王丹丹

農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障問題研究
——以政府責(zé)任為視角

王丹丹

摘要：隨著人口老齡化進(jìn)程的加速，農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難成為了一個(gè)亟需解決的問題，針對(duì)我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，除了農(nóng)村家庭承擔(dān)主要養(yǎng)老責(zé)任之外，政府也應(yīng)該積極履行其職責(zé)，以維護(hù)農(nóng)村空巢老人合法的養(yǎng)老權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村空巢老人；養(yǎng)老保障；政府責(zé)任

伴隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加深，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量涌入城市，農(nóng)村留守兒童和空巢老人問題成為了日益關(guān)注的社會(huì)焦點(diǎn)問題?？粘怖先耸侵竷号辉谏磉?，缺乏照顧的老人，包括老人單獨(dú)居住或夫妻共同居住。隨著年齡的增長(zhǎng)，身體機(jī)能逐步下降，辨識(shí)和控制行為能力也在降低，老年人成為了社會(huì)中的弱勢(shì)群體，尤其是兒女不在身邊的農(nóng)村空巢老人，其養(yǎng)老保障問題更為嚴(yán)峻。誰應(yīng)該承擔(dān)農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老責(zé)任，這是一個(gè)目前存在爭(zhēng)議的問題。各個(gè)國(guó)家從不同國(guó)情出發(fā)，確立了不同的責(zé)任主體，有的是由政府完全承擔(dān)，有的設(shè)置了包括政府在內(nèi)的多種主體共同承擔(dān)。不可否認(rèn)的是，政府在養(yǎng)老保障方面承擔(dān)了越來越多的責(zé)任。那么在我國(guó)，針對(duì)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老權(quán)益得不到充分保障的現(xiàn)實(shí)情況下，政府是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任這是本文研究的重點(diǎn)問題。

一、農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度中確立政府責(zé)任的必要性分析

現(xiàn)代漢語詞典對(duì)“責(zé)任”一詞的解釋為：一，分內(nèi)應(yīng)做之事；二，特定的人對(duì)特定事項(xiàng)的發(fā)生、發(fā)展、變化及其后果負(fù)有積極的助長(zhǎng)義務(wù)；三，應(yīng)承擔(dān)的過失。因此政府責(zé)任可以界定為，政府依法履行職權(quán)，并同時(shí)承擔(dān)沒有履職的法律后果。政府責(zé)任與責(zé)任政府密切相關(guān)，但是也有不同之處。責(zé)任政府強(qiáng)調(diào)政府不當(dāng)履職應(yīng)該承擔(dān)過錯(cuò)或過失責(zé)任，而政府責(zé)任問題主要研究政府應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任，強(qiáng)調(diào)承擔(dān)責(zé)任的種類與內(nèi)容。伯特蘭·羅素在其著作《權(quán)威與個(gè)人》中論述到：“政府的主要目的，我認(rèn)為應(yīng)該有三個(gè)：安全、公正和保護(hù)?！倍r(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老保障問題正是涉及這一特殊群體的安全、公正和保護(hù)的需求，因此應(yīng)該由政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（一）政府承擔(dān)農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老責(zé)任有利于促進(jìn)社會(huì)公平與公正

社會(huì)公平指的是社會(huì)主體，包括個(gè)人、組織平等的享有權(quán)利和履行義務(wù)，合理享有社會(huì)資源及公共產(chǎn)品與服務(wù)。養(yǎng)老保障體現(xiàn)公平、公正。我國(guó)的養(yǎng)老和醫(yī)療保障長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，資金與政策投入向城市傾斜，忽視村民的養(yǎng)老與醫(yī)療問題，農(nóng)村老年人主要依靠家庭養(yǎng)老。2013年新修訂的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了：“老年人有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會(huì)服務(wù)和社會(huì)優(yōu)待的權(quán)利，有參與社會(huì)發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利。”這體現(xiàn)出國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老保障問題是一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問題，其解決政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任。盡管《老年人權(quán)益保護(hù)法》從家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)、社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)優(yōu)待等方面對(duì)老年人權(quán)益保障問題進(jìn)行了規(guī)定，但是迄今為止，法律實(shí)施方面，我國(guó)養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)、相關(guān)實(shí)施細(xì)則、財(cái)政支持、其他社會(huì)組織參加等方面仍然存在問題。

以農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老中的保險(xiǎn)制度為例，2009年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，新農(nóng)保基金來源于個(gè)人、集體及政府，參保方式為農(nóng)民個(gè)人自愿，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每月55元，地方政府可以適當(dāng)增加。通過法律規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家制定的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅僅依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)金達(dá)不到農(nóng)村空巢老人維持基本生活的目的。而農(nóng)村空巢老人在自己及兒女為社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，在養(yǎng)老問題上政府卻沒有提供基本保障，這是有違社會(huì)公平與公正的。因此政府除了承擔(dān)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展職能之外，還應(yīng)該公平的分配社會(huì)資源，使每個(gè)人分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，尤其應(yīng)該關(guān)注農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老保障問題，盡快制定有針對(duì)性和可操作性的法律法規(guī)，完善配套措施，真正使農(nóng)村空巢老人老有所養(yǎng)，以促進(jìn)社會(huì)公平與公正。

（二）提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的責(zé)任

第六次人口普查顯示，中國(guó)60歲及以上人口占13.26%，老齡化進(jìn)程加快。而我國(guó)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到現(xiàn)代化，“未富先老”已經(jīng)成為一個(gè)重要的社會(huì)現(xiàn)象。伴隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人身體機(jī)能逐年下降，而空巢化現(xiàn)象的出現(xiàn)使老年人得不到應(yīng)有的照顧，晚年生活堪憂。大多數(shù)的農(nóng)村空巢老人由于子女外出打工，需要承擔(dān)繁重的家務(wù)勞動(dòng)及照顧家庭留守兒童的責(zé)任，生活壓力大，情感需求往往長(zhǎng)期得不到滿足。

公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品相對(duì)，指的是為社會(huì)大多數(shù)人共同消費(fèi)或者共同享有的服務(wù)或者物品。社會(huì)中的每個(gè)人都會(huì)成為老年人，因此養(yǎng)老保障是每一個(gè)人的基本需求，具有公共產(chǎn)品與服務(wù)的屬性。公共產(chǎn)品和服務(wù)需要由國(guó)家提供，這是國(guó)家責(zé)任之一，政府應(yīng)該通過制定法律法規(guī)、財(cái)政支持，輿論宣傳等多角度建立較為成熟和完善的包括保障農(nóng)村空巢老人在內(nèi)的社會(huì)養(yǎng)老體系，以充分履行政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。

（三）維護(hù)農(nóng)村空巢老人的合法權(quán)益是政府的責(zé)任

我國(guó)《憲法》規(guī)定公民在年老的情況下享有物質(zhì)幫助權(quán)?！独夏耆藱?quán)益保障法》也規(guī)定國(guó)家保障老年人依法享有的權(quán)益。這表明，養(yǎng)老權(quán)作為老年人法律權(quán)利之一，受到國(guó)家保護(hù)。農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老需求主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)資助、生活照顧和精神慰藉三個(gè)方面，如何滿足農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老需求，這需要國(guó)家運(yùn)行立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)積極作為，參考其他國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，建立完備的老年人權(quán)益保障體系，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)農(nóng)村空巢老人權(quán)益的政府責(zé)任。

二、農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度中政府責(zé)任的內(nèi)容

（一）制定和完善相關(guān)法律法規(guī)

通過對(duì)我國(guó)相關(guān)法律制度的梳理，我國(guó)目前養(yǎng)老保障法律制度形成了以《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《老年人權(quán)益保障法》為龍頭，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章作為實(shí)施配套的基本格局。整體上來看，《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的基本原則，雖然這部法律對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老制度具有重要意義，但是規(guī)定較為原則，還需要相關(guān)立法主體進(jìn)行補(bǔ)充性及執(zhí)行性立法。2013年修改的《老年人權(quán)益保障法》從保障老年人權(quán)益的角度出發(fā)，從老年人權(quán)益保障的基本原則，家庭贍養(yǎng)與撫養(yǎng)、社會(huì)保障、賦予、優(yōu)撫、宜居環(huán)境等八個(gè)方面對(duì)老年人權(quán)益保障問題進(jìn)行了規(guī)定，與《社會(huì)保險(xiǎn)法》相比，針對(duì)性更強(qiáng)，更具有前瞻性。不過相應(yīng)配套措施并沒有及時(shí)跟上立法節(jié)奏，該法實(shí)施三年以來，仍然存在財(cái)政支持不足，相關(guān)實(shí)施細(xì)則不完善、社會(huì)組織參與動(dòng)力不足等問題。

因此，針對(duì)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題，國(guó)家應(yīng)該在《社會(huì)保險(xiǎn)法》及《老年人權(quán)益保障法》的基礎(chǔ)上，督促有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)盡快出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定及實(shí)施細(xì)則，注意相關(guān)規(guī)定的科學(xué)性及可操作性，針對(duì)農(nóng)村空巢老人問題可以單獨(dú)進(jìn)行有針對(duì)性的立法，以維護(hù)其合法權(quán)益。

（二）組織實(shí)施相關(guān)養(yǎng)老保障法律規(guī)定

亞里斯多德曾經(jīng)論述法治的基本條件，即首先制定的法律是良法，其次良法得到有效實(shí)施。因此法律的生命在于實(shí)施，不能真正實(shí)施的法律得不到任何人的尊重。為了維護(hù)農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老權(quán)益，應(yīng)該組織各地各機(jī)關(guān)認(rèn)真學(xué)習(xí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》及《老年人權(quán)益保障法》，真正把法律落到實(shí)處。各地農(nóng)村可以建立空巢老人養(yǎng)老專項(xiàng)基金，對(duì)符合幫扶條件的農(nóng)村空巢老人定期給予經(jīng)濟(jì)資助和醫(yī)療服務(wù)。同時(shí)針對(duì)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難的問題，各地方政府應(yīng)該根據(jù)本地實(shí)際情況，采取靈活多樣、切實(shí)可行的手段維護(hù)其合法權(quán)益，例如可以通過獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)農(nóng)村青壯年在本地創(chuàng)業(yè)，這樣在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的同時(shí)兼顧家庭內(nèi)部老年人的養(yǎng)老需求。可以鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中來，發(fā)揮社會(huì)中每個(gè)人和每個(gè)組織的力量為解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難題貢獻(xiàn)力量。

（三）監(jiān)管實(shí)施情況，評(píng)價(jià)實(shí)施效果

政府應(yīng)該針對(duì)法律法規(guī)及配套措施的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)管，建立監(jiān)督機(jī)制，對(duì)養(yǎng)老基金的籌集及使用情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督主體應(yīng)該和養(yǎng)老金發(fā)放主體相分離。同時(shí)，各地政府應(yīng)該建立關(guān)于空巢老人養(yǎng)老扶助制度實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制，通過相關(guān)措施實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，及時(shí)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)范及政策內(nèi)容，以優(yōu)化農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老保障措施。

農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難已經(jīng)成為了一個(gè)社會(huì)性難題，如何維護(hù)其合法權(quán)益，這需要政府真正負(fù)擔(dān)起其責(zé)任，在制度設(shè)計(jì)、實(shí)施各方面進(jìn)行積極有效的作為，從而促進(jìn)社會(huì)公平與公正，樹立良好的政府形象。

結(jié)語

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空巢老人數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，如何使農(nóng)村空巢老人安度晚年，這需要政府、社會(huì)、家庭各個(gè)方面的共同努力。現(xiàn)階段農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老難題折射出我國(guó)養(yǎng)老保障制度尚不完善，這需要政府在資源配給、制度設(shè)計(jì)、輿論宣傳等各個(gè)方面有所作為，以真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村空巢老人的“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂?！?/p>

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作者單位：（錦州醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院醫(yī)事法律教研室）