李文爭(zhēng)

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程在不斷加快，越來越多的農(nóng)民也由于城市化建設(shè)失去了自己賴以生存的土地，對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)民來講，失去土地就意味著失去了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，若不予與妥善解決，就會(huì)引出很多隱患的問題。本文主要對(duì)當(dāng)前我國(guó)三種較典型的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題進(jìn)行淺議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；對(duì)策

1.失地農(nóng)民社會(huì)保障的關(guān)鍵性

長(zhǎng)久以來，我國(guó)農(nóng)民擁有穩(wěn)固的土地使用權(quán)，出自于土地的收入是農(nóng)民最穩(wěn)定、基本的經(jīng)濟(jì)來源，但由于城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，越來越多的農(nóng)民失去了其賴以生存的土地，與此同時(shí)又由于文化、技能以及就業(yè)環(huán)境的影響，在短時(shí)間之內(nèi)找不到其他取得經(jīng)濟(jì)來源的工作，便會(huì)面臨長(zhǎng)期失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。且隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的加強(qiáng)這一群體的數(shù)量也在不斷的增加，故而妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)及社會(huì)保障問題也就成為政府義不容辭的一項(xiàng)責(zé)任，且是維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重中之重。

2.失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的模式

近年來，我國(guó)很多城市例如北京、天津、甘肅、上海、浙江、安徽、等十多個(gè)省針對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的相關(guān)問題，研究制定了相應(yīng)的解決方案，大體上分為下述三種模式：

2.1 納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系

納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系主要思路即將失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題通過一定方式轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)社保體系，以此解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。主要代表城市為北京。

北京政府早在2004年5月就制定了相關(guān)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償辦法，北京市政府首先將失地農(nóng)民按年齡標(biāo)準(zhǔn)劃分為兩類：符合納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)年齡層次人員（即男性60歲以內(nèi)、女性50歲以內(nèi)），將此類人員劃入城鎮(zhèn)社保體系，依法參與各類社會(huì)保險(xiǎn)，例養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等。其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按批準(zhǔn)征地上一年北京市職工平均工資水平60%為基數(shù)繳納，相應(yīng)資金則由征地單位直接從征地補(bǔ)償款中劃入社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，這樣的做法也能夠在一定程度上保證符合條件的失地人員全部及時(shí)、有效的歸入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的范疇；對(duì)于超齡失地農(nóng)民，則由民政部門統(tǒng)一管理，用城鎮(zhèn)居民低保的方式進(jìn)行管理，相關(guān)資金的來源由征地單位、市財(cái)政局共同負(fù)擔(dān)。

2.2 歸入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

2.2.1 青島模式

青島市政府在2004年籌備了失地農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)保障制度，對(duì)于被征收土地的農(nóng)民，首先要將征地補(bǔ)償款用于繳納農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，另外對(duì)于人均耕地不到0.3畝的農(nóng)民，財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)還要相應(yīng)提高。該社會(huì)保障制度規(guī)定，社會(huì)保障費(fèi)用由個(gè)人、村集體及地方財(cái)政三方共同負(fù)擔(dān)，個(gè)人以所在地上年度農(nóng)民人均純收入的6%的標(biāo)準(zhǔn)繳納，地方財(cái)政和村集體則按相同比例予以補(bǔ)助。

2.3 構(gòu)建被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度

鑒于被征地農(nóng)民的特殊情況，有些地區(qū)專門建立了被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)制度，代表性地區(qū)是天津。

2.3.1 天津模式

天津市政府針對(duì)失地農(nóng)民的情況，發(fā)行了《天津市被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法》，該辦法在以下幾個(gè)方面對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題進(jìn)行規(guī)定：①社會(huì)保障資金來源上，由被征地養(yǎng)老人員社會(huì)保障基金和被征地參保人員的社會(huì)保障基金兩部分構(gòu)成；②資金管理方式上實(shí)行統(tǒng)一籌集、分級(jí)管理、分類保障；③保險(xiǎn)發(fā)放規(guī)定：在失地農(nóng)民達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的年齡后，則按上年度全市職工月平均工資的16% 或者20%的比例發(fā)放養(yǎng)老金。

3.當(dāng)前養(yǎng)老保障模式存在的主要問題

當(dāng)前，我國(guó)地方政府組織在應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的問題時(shí)，做法是多種多樣的，且有很大差異性和隨意性。這體現(xiàn)出了兩方面的問題：一是國(guó)家在應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的問題還沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定；二是各地在解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題時(shí)只是因地制宜采取了較為建議的操作辦法，但這些辦法的科學(xué)性及對(duì)農(nóng)民的保障強(qiáng)度還有待探究。

3.1 失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的立法層次低，國(guó)家缺乏相關(guān)的法律、政策規(guī)定

我國(guó)目前還沒有對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題做出明確規(guī)定，因此地方政府在解決相關(guān)問題沒有明確的制度和政策予以遵從，故而各地方政府在解決失地農(nóng)民問題時(shí)僅根據(jù)對(duì)相關(guān)問題的認(rèn)識(shí)程度及地方的實(shí)際情況進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，尤其是在保障范圍、保障形式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平等當(dāng)面各地間差異較大。

3.2 各地制度不統(tǒng)一致使銜接難度大

由于各地方政府解決失地農(nóng)民社會(huì)保障方面規(guī)定不統(tǒng)一，因此，如果當(dāng)被征地農(nóng)民進(jìn)行跨區(qū)域流動(dòng)時(shí)，便會(huì)由于各地制度不能相互銜接，從而造成社會(huì)保障關(guān)系不方便轉(zhuǎn)移。

3.3 失地農(nóng)民安置形式不妥

目前各地對(duì)失地農(nóng)民主要是采取貨幣安置的方式，貨幣安置對(duì)于政府來講比較方便、簡(jiǎn)單，但是這同時(shí)也存在很多問題和隱患。農(nóng)民長(zhǎng)期以來是以種地為生，且文化程度普遍偏低，也缺乏直接融入就業(yè)環(huán)境的工作技能，所以農(nóng)民一旦離開土地便很難生存下去，所以直接的貨幣安置不能解決他們長(zhǎng)期的生活所需。失地農(nóng)民離開土地勢(shì)必要開始新的生活、適應(yīng)新的生存環(huán)境，他們需要的是能夠適應(yīng)新環(huán)境的能力和技能。

4.對(duì)策建議

被征地農(nóng)民是一個(gè)特殊群體并且在被征地過程中處于一個(gè)被動(dòng)地位。當(dāng)農(nóng)民在失去土地之后就會(huì)面臨生計(jì)困難和生活保障的問題，這就需要政府依法保護(hù)其合法權(quán)益。本人認(rèn)為對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的解決，不僅要關(guān)注其社會(huì)保障模式的選擇，更要考慮到農(nóng)民再就業(yè)的能力及土地征用制度綜合考量。本文針對(duì)如上提出當(dāng)前社會(huì)保障模式中存在的一些問題，提出如下建議。

4.1 改革、完善土地征用制度

在當(dāng)前土地征用問題上，農(nóng)民處于一個(gè)被動(dòng)接受的地位，對(duì)于補(bǔ)償方式及補(bǔ)償程度沒有話語權(quán)，主導(dǎo)權(quán)主要集中在政府及征地方上，個(gè)人認(rèn)為今后再進(jìn)行相關(guān)政策制定時(shí)，應(yīng)給與被征地農(nóng)民話語權(quán)，結(jié)合他們的實(shí)際需求來考量相關(guān)的政策制定；在當(dāng)前我們要遵從“誰征地，誰負(fù)責(zé)”的原則，將被征地農(nóng)民所需的社會(huì)保障資金納入征地補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并且要把落實(shí)社會(huì)保障資金作為征地的一項(xiàng)必備程序、硬性要求。

4.2 明確政府職責(zé)、加強(qiáng)財(cái)政投入力度

妥善處理好農(nóng)民、政府及集體三方之間的利益關(guān)系，政府的作為顯得尤為重要，尤其是要確保農(nóng)民的利益不受侵犯；由于保障水平低以及社會(huì)保障資金存在資金空賬的隱患，需要政府加大財(cái)政投入。只有加大財(cái)政投入，下決心解決我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)體制和戶籍制度等歷史問題，才能使失去土地的農(nóng)民得到應(yīng)有的補(bǔ)償。

4.3 促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)

對(duì)于農(nóng)民來講，失去土地就意味著失去了工作，失去了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)來源，雖然在征地的同時(shí)會(huì)有相應(yīng)的征地補(bǔ)償款予以補(bǔ)償，但以長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，還是應(yīng)將農(nóng)民的再就業(yè)問題放在首位，好比“授之以魚不如授之以漁”，加大農(nóng)民的就業(yè)再培訓(xùn)力度，爭(zhēng)取讓有工作能力的農(nóng)民在失去土地后還有一份穩(wěn)定的工作保障其長(zhǎng)期的生活。這就要求政府再進(jìn)行征地時(shí)，也要為失地農(nóng)民制定積極有效的就業(yè)政策，遵循“以土地?fù)Q保障”的原則，從根本上解決農(nóng)民生產(chǎn)、生活的后顧之憂。（作者單位：天津商業(yè)大學(xué)）