陸小成

(北京市社會科學(xué)院　市情調(diào)查研究中心，北京　100101)

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城市公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系研究
——以北京為實證分析

陸小成

(北京市社會科學(xué)院市情調(diào)查研究中心，北京100101)

摘要：建設(shè)服務(wù)型政府，必然要求提升和有效評價城市政府的公共服務(wù)能力及其績效水平。本研究以北京市各區(qū)縣為例進行實證分析，采用綜合評價法對城市公共服務(wù)績效水平進行評價，總結(jié)公共服務(wù)差距及其問題，并提出相關(guān)政策建議。公共服務(wù)型政府的構(gòu)建，要求改變以GDP為主導(dǎo)的單一經(jīng)濟指標(biāo)評價模式，向綜合型、均等化、民本位、公共服務(wù)型的政府績效指標(biāo)評價模式轉(zhuǎn)變；必須按照以人為本和均等化的要求加強公共服務(wù)供給；同時，要建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，按人均占有量保障基本公共服務(wù)的財政支出，并不斷提高公共服務(wù)財政支出比重和供給水平。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；公共服務(wù)；評價指標(biāo)體系；北京市；實證研究

一、服務(wù)型政府與城市公共服務(wù)績效評價的戰(zhàn)略意義

強化城市政府公共服務(wù)職能，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，不斷提高城市政府的公共服務(wù)能力，形成惠及全體人民的基本公共服務(wù)體系，是建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系作為政府公共服務(wù)評估的前提和基礎(chǔ)，已成為學(xué)界研究的熱點問題。[1]本文所研究的各區(qū)縣是指北京市所轄16個區(qū)縣。北京市作為國家首都，建設(shè)首善之區(qū)和服務(wù)型政府，必然要求提升政府的公共服務(wù)能力和服務(wù)績效，對于構(gòu)建城市公共服務(wù)評價指標(biāo)體系問題的探討，具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

首先，有助于提升地方政府的公共服務(wù)能力，確保城市公共服務(wù)的有效供給，促進基本公共服務(wù)均等化。服務(wù)型政府建設(shè)不僅要求政府轉(zhuǎn)變職能，而且需要構(gòu)建一套通用的、能經(jīng)得起時間考驗的公共服務(wù)績效評價體系，對其進行應(yīng)用、檢驗，確保政府公共服務(wù)的有效供給。[2]基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)前構(gòu)建和諧社會與建設(shè)服務(wù)型政府的重要目標(biāo)和基本內(nèi)容，加強公共服務(wù)績效的評價，有利于督促和監(jiān)管各區(qū)縣政府形成對公共服務(wù)的高度重視，有利于對各區(qū)縣公共服務(wù)的總體績效進行評價和比較，從而了解各區(qū)縣公共服務(wù)的實際情況，發(fā)現(xiàn)問題與不足，進而有利于各級政府在公共服務(wù)供給和能力提升方面采取有效措施。

其次，構(gòu)建公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系，并加以不斷修正和推廣應(yīng)用，有助于探索出一套富有中國特色的城市政府公共服務(wù)評估模式。構(gòu)建公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，有利于完善基層政府績效評價的理論基礎(chǔ)和實際應(yīng)用經(jīng)驗，將政府管理體制改革的宏觀戰(zhàn)略、規(guī)劃實施與結(jié)果評價有機地結(jié)合起來，構(gòu)建科學(xué)的城市政府公共服務(wù)評價體系和決策模式，為改善縣級政府公共服務(wù)績效提供有價值的參考信息；有利于提高縣級政府公共服務(wù)評價工作的科學(xué)化水平；有利于強化公共服務(wù)責(zé)任和提高政府公共服務(wù)管理水平，推進我國城市政府管理體制改革和公共服務(wù)型政府建設(shè)。

再次，有助于深化我國城市政府體制改革理論與公共服務(wù)績效評價理論的研究。當(dāng)前，我國城市政府公共服務(wù)績效評估在理論和實踐方面都存在著困難，對城市政府公共服務(wù)績效評價體系構(gòu)建的研究比較匱乏，這一方面是因為政府部門具有天然的壟斷性，缺乏提高服務(wù)質(zhì)量、提升公眾滿意度的內(nèi)在動力，進行公共服務(wù)績效評價存在著統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調(diào)研的困難；另一方面是因為政府部門特有的公共性，決定了在績效評估中存在著更多的技術(shù)性障礙，評估政府的行為往往需要在公平和效率之間尋找平衡，這在客觀上也制約了城市政府公共服務(wù)績效評價的進程。此外，由于公共服務(wù)理論的引進和實踐應(yīng)用比較短，相關(guān)經(jīng)驗還不夠多，進行科學(xué)的研究與評價也存在不少問題。構(gòu)建公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，有助于進一步推進這方面研究的深化和拓展，促進城市政府體制改革、公共服務(wù)及其評價等理論的發(fā)展，更好地為我國構(gòu)建服務(wù)型政府服務(wù)。

二、城市公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

(一)公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系設(shè)計的基本原則。

構(gòu)建各區(qū)縣公共服務(wù)評價指標(biāo)體系必須兼顧現(xiàn)狀與發(fā)展，多層面考察各區(qū)縣公共服務(wù)的發(fā)展情況，建立可行的公共服務(wù)評價指標(biāo)體系。評價指標(biāo)設(shè)計的原則主要有：(1)科學(xué)性與實用性原則。主要指各項指標(biāo)的選取要具有科學(xué)性，數(shù)據(jù)的來源要具有客觀和準(zhǔn)確性，處理方法具有科學(xué)性，具體指標(biāo)的設(shè)計覆蓋面廣，也要求能科學(xué)實用，體現(xiàn)實用性與合理性。(2)系統(tǒng)性與層次性原則。各區(qū)縣公共服務(wù)評價指標(biāo)體系構(gòu)建是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)在不同層次上采用不同的指標(biāo)。(3)動態(tài)性與穩(wěn)定性原則。各區(qū)縣公共服務(wù)評價的指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)保持一定的動態(tài)性，也要求評價指標(biāo)設(shè)計在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定。(4)可測性和可比性原則。各區(qū)縣公共服務(wù)評價指標(biāo)體系應(yīng)充分考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性和指標(biāo)量化的難易程度，做到定量與定性相結(jié)合，可測性與可比性相結(jié)合。在本研究中，限于公共服務(wù)評價數(shù)據(jù)的可得性和可測性，我們依據(jù)的是關(guān)于北京各區(qū)縣公共服務(wù)發(fā)展的直接或者間接數(shù)據(jù)，主要是來自于2010—2011年《北京市區(qū)域統(tǒng)計年鑒》和各區(qū)縣統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)。鑒于北京市各區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異比較大，人口密度、財政收入、區(qū)域面積等方面差異比較大，許多指標(biāo)按人均、比重等方法進行了處理。這種比較也充分體現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化的基本要求，即許多指標(biāo)的評價不僅依靠的是總量，而是按均量進行比較。

(二)公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計。

關(guān)于公共服務(wù)評價指標(biāo)體系的設(shè)計，學(xué)界進行了不少探討，也形成了比較豐富的研究成果。例如，安體富、任強等提出的公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系，包括社會保障指數(shù)、公共安全指數(shù)、公共衛(wèi)生指數(shù)、基礎(chǔ)教育指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)、環(huán)境保護指數(shù)和科學(xué)技術(shù)指數(shù)等。[3]陳振明等在公共服務(wù)績效評估體系中界定的公共服務(wù)領(lǐng)域，主要包括公共信息、公共安全、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、文體休閑、科學(xué)技術(shù)十大領(lǐng)域，每一個領(lǐng)域下含若干個公共服務(wù)維度。[2]鐘振強、宋丹兵也探討了基本公共服務(wù)均等化的評價指標(biāo)體系，主要包括人均GDP、人均財政收入、人均可支配財力、人均財政支出、各項基本公共服務(wù)人均支出等指標(biāo)。[4]王玉明研究了縣級政府績效的綜合評價指標(biāo)體系，提出縣級政府績效評價主要包括經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務(wù)、人民生活、資源環(huán)境、行政成本等，并認(rèn)為縣級政府在公共服務(wù)方面的職能重點是發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)，推進城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)等。[5]劉德吉采取主客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的評價方法，對公共服務(wù)從財政投入、產(chǎn)出到效果的視角，重點圍繞教育、醫(yī)療、社會保障等基本民生類公共服務(wù)設(shè)置了評價指標(biāo)體系。[6]借鑒以上研究成果及專家的建議，本文所采用的城市公共服務(wù)評價指標(biāo)主要包括基礎(chǔ)教育水平、社會保障水平、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平、文化體育服務(wù)水平、環(huán)境保護服務(wù)水平、公共安全服務(wù)水平等六個方面(見表3)。

(三)公共服務(wù)績效綜合評價指標(biāo)數(shù)據(jù)采集及其預(yù)處理。

通過采集北京各區(qū)縣相關(guān)指標(biāo)的數(shù)據(jù)，[7]并對原始數(shù)據(jù)進行處理，構(gòu)成了我們研究北京市各區(qū)縣公共服務(wù)綜合評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。其中人均數(shù)主要是用常住人口數(shù)、而不是本地戶口人數(shù)，以充分體現(xiàn)公共服務(wù)供給的以人為本和均等化要求。在評價指標(biāo)體系中，由于存在不同類型的指標(biāo)，在進行綜合評價前必須將指標(biāo)的類型作一致化處理，一般做法是將逆指標(biāo)和適度指標(biāo)轉(zhuǎn)化為正指標(biāo)。本文采用臨界值法無量綱轉(zhuǎn)換，具體方法如下表1所示，其中m為指標(biāo)觀測值數(shù)，yi為轉(zhuǎn)化后的指標(biāo)值，一般為評價方案的個數(shù)。[8]167

表1.臨界值法無量綱變換

(四)公共服務(wù)績效綜合評價指標(biāo)權(quán)重的確定。

則稱之為正互反矩陣(aii=1，i=1,…,n)。Saaty等建議引用數(shù)字1—9及其倒數(shù)作為標(biāo)度確定aij的值。Saaty等人還用實驗方法比較了在各種不同標(biāo)度下人們判斷結(jié)果的正確性，實驗結(jié)果表明，采用1—9標(biāo)度最為合適。本文以基礎(chǔ)教育水平權(quán)重為例，設(shè)計指標(biāo)權(quán)重咨詢表，并把咨詢表發(fā)放給從事基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的10位專家學(xué)者，請他們按層次分析法的要求，判斷指標(biāo)之間的相對重要性。對專家進行問卷調(diào)查后，得到各指標(biāo)的判斷矩陣如下表2所示。

表2.判斷矩陣X11—X16(基礎(chǔ)教育)

所以矩陣：

3.計算判斷矩陣的最大特征值λmax。

A×W=2.34361.43360.94650.74970.61710.4525é?êêêêêêêêêù?úúúúúúúúúλmax=1n∑ni=1∑nj=1rij×WiWi=6.4925

4.一致性檢驗。計算一致性指標(biāo)：CI=(λmax-n)/(n-1)=0.0985。查得矩陣平均一致性指標(biāo)，計算一致性比率：

5.查找相應(yīng)的平均隨機一致性指標(biāo)RI。對n=1,…,9，Saaty給出了RI的值，如下表所示：

n123456789RI000.580.901.121.241.321.411.45

因而判斷矩陣具有滿意一致性，得到基礎(chǔ)教育水平各子指標(biāo)值分別為：

W1=0.3526，W2=0.2178，W3=0.1440，W4=0.1199，W5=0.0951，W6=0.0706。按照上述方法可以求得其他指標(biāo)的權(quán)重，具體結(jié)果如表3所示。從表3中的各指標(biāo)權(quán)值可以看出，本文所研究的公共服務(wù)評價不再是以GDP為唯一指標(biāo)，而是重在考察各項基本公共服務(wù)的均等化水平，如平均每萬人普通中小學(xué)校數(shù)、平均每萬人幼兒園數(shù)、平均每萬人城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)、平均每萬人擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)、平均每萬人擁有體育場館個數(shù)等指標(biāo)在各單項指標(biāo)評價中的權(quán)值較高。在基礎(chǔ)教育指標(biāo)權(quán)重中，更強調(diào)教育經(jīng)濟支出水平，在社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生指標(biāo)權(quán)重中均強調(diào)人均經(jīng)費支出比重。在環(huán)境保護中，萬元GDP能耗指標(biāo)權(quán)重最高，為0.3011；其次為環(huán)境保護支出占地方財政支出的比重指標(biāo)，權(quán)值均為0.1940。林木覆蓋率、垃圾無害化處理率、空氣質(zhì)量等指標(biāo)在較多區(qū)縣已有比較好的基礎(chǔ)，權(quán)重值稍低，分別為0.1789、0.1789、0.1470。而在準(zhǔn)則層，基礎(chǔ)教育、社會保障等指標(biāo)權(quán)重較高，專家意見也均較為注重該兩項公共服務(wù)供給的重要性，達0.2以上；而醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、文化體育、公共安全等指標(biāo)權(quán)重則為0.1左右，但總體來看懸殊不大，體現(xiàn)出各指標(biāo)的重要性是較為均衡的。

表3.北京市各區(qū)縣公共服務(wù)績效綜合評價指標(biāo)權(quán)重

三、城市公共服務(wù)績效綜合評價及結(jié)果分析

圖1.北京市各區(qū)縣公共服務(wù)綜合評價值及其比較

如圖1所示，在北京市各區(qū)縣公共服務(wù)績效綜合評價值中，由于考慮到人均水平和總比較，東城區(qū)(0.7525)、西城區(qū)(0.7245)、延慶縣(0.6834)、門頭溝區(qū)(0.6728)、平谷區(qū)(0.6544)、懷柔區(qū)(0.6238)等的公共服務(wù)水平排名前列。延慶縣、門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)等遠郊區(qū)縣，盡管在GDP總量、經(jīng)濟基礎(chǔ)與城市化程度等方面不如其他核心城區(qū)，但在基本公共服務(wù)均等化水平方面卻位居前列。密云縣(0.5828)、朝陽區(qū)(0.5632)、海淀區(qū)(0.5514)、石景山區(qū)(0.5290)、豐臺區(qū)(0.5259)、順義區(qū)(0.5022)、房山區(qū)(0.5079)等排在第二方陣。大興區(qū)(0.3702)、通州區(qū)(0.3884)、昌平區(qū)(0.4260)等在本年度公共服務(wù)績效評價中排在最后方陣。

表4.北京市各區(qū)縣公共服務(wù)績效綜合評價值

四、政策建議與研究不足

(一)主要政策建議。

(1)城市政府績效評價要改變以GDP為主導(dǎo)的單一經(jīng)濟指標(biāo)評價，重視向綜合型、均等化、民本位、公共服務(wù)型的政府績效指標(biāo)評價轉(zhuǎn)變。對地方政府績效評價應(yīng)以其公共服務(wù)績效評價為主，鼓勵和引導(dǎo)城市政府重視對基礎(chǔ)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境保護、公共安全等方面的公共服務(wù)供給。海淀區(qū)、朝陽區(qū)在GDP總量及其增長速度方面在北京及全國均有一定的影響力，但在公共服務(wù)均等化排名中卻處于北京市的中等水平。該評價指標(biāo)體系的選擇與建立有利于促進政府績效評價指標(biāo)與模式的轉(zhuǎn)型。[9]19-38(2)堅持以人為本和均等化的要求，加強公共服務(wù)供給。城市政府應(yīng)最大限度滿足本區(qū)域人口的基本公共服務(wù)需求，不應(yīng)將外來農(nóng)民工、非本地戶口的常住人口排除在公共服務(wù)供給領(lǐng)域之外，不僅要考慮城鎮(zhèn)居民，還應(yīng)將農(nóng)民考慮在內(nèi)，應(yīng)堅持以人為本和基本公共服務(wù)均等化的要求，提高公共服務(wù)績效水平、滿足均等化的公共服務(wù)消費需求，促進北京建設(shè)首善之區(qū)和世界城市。(3)要建立城市公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，按人均占有量保障基本公共服務(wù)的財政支出。不斷提高公共服務(wù)財政支出比重和供給水平，注重對人均占有量的評價與服務(wù)。如重視對生均教育經(jīng)費支出比重、生均教職工數(shù)、幼兒園建設(shè)，重視對人均社會保障支出、最低生活保障、社會救助等方面的公共服務(wù)，重視對人均醫(yī)療衛(wèi)生支出、健康檢查、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、醫(yī)院床位數(shù)等指標(biāo)，重視圖書館、體育場館建設(shè)，重視空氣質(zhì)量、林木覆蓋率、環(huán)境保護支出以及萬元GDP能耗等指標(biāo)，特別要重視火災(zāi)事故、交通安全、生產(chǎn)安全、社會治安等指標(biāo)的公共服務(wù)供給和治理。

(二)研究不足與展望。

(1)由于數(shù)據(jù)獲取和相關(guān)統(tǒng)計資料的不夠齊全，無法選取更為優(yōu)質(zhì)的指標(biāo)進行評價，許多指標(biāo)的設(shè)計還比較粗淺，某些方面還難以客觀反映其實際水平。限于指標(biāo)選擇、數(shù)據(jù)采集等方面的約束，本研究沒有單獨設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)技術(shù)等公共服務(wù)指標(biāo)。(2)鑒于各區(qū)縣地域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大差距，要做到城市之間的公共服務(wù)完全均等是不可能的，在同一地域范圍內(nèi)，基本公共服務(wù)均等化在城鄉(xiāng)之間、社會群體之間的合理差距在短時間內(nèi)存在也應(yīng)是允許的。[10]因此，本研究主要是從人均數(shù)進行的宏觀數(shù)據(jù)比較，存在的差距是客觀的、合理的。(3)本研究主要采取的是量化評價指標(biāo)，沒有設(shè)計定性指標(biāo)、沒有考察公眾滿意度等指標(biāo)，所評價的數(shù)據(jù)均來自于北京市，僅是從某些方面反映北京市各區(qū)縣在該年度的公共服務(wù)水平?？梢哉f，本文的研究屬于嘗試性探索，希望在城市公共服務(wù)績效評價研究中引起社會各界的高度關(guān)注，推進城市公共服務(wù)評價的科學(xué)化和公共服務(wù)研究的理論與實踐發(fā)展，助推城市公共服務(wù)能力提升和服務(wù)型政府建設(shè)。

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責(zé)任編輯：王升平

收稿日期：2016—02—21

作者簡介：陸小成(1978—)，男，湖南耒陽人，北京市社會科學(xué)院市情調(diào)查研究中心副主任、副研究員，北京工業(yè)大學(xué)耿丹學(xué)院低碳創(chuàng)新研究中心主任，清華大學(xué)博士后，主要研究方向為城市發(fā)展、公共服務(wù)。

中圖分類號：D63-3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008—4533(2016)03—0024—07

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.03.004