zhì)特征是政府與城鎮(zhèn)公民對公共事務(wù)的合作管理，是城鎮(zhèn)中政府與市場、社會的一種共治關(guān)系。近年來，我國在城鎮(zhèn)化治理過程中開始大量實踐善治模式，在這種模式下，黨委與政府出臺政策進行引導，政府、城鎮(zhèn)居民、企業(yè)、NGO協(xié)商確定治理目標，然后在黨委與政府的引導下，政府、城鎮(zhèn)居民、企業(yè)、NGO等主體共同參與城鎮(zhèn)治理以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化治理過程中的善治。就此而言，黨委、政府、居民個人、企業(yè)、NGO等主體都與城鎮(zhèn)化的發(fā)展有著緊密的聯(lián)系。在城鎮(zhèn)化治理過程中，如果能夠保證人民成為城鎮(zhèn)化成果的直接享受者，能夠保證企業(yè)在城鎮(zhèn)化過程中獲得應有的商機并從中獲利，能夠保證NGO在城鎮(zhèn)化過程中擁有更多的話語權(quán)且能鼓勵它們的發(fā)展，這些主體就能夠協(xié)同共治、合作共贏，就能夠逐步地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化中的善治目標。

對城鎮(zhèn)化治理的績效進行評估，需要采用軟硬相結(jié)合的方式進行。從“硬”績效方面考慮，雖然我國城鎮(zhèn)化在各地大張旗鼓地展開，但很多城鎮(zhèn)的硬件設(shè)施還非?？皯n，“硬績效”所需的人均公園面積、人均公共圖書館藏書量、人均GDP、基礎(chǔ)設(shè)施完備程度都是非常低的，遠遠達不到國際上中等發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的“硬績效”水平。故此，在我國城鎮(zhèn)化治理績效評估中，還需要設(shè)置大量的“硬指標”來評估在政府引導下，政府、居民、企業(yè)、NGO組織協(xié)同提供“硬”產(chǎn)出的績效。另外，治理本身瞄準的是城鎮(zhèn)化發(fā)展中善治的實現(xiàn)，而善治的標志是公共利益的最大化、民眾幸福的最大化。公共利益最大化、民眾幸福最大化，涉及城鎮(zhèn)治理制度優(yōu)化、文化素質(zhì)改進、誠信體系建立、依法行政確立、公眾滿意形成等軟績效，對這些軟績效的評價，必須采用心理學所開發(fā)的各種柔性因素、軟因素、潛因素評價方法，比如問卷法、量表法、實驗對比法等。

三、我國城鎮(zhèn)化績效評估中幾類關(guān)鍵性指標

從科學流程來說，城鎮(zhèn)化績效評估是一個完整的過程，包括基礎(chǔ)理論、指標體系設(shè)計、定量方法運用、IT實現(xiàn)、組織實施以及結(jié)果運用等多個環(huán)節(jié)，其中，績效評估指標體系設(shè)計是最為重要的環(huán)節(jié)。沒有科學的績效指標，就不可能產(chǎn)生具有可靠性、有效性的績效評估結(jié)果。尼古拉斯·亨利曾指出:“由于評估者的偏見，評估標準模糊不清……公共部門績效評估的可靠性和權(quán)威性受到影響?！彼鶑娬{(diào)的標準問題，實際就是績效評估指標問題。在一項績效評估中，如果指標太多則容易引起操作不便、計算繁雜，以至于產(chǎn)生評估中的目標替代，使得本來為了掌握績效現(xiàn)狀而展開的評估工作變成為了計算一個特定結(jié)果而展開的評估；反之，如果績效評價的指標太少，又不能包含一項評價所應該包含的主要內(nèi)容［11］。為了解決這種窘境，評估學中開發(fā)了一種“關(guān)鍵績效指標”（Key Performance Indicator，KPI）方法，即以特定少量的指標來測量某種活動績效的方法。這種關(guān)鍵指標是一種操作性指標，也就是我國大陸學術(shù)界所稱為的“三級指標”。我們在總結(jié)國內(nèi)外城鎮(zhèn)化績效評估做法的基礎(chǔ)上，概括出每一種城鎮(zhèn)化績效評估常用的關(guān)鍵指標，它們可以作為城鎮(zhèn)化績效評價工作的基礎(chǔ)。

（一）自然演化的城鎮(zhèn)化績效評價常用關(guān)鍵指標

評價城鎮(zhèn)化自然演化績效往往是為了在已有“自發(fā)秩序”的基礎(chǔ)上融入“人化秩序”，這種評價的目的是“盤活存量資產(chǎn)”，把已有的、歷經(jīng)上百年甚至幾百年的特定城鎮(zhèn)進一步發(fā)展壯大。這本質(zhì)上有著“摸底”評價的性質(zhì)，摸清楚當前城鎮(zhèn)化的各種“家底”，然后在它的基礎(chǔ)上，要么優(yōu)化整合，要么進行補充性發(fā)展。在這種情況下，城鎮(zhèn)化的自然演化績效評價，其關(guān)鍵指標就必須符合把握“自發(fā)秩序”的要求。我們在總結(jié)國內(nèi)外城鎮(zhèn)化研究、區(qū)域科學、經(jīng)濟地理研究成果的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，表1中所列的指標體系，往往被用于評價自然演化的城鎮(zhèn)化績效。

（二）城鎮(zhèn)化政策績效評價常用關(guān)鍵指標

城鎮(zhèn)化政策是“人化秩序”的核心部分。一個城鎮(zhèn)的形成、發(fā)展，除了肇源于自然歷史過程，更大程度上還來源于特定城鎮(zhèn)化政策的推動。從全球來看，純粹由自然演化而來的城鎮(zhèn)是極其稀少，甚至絕無僅有的。任何城鎮(zhèn)都是在自然形成的基礎(chǔ)上，經(jīng)過“人化秩序”來塑造的。在“人化秩序”中，政府公共政策的推動又起著決定性作用?！俺擎?zhèn)化政策績效評價”就是對以公共財政資金作為城鎮(zhèn)化資金來源，以在自然演化基礎(chǔ)上發(fā)展城鎮(zhèn)化為財政資金使用目標的政策進行的績效評價，它的著眼點在于這種政策是否達到公共財政資金使用的目標，是否產(chǎn)生城鎮(zhèn)化政策所預想的效果，同時在此過程中，必須保證公共財政資金的使用合規(guī)、合法，符合3E（Economy、Efficiency、Effectiveness）標準，同時兼顧第4E（Equity）。這本質(zhì)上是對公共財政資金在促進城鎮(zhèn)化發(fā)展中的績效責任的評估，是一種受托責任式評價。就國內(nèi)外的實踐來看，評價城鎮(zhèn)化政策績效，表2中所列的是廣為采用的關(guān)鍵績效指標。

表1 評價城鎮(zhèn)化自然演化績效常用關(guān)鍵指標

表2 評價城鎮(zhèn)化政策績效常用關(guān)鍵指標

（三）城鎮(zhèn)化的軟績效評價常用關(guān)鍵指標

城鎮(zhèn)化軟績效追求的是“人的城鎮(zhèn)化”，也就是人文氣息、市民幸福感、個人修養(yǎng)、文化氛圍、制度環(huán)境、市民文化素質(zhì)等的整體提升。在一定程度上說，真正的城鎮(zhèn)化是市民作為個人和作為市民群體整體上具備城鎮(zhèn)化所需要的素養(yǎng)，懂得文明生活、遵紀守法、尊重城鎮(zhèn)生活習慣、誠實守信等。作為城鎮(zhèn)的管理者，各級城鎮(zhèn)政府、政府中的工作人員，既能夠出臺城鎮(zhèn)化發(fā)展的良好制度、良好政策，又能夠高效率地實施這些制度與政策，實現(xiàn)服務(wù)型政府、效能型政府、開放型政府的追求，塑造出現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)管理氛圍，形成良好的公共服務(wù)、城鎮(zhèn)管理效果。我們在國內(nèi)外城鎮(zhèn)化軟績效的評價經(jīng)驗基礎(chǔ)上，總結(jié)、發(fā)展出一些常用的關(guān)鍵指標，如表3所示。

表3 評價城鎮(zhèn)化的軟績效常用關(guān)鍵指標

（四）城鎮(zhèn)化的硬績效評價常用關(guān)鍵指標

在城鎮(zhèn)化中，雖然軟績效非常重要，但與計算機上運行軟件一樣，無論多么功能強大的軟件，如果離開了硬件環(huán)境，那它就將會“皮之不存毛將焉附”。在城鎮(zhèn)化中，“硬件”環(huán)境是城鎮(zhèn)存在的物質(zhì)性基礎(chǔ)，它往往構(gòu)成人們腦海中的“城鎮(zhèn)”。一旦提及英國的城鎮(zhèn)，人們自然會想起狄更斯筆下的那些大煙囪、一排排的廠房；一旦提及韓國的城鎮(zhèn)，人們可能會聯(lián)想到“新農(nóng)村運動”中形成的一排排整齊的住宅，一片片興旺的生產(chǎn)區(qū)；一旦提及中國的城鎮(zhèn)，人們可能會聯(lián)想到海寧皮革城、石獅鞋城、義烏零售城等。在一般人看來，所謂的城鎮(zhèn)化，也就是開辟一定土地范圍，建設(shè)政府辦公場所、企業(yè)生產(chǎn)場所、學生學習場所、居民活動場所的過程［5］。這也從側(cè)面說明城鎮(zhèn)化發(fā)展中，硬件的決定性作用。沒有城鎮(zhèn)化的硬績效，軟績效就是空中樓閣。從已經(jīng)開展的評價經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化硬績效的評估，需要處理好表4中所示的關(guān)鍵指標。

（五）城鎮(zhèn)化治理績效關(guān)鍵指標

從人類社會發(fā)展歷史來看，城鎮(zhèn)扮演著人類自身謀求更好的群體生活的角色［12］。人類為了使得自身擺脫動物性的“叢林規(guī)則”，曾經(jīng)試驗過各種群居性生活，比如原始共產(chǎn)主義、家族制、種姓制度等。但這些集體性的生活要么因為物質(zhì)產(chǎn)品過于匱乏而走向消亡；要么因為擺脫不了血緣的羈絆無法“除魅”，使得生活難以走出“家長制”下超大型家庭的羈絆。后來，隨著生產(chǎn)力的提升，來自五湖四海的人集中在馬路、渡口、橋梁兩側(cè)進行物物交換、錢物貿(mào)易。為了使得交換與貿(mào)易更為便捷，人們又開始在附近修筑房屋、建設(shè)作坊和車間，使得這些地方逐漸成為城鎮(zhèn)。在城鎮(zhèn)中，各種并無血緣關(guān)系的居民為了使得生活有序而幸福，采取各種相互合作、相互依賴的治理方式，這就萌生了當前所說的“城鎮(zhèn)化治理”。從我國來說，“城鎮(zhèn)化治理”強調(diào)的是在黨委和政府的引導下，居民、企業(yè)、社會組織等共同參與到城鎮(zhèn)的事務(wù)管理中來，為了使得“城鎮(zhèn)更美好”、各群體民眾生活更幸福、城市環(huán)境更美麗而協(xié)作行動。評估城鎮(zhèn)治理績效需要把握城鎮(zhèn)治理目標設(shè)定中居民、企業(yè)、社會組織的參與程度，需要測量各參與主體在治理中的效果等。綜合來看，表5中的這些指標在評價城市治理績效中屬于關(guān)鍵性的。

表4 評價城鎮(zhèn)化的硬績效常用關(guān)鍵指標

表5 評價城鎮(zhèn)化治理績效常用關(guān)鍵指標

四、結(jié)語

城鎮(zhèn)化績效評估在我國還屬于一個不受重視的領(lǐng)域，盡管與之相關(guān)的政府績效評價在國內(nèi)已經(jīng)開展得如火如荼，但城鎮(zhèn)化績效評估還未進入實質(zhì)性的理論探索與實踐評估階段［13］。為了解決這種問題，蘇州大學牽頭的江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理創(chuàng)新協(xié)同中心、教育部人文社科重點研究基地“中國特色城鎮(zhèn)化研究中心”專門組織了課題組進行研究，本文是我們課題組的第一階段研究成果?？傮w來說，本文主要是一個城鎮(zhèn)化績效評估的基礎(chǔ)性研究，其貢獻在于解構(gòu)了“城鎮(zhèn)化績效評估”的內(nèi)涵，擺脫了實踐中誤將“城鎮(zhèn)化績效評估”作為一個整體籠統(tǒng)展開。我們將“城鎮(zhèn)化績效”分為城鎮(zhèn)化演化績效、城鎮(zhèn)化政策績效、城鎮(zhèn)化的軟績效、城鎮(zhèn)化的硬績效、城鎮(zhèn)化治理績效等5個方面，進而提出了每個方面評估的關(guān)鍵績效指標（KPI）。實際上，在評估操作中，這5個方面既可以單獨成為一項評估工作，也可以將這5個方面合成一個綜合性的“城鎮(zhèn)化績效評估”模式。在這種綜合模式下，這5個方面可以作為績效評價的“維度”（一級指標），這些關(guān)鍵指標就直接成為三級指標。就此而言，本文的工作，為未來實踐操作提供了具體指標，只要根據(jù)評價需要選用合適的指標即可。

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（責任編輯：溫美榮）

F291.1；F243.5

A

1005-460X（2016）03-0075-06

2016-03-06

國家社會科學基金項目“我國縣級政府潛績評估研究”（14BGL115）；教育部人文社會科學規(guī)劃項目“我國西部生態(tài)脆弱性評估與政府應對研究”（13YJAZH076）；博士后特別資助項目“我國省級、省會城市政府服務(wù)績效實地體驗評估研究”（2014T70107）

尚虎平（1974—），男，甘肅平?jīng)鋈?，教授，博士研究生導師；教授，從事政府績效管理研究；高玲玲?993—），女，安徽蕪湖人，碩士研究生，從事政府績效管理研究。