◎謝寶劍

◎劉少楷

（暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東廣州510632）

省際邊緣區(qū)域貧困的整體性治理途徑

◎謝寶劍

◎劉少楷

（暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東廣州510632）

2016年扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入“啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨”的沖刺期。省際邊緣區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱、區(qū)域封閉落后的特征使其更容易陷入?yún)^(qū)域整體性貧困狀態(tài)，而在貧困治理上通常面臨區(qū)域發(fā)展政策邊緣化、部門政策疊加與沖突并存、區(qū)域壁壘與地方競(jìng)爭(zhēng)并存的困境。解決這些困境應(yīng)引入整體性治理分析框架，采取構(gòu)建省際邊緣區(qū)域貧困治理目標(biāo)導(dǎo)向、主體結(jié)構(gòu)、制度體系、跨界協(xié)作和信息平臺(tái)等整體性治理途徑。

省際邊緣區(qū)域；精準(zhǔn)扶貧；整體性治理

一、引言

反貧困一直是國際社會(huì)高度關(guān)注的問題，我國多年來采取各種反貧困政策措施，取得了顯著的成效。改革開放以來，已經(jīng)使7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，成為世界上減貧人口最多的國家。但是，反貧困任務(wù)依然十分艱巨，2015年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國仍有5 575萬農(nóng)村貧困人口?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，到2020年要全面建成小康社會(huì)，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增幅高于全國平均水平、基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。2015年11月27日，在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)。到2020年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！?016年兩會(huì)期間，習(xí)近平反復(fù)重申：“在扶貧的路上，不能落下一個(gè)貧困家庭，丟下一個(gè)貧困群眾，一定要落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，奮力奪取全面建成小康社會(huì)決勝階段新勝利。”區(qū)域性整體貧困是脫貧攻堅(jiān)中的“硬骨頭”，而區(qū)域性整體貧困地區(qū)主要集中在省際邊緣，是此次脫貧工作的重點(diǎn)地區(qū)，這些地區(qū)的貧困問題能否順利解決，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)增進(jìn)人民福祉與國家長(zhǎng)治久安。本文立足省際邊緣區(qū)域的貧困問題，引入整體性治理分析框架，理清省際邊緣區(qū)域貧困存在的治理困境，試圖尋找解決區(qū)域性整體貧困的途徑。

二、省際邊緣區(qū)域的基本特征與貧困治理困境

（一）省際邊緣區(qū)域的基本特征

我國省級(jí)行政區(qū)陸地邊界線共66條，總長(zhǎng)5.2萬公里，分布了849個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，由于省區(qū)版圖極不規(guī)則，省會(huì)城市多數(shù)不在地理中心（很多省份也難以找到中心位置），因此，多數(shù)省際邊緣地區(qū)遠(yuǎn)離省會(huì)城市，受其所依托的核心城市的輻射不足，多是貧困地區(qū)。省際邊緣區(qū)域處于不同的省級(jí)行政區(qū)，由于行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域的剛性約束，造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)分割明顯，發(fā)展滯后。一方面，阻礙了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)主體的自由競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)；另一方面，增加了無形的“交易成本”，使資源無法得到最優(yōu)配置。另外，受行政區(qū)行政分割的影響，省際邊緣區(qū)域不能順利接受其他省份毗鄰經(jīng)濟(jì)中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射，而且周邊各省域的發(fā)展水平、發(fā)展階段及發(fā)展戰(zhàn)略也存在差異，輻射能量不一致，各省出于地方保護(hù)的考慮也會(huì)限制中心城市對(duì)邊緣貧困地區(qū)的輻射。根據(jù)2012年公布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，我國連片特困地區(qū)主要包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)。除了滇西邊境山區(qū)位于緬甸、老撾、越南等三國接壤處，其余10個(gè)地區(qū)均處于省際邊緣區(qū)域。

1.基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。省際邊緣區(qū)域所屬各省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面受行政區(qū)劃的剛性限制和地方利益的束縛，為實(shí)現(xiàn)行政區(qū)內(nèi)部利益最大化，通常在規(guī)劃設(shè)計(jì)和資金投入上只考慮本省需求，局限于本省范圍內(nèi)，跨省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，省際邊緣區(qū)域之間又存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，由于缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中沒有以區(qū)域?yàn)橹黧w進(jìn)行通盤考慮，往往互相攀比，盲目投資，甚至產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)。如我國省際邊緣區(qū)域存在的“斷頭路”就是典型例證。這些因素導(dǎo)致省際邊緣區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停滯不前，整體落后，成為基礎(chǔ)設(shè)施薄弱區(qū)、省際互聯(lián)互通的“腸梗塞”。

2.生態(tài)環(huán)境脆弱。集中連片貧困地區(qū)大多數(shù)處于國家設(shè)定的重點(diǎn)生態(tài)區(qū)范圍，如六盤山區(qū)處于西北草原荒漠化防治區(qū)；秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、大別山區(qū)和羅霄山區(qū)都屬于重要森林生態(tài)功能區(qū)；烏蒙山區(qū)和滇黔桂石漠化區(qū)屬于西南石漠化防治區(qū)［1］。這些地區(qū)都面臨生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然和地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的生態(tài)危機(jī)。同時(shí)，由于省際邊緣區(qū)域大多擁有豐富的自然資源，在礦產(chǎn)、旅游等資源開發(fā)過程中經(jīng)常出現(xiàn)資源歸屬難以準(zhǔn)確劃分的問題。各省為追求短期既得利益，進(jìn)行“搶奪式”“破壞式”開發(fā)，造成資源的極大浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，省際邊緣區(qū)域所屬各省互相推卸責(zé)任，不愿承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部效應(yīng)，“以鄰為壑”，這種零和博弈的結(jié)果使省際邊緣區(qū)域各類資源迅速遭到破壞，生態(tài)環(huán)境更加脆弱，如湘黔渝邊緣的“錳三角”地區(qū)。

3.區(qū)域封閉落后。省際邊緣區(qū)域地理位置毗鄰，資源環(huán)境相似，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)，文化習(xí)俗相近，本應(yīng)在資金、信息、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素流通上更加迅速便捷。但是，各省以及所在行政區(qū)出于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，都想使生產(chǎn)要素和資源留在本地，以促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此，往往設(shè)置行政壁壘阻礙生產(chǎn)要素和資源的跨省流動(dòng)，使得省際邊緣區(qū)域相對(duì)閉塞，生產(chǎn)要素流通不暢，各省之間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聯(lián)系不緊密。尤其是信息流通不暢，難以達(dá)成共識(shí)和統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致各省之間往往進(jìn)行相同的低水平重復(fù)建設(shè)，不但造成對(duì)土地、資金等稀缺資源的極大浪費(fèi)，而且加劇了省際競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步破壞本就薄弱的信任與溝通，使省際邊緣區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入惡性循環(huán)。

（二）省際邊緣區(qū)域的貧困治理困境

相對(duì)于一般的貧困地區(qū)，省際邊緣區(qū)域的貧困治理具有一些更為獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和體制機(jī)制因素導(dǎo)致“碎片化”治理困境。

1.區(qū)域發(fā)展政策邊緣化。在區(qū)域發(fā)展政策上，省際邊緣區(qū)域由于遠(yuǎn)離省會(huì)城市，容易被“邊緣化”而成為政策“盲區(qū)”，成為各種政策難以惠及之地。省際邊緣貧困區(qū)域所屬各省在發(fā)展過程中，往往以“增長(zhǎng)極”理論為導(dǎo)向，將有限的資源集中于各省核心城市（如省會(huì)城市），省際邊緣區(qū)域往往被忽視，甚至充當(dāng)“獻(xiàn)血者”角色，將僅有的礦產(chǎn)資源、人力資源貢獻(xiàn)出來，以加快核心城市的開發(fā)建設(shè)，使得省際邊緣區(qū)域經(jīng)濟(jì)起步較晚，較為貧困。核心城市發(fā)展起來后，在市場(chǎng)機(jī)制作用下，進(jìn)一步吸引邊緣貧困地區(qū)的生產(chǎn)要素從這些低收益地區(qū)向高收益地區(qū)流動(dòng)，導(dǎo)致邊緣貧困地區(qū)發(fā)展陷入“貧者愈貧”的惡性循環(huán)。

2.部門政策疊加與沖突并存。縱向來看，扶貧政策面臨部門分割和條塊分割。在省際邊緣區(qū)域扶貧開發(fā)上，不同的部門之間存在政策沖突、手段矛盾問題。如發(fā)改、扶貧、民委、農(nóng)林水利和環(huán)保部門的政策相互沖突或者政策重疊的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，缺乏頂層設(shè)計(jì)和配套的制度保障；而在科層上下級(jí)政府之間存在信息不對(duì)稱問題，依靠部門權(quán)威推動(dòng)的省際邊緣區(qū)域貧困治理問題可能恰恰是層級(jí)之間、部門之間、地方政府之間的矛盾或者利益所在，因此，實(shí)施起來“上有政策、下有對(duì)策”。扶貧決策政出多門、權(quán)責(zé)主體過多容易導(dǎo)致各部門之間推諉扯皮、權(quán)責(zé)不清、重復(fù)浪費(fèi)以及競(jìng)爭(zhēng)消耗等弊端［2］。

3.區(qū)域壁壘與地方競(jìng)爭(zhēng)并存。在橫向上，受行政區(qū)劃影響，行政區(qū)的地方政府作為獨(dú)立的利益主體，地方意識(shí)強(qiáng)烈，形成區(qū)域壁壘與地方競(jìng)爭(zhēng)并存的治理困境。省際邊緣區(qū)域的資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)和污染治理等涉及地方利益的治理問題往往“議而不決”，特別是隨著行政區(qū)參與主體的增加，達(dá)成治理共識(shí)的難度就越大，締結(jié)協(xié)議的交易費(fèi)用也增加［3］。此外，由于省際邊緣區(qū)域缺乏關(guān)于資源產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題的頂層制度設(shè)計(jì)和法律依據(jù)，許多可以促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展的政策和項(xiàng)目可能被擱置，例如，流域生態(tài)補(bǔ)償和利益分配問題。同時(shí)，省際邊緣區(qū)域地方政府圍繞扶貧政策和項(xiàng)目在利益上的競(jìng)爭(zhēng)非常強(qiáng)烈，出現(xiàn)了越扶越貧、爭(zhēng)搶貧困帽子、不以貧為恥反以貧為榮的現(xiàn)象，甚至為爭(zhēng)搶有限的財(cái)政和政策資源而“攀比貧困”。地方政府將工作重心放在申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼資金、獲得政策扶持上，很少考慮教育提升、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、市場(chǎng)開拓等問題，沒有立足于本地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。貧困地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)，成為反貧困難以醫(yī)治的“毒瘤”。

三、貧困問題的整體性治理：理論與分析框架

隨著西方推行以“政府再造”為核心，以分權(quán)化、市場(chǎng)化、私有化為工具的新公共管理理念為指引的公共管理實(shí)踐產(chǎn)生了公共服務(wù)分散、組織結(jié)構(gòu)壁壘、政府功能分解的問題，以跨界、協(xié)調(diào)和整合為核心理念的整體性治理理論應(yīng)運(yùn)而生。而當(dāng)前徹底消滅貧困、全面建成小康社會(huì)的任務(wù)十分艱巨、緊迫，能否突破層級(jí)、部門與區(qū)域壁壘造成的職權(quán)分散、政策沖突、功能重疊、組織分割、手段矛盾與服務(wù)真空的“碎片化”貧困治理模式，實(shí)現(xiàn)省際邊緣貧困區(qū)域“逆碎片化”治理，直接影響省際邊緣區(qū)域脫貧進(jìn)程。因此，把整體性治理理論運(yùn)用到當(dāng)前亟待解決的省際邊緣區(qū)域性整體貧困問題中來，為徹底解決重點(diǎn)、難點(diǎn)區(qū)域的貧困問題，全面奔向小康社會(huì)提供新的思路與方法。

（一）整體性治理理論

整體性治理作為應(yīng)對(duì)政府行政碎片化、服務(wù)分散化造成的目標(biāo)不明、責(zé)任不清、效率不高、公眾需求得不到及時(shí)響應(yīng)的政府改革困境而興起的一種公共行政的新范式，對(duì)于我國當(dāng)前的公共行政改革具有很好的啟發(fā)意義。整體性治理最早出現(xiàn)于英國著名學(xué)者佩里·?？怂梗≒erry Hicks）于1997年出版的《整體政府》一書中。佩里·?？怂拐J(rèn)為整體性治理是對(duì)風(fēng)靡20世紀(jì)90年代的新公共管理所導(dǎo)致的“碎片化”狀態(tài)進(jìn)行的反思與回應(yīng)。他對(duì)“碎片化”帶來的部門之間相互轉(zhuǎn)嫁問題和成本、相互沖突的項(xiàng)目和目標(biāo)、重復(fù)建設(shè)造成浪費(fèi)、缺乏溝通導(dǎo)致干預(yù)效果不理想、各自為政等問題進(jìn)行了系統(tǒng)分析。佩里·?？怂惯€指出整體性治理核心目標(biāo)是解決公眾最關(guān)心的問題，為社會(huì)提供更低成本、更好效果的服務(wù)。其整體性運(yùn)作特征體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，可將不同層次或同一層次的治理進(jìn)行整合，如將中央與地方機(jī)構(gòu)之間或地方機(jī)構(gòu)內(nèi)部的不同部門之間進(jìn)行整合；第二，可在一些功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，如使不同軍種合作，也可在少數(shù)和許多功能之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，如健康保障和社會(huì)保障；第三，可在公共部門、政府部門、非政府部門或私人部門之間進(jìn)行整合［4］。于是，整體性治理從層次、功能和部門等三個(gè)維度根據(jù)實(shí)際情況對(duì)公眾關(guān)心的問題進(jìn)行分析和解決，能夠更好地滿足公眾的需要，高效解決治理難題。我國臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬對(duì)佩里·?？怂箾]有詳細(xì)論述的如何將整體性治理制度化問題進(jìn)行了深刻剖析，指出為了實(shí)現(xiàn)整體性治理的制度化，需要在三個(gè)方面進(jìn)行改革：（1）技術(shù)方面，運(yùn)用信息技術(shù)將政府各部門網(wǎng)站整合為一個(gè)，實(shí)現(xiàn)政府資源信息共享，提高辦事效率；（2）組織方面，破除傳統(tǒng)官僚體制下設(shè)置單一職能部門所導(dǎo)致的“碎片化”問題，構(gòu)造整合型政府組織；（3）人員方面，塑造樂于奉獻(xiàn)、服務(wù)公眾、承擔(dān)責(zé)任的價(jià)值理念，構(gòu)建一種具有道德感、責(zé)任感的主動(dòng)性文官體系［5］。因此，整體性治理的關(guān)鍵理論內(nèi)核可以理解為破解主體單一、組織結(jié)構(gòu)分割、功能重疊與服務(wù)真空等碎片化問題，注重多元主體的參與、行政與機(jī)構(gòu)邊界的調(diào)整、職能權(quán)責(zé)的整合、運(yùn)行機(jī)制的再造優(yōu)化、無縫隙服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效、群眾多元需求的有效滿足等。

（二）分析框架

整體性治理運(yùn)用協(xié)調(diào)和整合的方法，通過橫向和縱向的協(xié)調(diào)消弭不同領(lǐng)域的政策沖突，整合所涉領(lǐng)域的相關(guān)利益主體，借助先進(jìn)的信息技術(shù)為公眾提供無縫隙而非分離的公共服務(wù)。政府部門間通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息傳遞、共享和協(xié)同辦公，為公眾提供“一站式”便捷服務(wù)，既有利于打破部門界限，實(shí)現(xiàn)信息共享、資源互換的目標(biāo)，也能夠避免傳統(tǒng)行政所導(dǎo)致的腐敗和不作為，實(shí)現(xiàn)政務(wù)透明化［6］。其與省際邊緣區(qū)域治理的契合性主要反映在四個(gè)方面：

1.在理念上，整體性治理的核心理念與省際邊緣貧困地區(qū)的治理目標(biāo)取向相一致。整體性治理的兩大核心理念是整合和協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)主要是解決組織外部的認(rèn)識(shí)問題，從而消除組織間的問題與矛盾；整合則是要求各個(gè)組織以及組織內(nèi)部各部門能夠從全局出發(fā)，以結(jié)果為導(dǎo)向達(dá)成行動(dòng)上的一致［7］。省際邊緣貧困地區(qū)的治理目標(biāo)也要求整合和協(xié)調(diào)，一方面，在治理貧困過程中強(qiáng)調(diào)組織和政策上的整合共融，打破跨越組織間的界限以應(yīng)對(duì)非結(jié)構(gòu)化的重大問題；另一方面，貧困治理也要通過激勵(lì)和誘導(dǎo)等行政手段，整合各組織、部門及專業(yè)機(jī)構(gòu)，讓他們朝著共同方向行動(dòng)和努力。

2.在主旨上，整體性治理與省際邊緣地區(qū)的貧困治理都以解決公眾最關(guān)心的問題為政府行為的主旨，都強(qiáng)調(diào)在治理過程中的公共性。一方面，在提供公共服務(wù)過程中以公共性為目標(biāo)引領(lǐng)不同利益群體、不同行政區(qū)的地方政府達(dá)成共識(shí)，建立區(qū)域可持續(xù)發(fā)展觀念，打破地方政府內(nèi)部與地方政府間的條塊分割現(xiàn)狀，消除各自為政的封閉思想，在降低公共服務(wù)成本的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展；另一方面，以責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制讓不同區(qū)域治理主體都朝著公共性目標(biāo)行動(dòng)，建設(shè)服務(wù)型政府，以完善社會(huì)管理和改善民生為出發(fā)點(diǎn)，不斷擴(kuò)大和完善公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)高效的政府社會(huì)管理和全面的公共服務(wù)職能。

3.在組織和部門間，將整體性治理運(yùn)用到省際邊緣區(qū)域的貧困治理中，對(duì)政府組織架構(gòu)與形態(tài)在治理層級(jí)、治理功能和公私部門間等三個(gè)維度進(jìn)行整合，圍繞結(jié)果與目標(biāo)，利用電子信息技術(shù)，通過建立跨部門的組織結(jié)構(gòu)，克服組織內(nèi)部部門主義，使政府組織中不同層級(jí)、不同部門在制定政策的過程中互相協(xié)調(diào)，各種政策建議達(dá)成共識(shí)。同時(shí)解決組織和部門間各自為政和視野狹隘的弊病，重塑社會(huì)和市場(chǎng)的橫向關(guān)系，以此達(dá)成政府、市場(chǎng)、社會(huì)通力合作，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的良好局面。

4.在信息共享上，整體性治理與省際邊緣區(qū)域的貧困治理都依賴電子信息技術(shù)和龐大的數(shù)據(jù)資源。信息資源的共享使不同結(jié)構(gòu)、不同內(nèi)容、不同層次信息資源在不同的部門或組織群體間快速流動(dòng)，避免大量重復(fù)低效率的統(tǒng)計(jì)工作，極大提高政府的行政效率，有效降低行政成本。同時(shí)還可以依靠大數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)掌握扶貧對(duì)象的最新動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，還可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)扶貧過程中的問題與不足，使資源能夠優(yōu)化配置，扶貧工作能夠高效透明地進(jìn)行。

四、省際邊緣貧困區(qū)域整體性治理策略

綜上所述，整體性治理以解決問題為導(dǎo)向，主要針對(duì)政府治理“碎片化”問題，遵循由“重新整合”到“整體性治理”的邏輯路徑，該理論主要關(guān)注治理目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、制度化、跨界協(xié)作與信息透明共享［8］。這些要素為解決省際邊緣區(qū)域性整體貧困治理過程中貧困區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)、扶貧政策“碎片化”等問題，提供了極具價(jià)值的借鑒與參考。我們擬構(gòu)建的省際邊緣區(qū)域貧困的整體性治理框架如圖1所示。

圖1 省際邊緣區(qū)域貧困的整體性治理框架

（一）貧困治理的目標(biāo)導(dǎo)向：解決區(qū)域整體性貧困

整體性治理以滿足公眾的需求為終極目標(biāo)，其核心是解決公眾最關(guān)心的問題，突出治理的目標(biāo)導(dǎo)向。國家“十三五”規(guī)劃中提出了到2020年要全面建成小康社會(huì)，徹底消滅貧困的總體目標(biāo)。2016年，國務(wù)院的政府工作報(bào)告中明確提出深入推進(jìn)集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。因此，在省際邊緣區(qū)域貧困治理的目標(biāo)導(dǎo)向上，首先要明確“扶持誰”的問題，精準(zhǔn)扶貧需要以區(qū)域?yàn)槟繕?biāo)，根據(jù)貧困區(qū)域涉及的廣度突破行政區(qū)域邊界，進(jìn)而明確各級(jí)政府、部門的目標(biāo)，把中央的扶貧政策與貧困群體的脫貧目標(biāo)精準(zhǔn)對(duì)接。

（二）貧困治理的主體結(jié)構(gòu)：基于責(zé)任與協(xié)同的扶貧體系

建立治理主體的責(zé)任感與協(xié)同信任是實(shí)現(xiàn)整體性治理所要求的“逆碎片化”的關(guān)鍵。在整體性治理過程中，政府處于治理系統(tǒng)的主導(dǎo)地位，而政府的官員和工作人員是具體設(shè)計(jì)和執(zhí)行扶貧政策的重要樞紐，在這些人員中間塑造出樂于奉獻(xiàn)、服務(wù)公眾、承擔(dān)責(zé)任的價(jià)值理念，構(gòu)建出具有道德感、責(zé)任感的主動(dòng)性扶貧體系是實(shí)現(xiàn)高效治理的重中之重。同時(shí)，省際邊緣貧困區(qū)域涉及兩到多個(gè)地方政府，如何在這些地方政府之間、各政府部門之間進(jìn)行整合也是十分重要的問題。整體性治理將通過治理主體三個(gè)層級(jí)的整合展開：部門內(nèi)部之間、不同部門之間、各地方政府之間。由此，治理主體將實(shí)現(xiàn)“跨界”整合，不同行政區(qū)之間、不同職能部門之間將形成合力，共同努力徹底消除貧困。具體而言，在政策制定環(huán)節(jié)，不同行政區(qū)的地方政府之間互相協(xié)調(diào)，不同部門發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢(shì)，并與其他部門一起商議，合作制定出合理的扶貧政策。設(shè)立合規(guī)、公平、公正的績(jī)效評(píng)估體系，注重精準(zhǔn)扶貧過程與結(jié)果的結(jié)合。在審計(jì)問責(zé)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格管控項(xiàng)目資金，招投標(biāo)過程公開透明，問責(zé)過程公正公開，杜絕謊報(bào)瞞報(bào)。實(shí)現(xiàn)扶貧過程中的人力、物力、財(cái)力等資源的充分整合，將極大提高扶貧工作效率，改善扶貧工作效果。

（三）貧困治理的制度化：完善自上而下的制度體系

基于扶貧工作中出現(xiàn)的貧困區(qū)域連片，貧困人口扶持意愿多樣等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)［9］的國情，省際邊緣區(qū)域性貧困的整體性治理如果沒有被制度化，那么框架將始終是一個(gè)空中樓閣，難以徹底貫徹落實(shí)。整體性治理的制度建設(shè)是從頂層的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，到中層的實(shí)施規(guī)劃，直至基層的操作措施這樣一個(gè)由上至下的過程。在頂層設(shè)計(jì)上，中央已經(jīng)明確提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，解決“扶持誰”與“誰來扶”的問題，具體到省際邊緣區(qū)域，相關(guān)省級(jí)政府需要根據(jù)中央的要求精準(zhǔn)測(cè)算哪些區(qū)域、哪些群體是真正需要脫貧；在中層規(guī)劃上，要明確扶貧主體責(zé)任機(jī)制、協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制和激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，因此，省際邊緣區(qū)域的地方政府需要加強(qiáng)協(xié)商，既要明晰責(zé)任，又要在扶貧開發(fā)中突破行政邊界加強(qiáng)協(xié)作，同時(shí)要建立對(duì)區(qū)域間協(xié)作扶貧開發(fā)的激勵(lì)與約束機(jī)制；在基層落實(shí)上，要制定實(shí)施好“怎么扶”的具體機(jī)制，即資源的配置、項(xiàng)目的實(shí)施等。

（四）貧困治理的協(xié)作體系：形成跨界資源整合機(jī)制

省際邊緣區(qū)域貧困治理需要建立跨行政邊界、跨政策邊界、跨組織邊界的跨界資源整合機(jī)制，形成合力。由于省際邊緣區(qū)域資源稟賦的相似性或者互補(bǔ)性，首先，根據(jù)貧困區(qū)域涉及的廣度突破行政區(qū)域邊界整合資源。由于在資源稟賦相似或者互補(bǔ)的地區(qū)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)能夠更好地形成空間互動(dòng)，因此，要立足資源稟賦情況，結(jié)合扶貧投入的范圍和力度實(shí)現(xiàn)跨行政邊界的整體性扶貧開發(fā)。其次，跨政策邊界打好政策的組合拳。省際邊緣區(qū)域的貧困治理要充分整合、銜接扶貧政策、社會(huì)保障制度、生態(tài)補(bǔ)償政策、產(chǎn)業(yè)扶持政策、基礎(chǔ)設(shè)施投入政策，形成政策資源汲取高地，帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展水平的提高。此外，跨組織邊界整合扶貧資源也是省際邊緣區(qū)域貧困整體性治理的要求。要充分地盤活、整合政府的專項(xiàng)扶貧資金、財(cái)政資金的杠桿作用，同時(shí)立足資源優(yōu)勢(shì)整合產(chǎn)業(yè)與行業(yè)資金，帶動(dòng)社會(huì)組織、擴(kuò)展社會(huì)幫扶，更要吸納貧困地區(qū)群眾的自主參與，調(diào)動(dòng)他們的積極性，一起投入到扶貧攻堅(jiān)中來。

（五）貧困治理的信息平臺(tái)：實(shí)現(xiàn)共享透明和回應(yīng)性

電子信息技術(shù)的發(fā)展是整體性治理理念產(chǎn)生的重要因素。整體性治理強(qiáng)調(diào)建立通過信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，降低行政成本，及時(shí)回應(yīng)和滿足公眾需求。而在省際邊緣的連片扶貧開發(fā)區(qū)域利用電子信息技術(shù)建立統(tǒng)一的門戶網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫，首先，有利于實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化信息收集，同時(shí)避免大量重復(fù)低效率的統(tǒng)計(jì)工作，不僅將節(jié)省大量的行政成本，提高行政效率，還將使群眾隨時(shí)隨地了解到最新政務(wù)信息，享受政府提供的服務(wù)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)便民惠民；其次，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析有助于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，使扶貧工作有的放矢，還能及時(shí)對(duì)整個(gè)扶貧過程進(jìn)行監(jiān)督，反饋扶貧過程中的問題與不足；最后，依據(jù)大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)時(shí)資料，政府可以對(duì)扶貧工作進(jìn)行階段性的評(píng)估，做出科學(xué)的決策，還能實(shí)時(shí)掌握外部環(huán)境的變化并及時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整，從而構(gòu)建出一個(gè)高效負(fù)責(zé)、廉潔透明、快速回應(yīng)的扶貧體系。

［1］邢成舉，葛志軍.集中連片扶貧開發(fā)：宏觀狀況、理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)選擇——基于中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)及相關(guān)成果的分析與思考［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2013，（5）：123-128.

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（責(zé)任編輯：于健慧）

D632.1

A

1005-460X（2016）03-0024-05

2016-04-15

廣東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于區(qū)域政策視角的廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（2015A030313323）；廣東省普通高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地——暨南大學(xué)廣東產(chǎn)業(yè)發(fā)展與粵港澳臺(tái)區(qū)域合作研究中心以及經(jīng)緯粵港澳經(jīng)濟(jì)研究中心資助

謝寶劍（1982—），男，廣東五華人，管理學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)學(xué)出站博士后，特區(qū)港澳經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)，副教授，從事區(qū)域政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究；劉少楷（1992—），女，河北承德人，特區(qū)港澳經(jīng)濟(jì)研究所碩士研究生，從事區(qū)域政策研究。