文/張 力

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服務(wù)屬性分化及公共政策價(jià)值取向

文/張 力

張 力：教育部教育發(fā)展研究中心主任

一、公共服務(wù)領(lǐng)域的“政府失靈”與“市場失靈”

健全的市場經(jīng)濟(jì)體制，完善的公共財(cái)政制度，是市場配置資源機(jī)制與政府宏觀治理制度之間相互平衡的結(jié)果，理論上可以避免“政府失靈”或者“市場失靈”。改革開放30多年來，中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是從破解兩類“失靈”，尤其是“政府失靈”肇始的，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革取得實(shí)效后，公共服務(wù)領(lǐng)域體制改革有了新參照系，當(dāng)國家層面公共服務(wù)政策價(jià)值取向尚未出現(xiàn)顯著變化時(shí)，實(shí)際上，為部分地區(qū)反思和創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式留出了探索空間。

針對政府包辦公共服務(wù)缺乏活力動(dòng)力的困境與弊端，有些地方政府簡單比照經(jīng)濟(jì)體制改革模式，將“產(chǎn)業(yè)化”或“市場化”引入公共服務(wù)領(lǐng)域，未經(jīng)規(guī)范的決策程序，就將公辦學(xué)校和公立醫(yī)院等賣或送給私營機(jī)構(gòu)，在財(cái)力拮據(jù)的地區(qū)，改革變成“甩包袱”，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為民營后并未更多惠及中低收入階層。本來治理的是“政府失靈”，卻出現(xiàn)“市場失靈”，也引發(fā)社會(huì)不少爭論。

公共服務(wù)領(lǐng)域改革探索，在中國這樣的人口眾多的發(fā)展中國家，需要盡可能尋求覆蓋困難群體的“正帕累托改進(jìn)”，也就是說，如不能有效增加困難群體利益，也至少做到不使他們原有利益過度受損，而且即使受損，也應(yīng)有相應(yīng)的修補(bǔ)機(jī)制。因此，正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)代社會(huì)中的服務(wù)屬性分化特點(diǎn)，并據(jù)此厘清公共政策價(jià)值取向和行為邊界，成為了建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的關(guān)鍵，與當(dāng)前中國政府簡政放權(quán)與公益事業(yè)治理體系改革的關(guān)系密切。

二、現(xiàn)代社會(huì)中的服務(wù)屬性分化

關(guān)于現(xiàn)代社會(huì)中的服務(wù)屬性分化，從公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，是由于教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等領(lǐng)域可納入廣義的服務(wù)（services）范疇，而服務(wù)作為物品/產(chǎn)品（goods），可切分為公共（public）、準(zhǔn)公共（quasi-public）、私人（private）產(chǎn)品的性質(zhì)。①關(guān)于政策范疇上的服務(wù)屬性，世界銀行傾向于“兩分法”，也就是“公共服務(wù)”與“非公共服務(wù)”，認(rèn)為“政府在服務(wù)提供方面有三種干預(yù)工具，即監(jiān)管、付費(fèi)和直接提供，它們分別適用于不同種類的“市場失靈”②。一般來說，對公共服務(wù)，可以交替使用直接提供、付費(fèi)（包括購買等）、監(jiān)管等工具；對非公共服務(wù)，基本上就是“監(jiān)管”。這里的啟示是，服務(wù)從純公共性到純私人性之間似乎呈現(xiàn)一種連續(xù)譜系，并非僅有兩端。

與世界銀行的服務(wù)“兩分法”和三類干預(yù)工具相關(guān)，政府至少可以采用四種政策手段：一是鼓勵(lì)提倡手段，主要是理念導(dǎo)向、倡導(dǎo)、撥款、支持試點(diǎn)；二是直接支持手段，包括通過法律規(guī)章直接監(jiān)管、撥款、審批項(xiàng)目、開展試點(diǎn)，與正面清單制度相近；三是明令禁止手段，主要是行政監(jiān)管，負(fù)責(zé)處理公布相關(guān)信息，與負(fù)面清單制度類似；四是不禁止也不鼓勵(lì)做什么的寬容手段。

中國政府對服務(wù)也曾使用“兩分法”。進(jìn)入新世紀(jì)以來，立足基本國情的公共服務(wù)及其政策領(lǐng)域研究出現(xiàn)系列成果，并逐漸在政府決策層和社會(huì)各界中形成較大共識(shí)，特別是在“十一五”規(guī)劃（2006—2010年）和“十二五”規(guī)劃（2011—2015年）文件中，相繼明確了采取“三分法”的政策涵義，就是將公共服務(wù)再分為基本和非基本兩類，“三分法”的基本思路是：

——基本公共服務(wù)，作為純公共產(chǎn)品，具有純公益性、準(zhǔn)公益性、非排他性，多由公共財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，免費(fèi)或基本免費(fèi)提供；

——非基本公共服務(wù)，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有半公益性、非營利性、部分排他性，由公共財(cái)政進(jìn)行資助、補(bǔ)貼或選擇重點(diǎn)購買，保持低收費(fèi)水平，受益者分擔(dān)適當(dāng)成本，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供服務(wù)；

——非公共服務(wù)，作為私人產(chǎn)品，具有營利性、微營利性、排他性，財(cái)政不介入，由民間資本進(jìn)入和經(jīng)營、按成本或超成本收費(fèi)并自主定價(jià)，可有營利（微營利）性框架下的多樣化選擇。

這種服務(wù)的“三分法”，也就是公共資源配置方式，在多數(shù)情況下需要由三個(gè)要素決定，即公共資源配置的主體、價(jià)值和規(guī)則。任何一項(xiàng)服務(wù)公共性或公益性質(zhì)的認(rèn)定，都取決于宏觀制度設(shè)計(jì)和公共財(cái)政能力，在不同國家（地區(qū)）表現(xiàn)出明顯差異。

與此相關(guān)，世界銀行一份報(bào)告從簡化的供需關(guān)系出發(fā)，提出了“長線與短線”服務(wù)供需模型，③也就是在政府、公民客戶、服務(wù)提供者三者之間，如果客戶通過選舉、納稅把服務(wù)需求提給政府，政府再通過撥款、審批、委托、購買服務(wù)等契約方式傳遞給服務(wù)提供者，而服務(wù)提供者負(fù)責(zé)向公民客戶服務(wù)，可稱為“長線需求供給”。此外，還有些“短線需求供給”存在，就是由公民客戶端直接向服務(wù)提供者提出需求，服務(wù)提供者不經(jīng)過政府直接提供了服務(wù)。相應(yīng)地，基本公共服務(wù)體現(xiàn)為長線供需關(guān)系，非基本公共服務(wù)兼有長線與短線供需的多重特點(diǎn)，非公共服務(wù)按短線供需關(guān)系運(yùn)作。

三、國外公共政策的典型價(jià)值取向

綜觀近半個(gè)多世紀(jì)以來多數(shù)國家公共政策，較為典型的是三大價(jià)值取向：

一是主張福利國家與保守主義。主要偏向于長線供需，就是用福利模式來提供公共服務(wù)，強(qiáng)化政府對公共事業(yè)的法定責(zé)任，納稅人在稅后獲得利益基本上無須附加交費(fèi)。這一政策取向，注重公共事業(yè)均衡發(fā)展，充分關(guān)照了社會(huì)不同群體機(jī)會(huì)公平，但不能完全照顧選擇，社會(huì)福利負(fù)擔(dān)過重，還會(huì)形成低效和惰性現(xiàn)象，弱勢財(cái)政一般難以支撐。④

二是主張市場化和私有化。更多偏重于短線供需，認(rèn)為財(cái)政支付的公共服務(wù)雖很公平，但是一種平庸的公平，缺乏效率甚至失靈，這一政策取向看重的是，將能夠民營化的公共事業(yè)逐漸民營化，以增加競爭活力和提高效率，但是，在減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，若議事程序與監(jiān)督機(jī)制不健全，政府可能忽視社會(huì)弱勢群體公平。⑤

三是主張所謂“第三條道路”或“社會(huì)投資國家”。可能兼顧長短線供需，介于上述兩者之間，在公共服務(wù)政策同時(shí)注重基本公平和增加公眾選擇方面做出新的探索。⑥

上述三種價(jià)值取向，在不同國家公共政策中都有所反映，收到不同成效。其中，有三個(gè)因素值得注意，一是不同國家的服務(wù)供給模式難以復(fù)制；二是政治體制導(dǎo)致多數(shù)國家政策并不穩(wěn)定，社會(huì)協(xié)調(diào)成本通常很大；三是若將“陷阱”界定為較長期處于停滯狀態(tài)，低收入和中等收入陷阱被普遍關(guān)注，但高收入陷阱也初見端倪。

在公共服務(wù)領(lǐng)域，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派對英美和部分拉美國家政策的影響值得注意。這些國家不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而且在公共事業(yè)領(lǐng)域，都曾嘗試以競爭更充分的市場機(jī)制來克服“政府失靈”，從20世紀(jì)60—70年代到世紀(jì)之交引發(fā)三次“民營化浪潮”⑦，在一些國家傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中收到一定成效，擴(kuò)展到基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，進(jìn)而延伸到教育、衛(wèi)生和社會(huì)福利等領(lǐng)域，在一定程度上促使部分福利國家反思和調(diào)整社會(huì)政策。⑧如英、美、澳、日等國政府改革多年，其主要意圖是，政府不再是公共服務(wù)唯一提供者，將企業(yè)與社會(huì)組織引入公共服務(wù)領(lǐng)域。⑨在政府付費(fèi)方式方面，實(shí)施購買服務(wù)，以服務(wù)性質(zhì)區(qū)分，而不再細(xì)分提供者，其領(lǐng)域涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施、郵電通訊、自來水、城市綠化、消防、醫(yī)院、治安、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)和少量教育培訓(xùn)等。政府購買先后出現(xiàn)三種形式：合同承包、憑單制（發(fā)券）和政府補(bǔ)助。

總的看來，在全部“長線供需”類似于純福利國家的服務(wù)模式之中，基本上沒有“短線服務(wù)”生存空間。但是，盡管基本公共服務(wù)能使所有人普遍受益，但有些群體和個(gè)人仍不滿足，寧愿支付額外成本，購買基本公共服務(wù)本質(zhì)上不具備的排他性。在長線需求供給的基礎(chǔ)上，一旦增加了排他性服務(wù)，滋生出允許通過收費(fèi)選擇服務(wù)的空間，就衍生成非基本公共服務(wù)，形成長線短線供需關(guān)系此起彼伏、互為補(bǔ)充、各有優(yōu)勢的格局。實(shí)際上，將比單純的長線服務(wù)更能適應(yīng)個(gè)性化需求。

四、中國公共政策價(jià)值取向的選擇

從中國的現(xiàn)狀來看，國家層面的“十一五”規(guī)劃確定了基本公共服務(wù)及其均等化或均衡發(fā)展的政策價(jià)值取向，“十二五”規(guī)劃確認(rèn)了非基本公共服務(wù)的改革導(dǎo)向。針對推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新，黨的十八屆三中全會(huì)指出“努力為社會(huì)提供多樣化服務(wù)，更好滿足人民需求”，還首次提出，“推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放。”⑩當(dāng)前，中國正在建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，推進(jìn)“權(quán)力清單（正面清單）”和“負(fù)面清單”的制度，相應(yīng)地，公共服務(wù)領(lǐng)域的政府責(zé)任和社會(huì)責(zé)任（包括服務(wù)供需各方）也需更為明晰。

表1簡要列舉了服務(wù)屬性定位、服務(wù)供給機(jī)構(gòu)類型、對應(yīng)的公共財(cái)政、社會(huì)資本的投入方式，可作為對國內(nèi)外公共服務(wù)及政策的理論與實(shí)踐概括。

近期，中國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域出臺(tái)了一系列政策文件，2014年11月，國務(wù)院發(fā)布的一份文件要求，創(chuàng)新包括公共服務(wù)在內(nèi)的重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)投資，首次確認(rèn)建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制。?此后不久，國家發(fā)展改革委就出臺(tái)了關(guān)于開展PPP的指導(dǎo)意見，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。?財(cái)政部、民政部、國家工商總局聯(lián)合公布《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，自2015年1月1日起施行。?

鑒于PPP模式是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系，當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)探索不同服務(wù)領(lǐng)域混合所有制的多種實(shí)現(xiàn)形式。PPP只是其中一種，且近期多用于非基本公共服務(wù)，從長遠(yuǎn)來看，PPP也可以向基本公共服務(wù)和非公共服務(wù)兩端延展。著眼于健全符合中國國情的公益服務(wù)事業(yè)，政府必須負(fù)起法定的主體責(zé)任，社會(huì)可以分擔(dān)部分責(zé)任和義務(wù)，政府與社會(huì)共同營造一些資源平臺(tái)來資助弱勢群體，包括合作培育慈善性事業(yè)，聯(lián)手提升非基本公共服務(wù)的公益性和公平程度。