文/吉爾特·波科特

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精簡政府和治理體系

文/吉爾特·波科特

吉爾特·波科特：IIAS主席

精簡政府和治理體系對于保障改革的一致性和持續(xù)性至關(guān)重要。如果沒有精簡改革，改革有可能無法持續(xù)、連貫地進行，甚至改革結(jié)果可能與最初目標相悖。因此，首先需要審視精簡改革的兩個核心問題，即精簡的特征是什么或精簡的過程如何？什么要被精簡或精簡的對象是什么？

一、精簡的特征是什么？

精簡有兩點是必不可少的，那就是確保：（1）精簡改革的愿景，包括改革的概念、定義和關(guān)鍵詞，也包括改革過程，即改革的戰(zhàn)略和策略選擇；（2）精簡改革的可持續(xù)邏輯，包括邏輯后果和恰當性邏輯，改革手段，改革實踐和改革結(jié)果的責任及問責機制。

1.精簡改革的愿景

當相關(guān)部門認識到精簡改革確有必要時，改革才可能更加高效，其成功概率也更高。這就意味著，大家對有待解決的問題已形成某種共識，也堅信即將實施的改革方案可以解決這些問題。因此，政策制定者必須對問題的定義、方案的有效性以及問題和方案之間的對應(yīng)匹配關(guān)系有一個準確的把握。首先，大家一致認同改革方案合理且切實可行。當改革的領(lǐng)導(dǎo)者（及推動者）對改革方案實施的合理性和可行性缺乏信心時，改革就會面臨諸多麻煩。此外，即使改革方案是合理的，若其可行性不高，也會出現(xiàn)問題。因此，好的改革方案既是合理的，也是切實可行的。其次，我們需要精簡改革術(shù)語。改革術(shù)語是改革文化的一部分。各界形成共識的概念、詞匯和標簽對改革至關(guān)重要。在許多非英語語言和文化中，可能還會出現(xiàn)一系列其他的改革術(shù)語。而盎格魯—撒克遜語言中的改革術(shù)語就比較有限。此外，對改革的關(guān)鍵內(nèi)涵達成文化上的共識，以及使用恰當?shù)恼Z言來表述也十分重要。改革中的不少關(guān)鍵詞在一些語言里并沒有對應(yīng)的概念，比如“治理”（governance）、“責任—問責”（responsibilityaccountability）、“政治—政策”（politics-policies）、“效率—有效性”（efficiency-effectiveness）、“權(quán)力下放”（devolution）和“管控”（control）等。這意味著，改革術(shù)語也是改革很重要的組成部分。

2.精簡改革的邏輯

由于改革涉及政策和管理、結(jié)構(gòu)和程序、群眾和財富、信息和基礎(chǔ)設(shè)施等多個方面，非常復(fù)雜，因此，必須使各方面的改革協(xié)調(diào)一致地進行。與公認的改革主導(dǎo)力量進行有效的溝通是必要的，甚至可以設(shè)置一個“服務(wù)臺”，協(xié)調(diào)解決實際問題，改革主導(dǎo)力量還應(yīng)有能力對改革的實施進行評估，并在必要的時候?qū)ο嚓P(guān)措施進行調(diào)整。

邏輯結(jié)果（產(chǎn)出結(jié)果的資源，選擇最優(yōu)改革方式）和恰當性邏輯（透明、信任、城市、公眾興趣、公眾價值等）的結(jié)合非常重要。此外，還需要進行清晰的職責配置，并落實問責制度，這是精簡的另一個關(guān)鍵內(nèi)容。許多改革失敗的原因都是職責和問責不統(tǒng)一。若負責某項工作的人沒有被問責，那就成為一個問題；若被問責的人并不承擔相關(guān)責任，也沒有可利用的資源，這也會有問題。需要使責任制和問責制統(tǒng)一。

這就需要考慮公共組織（public organisations）的作用，他們不僅具有單一的治理結(jié)構(gòu)，還具有團結(jié)意識。各組織的協(xié)調(diào)溝通將有助于提升工作效率和有效性。不同類型的配置協(xié)調(diào)將會對結(jié)果產(chǎn)生重大影響，這些配置協(xié)調(diào)的主要形式包括：融合不同政策（joined-uppolicies）、垂直和平行協(xié)調(diào)（horizontal andvertical co-ordination）、橫向政策（transversal policies）、跨界合作（cross-border collaboration）等。在協(xié)調(diào)公共組織時，還需要利用不同機制。這些機制有層次型機制（Hierarchy-Type-Mechanism）、市場型機制（M a r k e t-Ty p e-M e c h a n i s m）、網(wǎng)絡(luò)型機制（Network-Type-Mechanism），雖然這些機制不同，但其目標都是進行配置協(xié)調(diào)。

二、精簡的對象是什么？

對未來形勢的清晰預(yù)判對形成精簡改革政策至關(guān)重要。精簡應(yīng)考慮幾個方面的因素，公用事業(yè)領(lǐng)域需要特別關(guān)注對公民和社會提供的服務(wù)。這些因素包括：責任與資源的匹配；政府的層級：從中央到地方、從地方到中央；加強公用事業(yè)尤其是大學(xué)、學(xué)校、醫(yī)院、社會組織以及其他一些非營利組織的三個重要要素（注：規(guī)則、服務(wù)提供和基礎(chǔ)設(shè)施）之間的穩(wěn)定平衡；保證公共、非營利和營利組織的治理能力。

1.精簡責任與資源

責任和用以履行這些責任的資源之間的均衡很重要。資源，廣義上包括技能、人員數(shù)量、財政、法律可能性等。這種精簡在權(quán)力下放的改革中很重要。很多國家都難以進行權(quán)力下放，是因為地方缺乏能力，而不下放權(quán)力又會導(dǎo)致地方能力不足。這一方法映證了對責任和能力“去中心化”的精簡改革的必要性。歐洲各國地方政府都在一段時間內(nèi)增加了改革的活力和強度，尤其是那些受到不斷擴大的全球金融危機和緊縮政策影響最為嚴重的地區(qū)。改革涉及到各個方面，從新公共管理的現(xiàn)代化到對提供服務(wù)的重新組織，包括當?shù)毓姟⑺綘I和非營利部門、結(jié)構(gòu)性重組、領(lǐng)域整合和跨地方合作等。

2.政府內(nèi)部和層級之間的精簡

一環(huán)薄弱，全鏈不強。這也適用于國家內(nèi)部提供服務(wù)和政策鏈條的情況：從地方（local）到區(qū)域（regional）到中央（central）。當服務(wù)提供鏈貫穿政府的多個層級時，各層級都不能有薄弱環(huán)節(jié)，無論是中央、區(qū)域還是地方。因此，簡化各級政府內(nèi)部和各層之間的權(quán)力就非常必要。簡政有助于強化政府能力和提高效率。

3.在公用事業(yè)背景下精簡提供的服務(wù)

公用事業(yè)的提供也容易受到改革的影響，尤其是大學(xué)、學(xué)校、醫(yī)院、社會營利組織及其他非營利組織。起初，是為了防止國家壟斷，也有觀點認為缺少競爭可能導(dǎo)致低效率。對此，通常的對策是引入競爭機制及改進管理，這意味著激勵要通過競爭機制來實現(xiàn)制度化，同時還需要一個穩(wěn)定的、相匹配的精簡改革，這會增加績效提升的概率。

這不僅需要公共部門變得現(xiàn)代化，還需要公共部門應(yīng)用私營組織的激勵機制。這需要管制政策能夠?qū)崿F(xiàn)從公共部門、營利組織及其他類型的組織之間連貫地轉(zhuǎn)換。促進這一政策，將有助于提高效率和創(chuàng)新，加強提供給消費者產(chǎn)品的寬度與廣度，還能促使政府干預(yù)的重心轉(zhuǎn)移到市場失靈這一“核心”上。

這種精簡公用事業(yè)的改革過程，實際上是從包括所有競爭和非競爭活動的一個中心轉(zhuǎn)向非競爭活動（一種受規(guī)制的活動）和競爭活動（可能是公用事業(yè)、社會營利部門的一部分）相分離。無論是對大學(xué)、學(xué)校、醫(yī)院、社會營利組織還是其他組織，精簡指的是：（1）現(xiàn)代化的、強有力的組織管理；（2）公共和私營部門之間具體任務(wù)、活動的責任分配；（3）一個能夠解釋對公民和社會傳達服務(wù)規(guī)則的明確的管理主體（公共部門）。

4.簡化規(guī)章和管制政策

最初設(shè)想是公共部門直接進行干預(yù)，并成立公共組織來提供公共服務(wù)。問題在于多數(shù)情況下公共部門不能高效地實現(xiàn)這一目的（能力不足、低效）。許多經(jīng)合組織成員國的解決辦法是將干預(yù)主義轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管治理”（Regulatory Governance），這意味著在兩大基本方面進行精簡：改善制度建設(shè)以及更新制度條例。經(jīng)合組織國家的一般性的應(yīng)對措施有“管制影響評估”（RIA）、管制選擇評估、與有利益攸關(guān)方進行磋商、精煉法律起草要求及管制項目成果的評估。

5.精簡社會管理能力

當為社會服務(wù)的責任交由社會營利部門或者以贏利為目的的部門時，這類部門的管理機制就需要無比堅實可靠。需要強調(diào)的是，鏈條的強度由該鏈條最弱部分的強度決定。因此，妥善安排為公共部門（管制）、公共與社會營利部門（提供服務(wù)）、以營利為目的的公共部門（基礎(chǔ)設(shè)施）提供全面服務(wù)，需要有一項用來降低最薄弱環(huán)節(jié)風險的政策。

在社會改革中，國家對其組成部分的管理，無論是對公共部分，還是社會利潤或是私有部分，都不能失敗。因此，有必要減少政府對社會的管理，以降低風險，特別是有可能面臨的為公民、社會提供公共服務(wù)時出現(xiàn)失敗的風險。很顯然，公共部門是比較堅實可靠和精簡。

公共部門治理與公司治理相似，關(guān)鍵是將私營部門的公司治理轉(zhuǎn)化到何種程度。在實踐和研究中，公共部門引入公司治理是必要的，但不充分?？傊?，好的改革方案是通過全方位的管理，包括人員、財務(wù)（預(yù)算、會計、審計）、股份持有、戰(zhàn)略、組織、溝通和領(lǐng)導(dǎo)等，來提升公共部門的公司化治理水平。對很多國家來說，實施這些改革都面臨著巨大的挑戰(zhàn)。綜上所述，考慮到這些特點，穩(wěn)定的公司治理對公共部門和私有部門都意味著首先是觀念的相互轉(zhuǎn)化；其次是學(xué)術(shù)研究不單要通過研究理解現(xiàn)實，還要通過新的實踐帶來創(chuàng)新。很顯然，在公共部門引入公司治理理念是必然的，但不是全部。公共部門不是毫無關(guān)聯(lián)的單一組織群體，而是一個有著共同目標的大家庭。