張曉蓮

(武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院　文化與傳媒學(xué)院，湖北　武漢　430074)

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公共政策的公共性：概念模型、測(cè)量與實(shí)證分析

張曉蓮

(武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院文化與傳媒學(xué)院，湖北武漢430074)

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，西方學(xué)者把公共性視為哲學(xué)范疇加以關(guān)注和研究，忽略了對(duì)公共性在具體政策環(huán)境中的解釋和測(cè)量，這是實(shí)踐中各種公共性問題產(chǎn)生的重要原因之一。本研究以Haque的公共性理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建了由公共監(jiān)督的有效性、決策參與的有效性、政策相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量等七個(gè)因子構(gòu)成的公共政策公共性概念模型；結(jié)合層次分析法開發(fā)了包括7個(gè)一級(jí)指標(biāo)和18個(gè)二級(jí)指標(biāo)的公共政策公共性的測(cè)量指標(biāo)體系，并運(yùn)用該測(cè)量體系對(duì)武漢市過江通道交通擁堵治理政策進(jìn)行了實(shí)證分析。公共政策的公共性概念模型及其測(cè)量體系的作用不僅在于測(cè)度和診斷，更在于對(duì)公共政策公共性思維和行動(dòng)的良性引導(dǎo)，在公共性的抽象理念和實(shí)踐領(lǐng)域之間構(gòu)筑溝通橋梁。

關(guān)鍵詞：公共性；概念模型；公共政策；測(cè)量

一、引言

公共性無(wú)疑是公共政策最重要的屬性。在理論上，具有公共性的公共政策應(yīng)得到所有共同體成員的一致同意，即便短期內(nèi)某項(xiàng)公共政策難以得到部分利益受損群體的支持，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，該政策也必須是致力于增進(jìn)所有人的福利的。但是，就現(xiàn)階段我國(guó)的實(shí)際情況而言，公共政策中背離公共性的情形時(shí)有發(fā)生，我國(guó)的公共政策正面臨著公共性方面的挑戰(zhàn)。

從實(shí)踐中各種公共性問題產(chǎn)生的原因來(lái)看，公共政策公共性所存在著的尚未克服的理論限度是其重要因素之一。長(zhǎng)期以來(lái)，西方學(xué)者把公共性視為哲學(xué)范疇加以關(guān)注和研究，希望“以一種總體性的視野解釋公共性的普遍問題”，“為具體學(xué)科的公共性討論提供前提性批判”[1]。但公共性是一個(gè)具有強(qiáng)烈的實(shí)踐指向性的話題，相關(guān)哲學(xué)研究不屑于關(guān)注具體情境下的實(shí)踐活動(dòng)、不理會(huì)經(jīng)驗(yàn)科學(xué)下的實(shí)證分析、更缺乏對(duì)公共性在具體政策環(huán)境中的測(cè)量和評(píng)價(jià)，其直接影響就是，公共性的實(shí)質(zhì)并沒有被政策實(shí)踐者所理解，部分公共政策在制定和執(zhí)行過程中發(fā)生了公共性缺失的問題。公共性概念不僅應(yīng)在規(guī)范意義上得到全面深刻的描述，而且需在技術(shù)上得到可操作的詮釋。因此，構(gòu)建公共政策的公共性概念模型并開發(fā)相關(guān)測(cè)量工具，是一項(xiàng)重要而有益的工作。

二、文獻(xiàn)回顧

(一)何為公共性。

公共性是公共行政的核心概念。每一位試圖對(duì)公共行政理論建設(shè)作出貢獻(xiàn)的研究者，都不可回避地要對(duì)公共性進(jìn)行解釋。然而，對(duì)于何為公共性，理論界并未取得共識(shí)。學(xué)者們分別從哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同學(xué)科視角出發(fā)解釋公共性，這些解釋歸結(jié)起來(lái)建立在兩種理論基礎(chǔ)之上，即公共產(chǎn)品理論和公共利益理論。[2]

基于公共產(chǎn)品理論的公共性研究把公共性定義為公共產(chǎn)品的“公共”程度或擁擠系數(shù)，所持有的一般觀點(diǎn)是，公共性與公共品的外部性相關(guān)，公共品的外部性越強(qiáng)、排他成本越高，其公共性程度就越高。代表性成果有美國(guó)Means教授關(guān)于地方政府公共服務(wù)公共性的研究，[3]Hayes和Slottje關(guān)于人口比例的公共性測(cè)量的研究，[4]Wyckoff關(guān)于中小學(xué)教育公共性的分析，[5]及武漢大學(xué)盧洪友教授關(guān)于政府服務(wù)公共性測(cè)量的模型構(gòu)建與中國(guó)驗(yàn)證研究等。[6]111-128

基于公共利益理論的公共性研究把公共性定義為與公共價(jià)值、公共善、公共責(zé)任、公共參與等新公共行政術(shù)語(yǔ)密切相關(guān)的概念。Antonsen把公共性定義為諸如公共責(zé)任、福利提供、正式程序等公共部門的專屬價(jià)值，[7]并通過對(duì)丹麥國(guó)內(nèi)所有權(quán)為“公共的”一些大學(xué)、研究所、市政服務(wù)等機(jī)構(gòu)的調(diào)查為基礎(chǔ)，分析了低公共性組織與高公共性組織的區(qū)別。在以Wamsley為代表的黑堡學(xué)者看來(lái)，公共性不僅限于政府有效管理的卓越能力，更體現(xiàn)在維持最廣泛的公共利益和合乎憲法規(guī)范的治理過程。[8]國(guó)內(nèi)學(xué)者李友梅認(rèn)為，公共性即公共參與，它指人們從私人領(lǐng)域里走出來(lái)就共同關(guān)注的話題展開討論、參與公共活動(dòng)。[9]

(二)公共性如何測(cè)量。

Bozeman從分析組織所處的環(huán)境入手來(lái)判斷其公共性程度。在他看來(lái)，一個(gè)組織受到政治權(quán)威①的制約會(huì)增加其公共性，反之，受到經(jīng)濟(jì)權(quán)威②的影響則會(huì)增加它的私人性。[10]在Bozeman的“公共性網(wǎng)格圖”中，傳統(tǒng)的政府組織依靠稅收收入維持運(yùn)作而較少受到市場(chǎng)力量的制約，其公共性程度較高；自我管理的或?qū)I(yè)團(tuán)體管理的私營(yíng)企業(yè)受到較多的市場(chǎng)影響和較少的政治制約，其公共性程度較低。Bozeman的公共性測(cè)量理論曾備受肯定，但也被部分學(xué)者批評(píng)其測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)預(yù)測(cè)公共產(chǎn)出解釋力不足。

為克服這一局限，Moulton把特定環(huán)境下的公共政策或公共項(xiàng)目所發(fā)生的公共產(chǎn)出視為評(píng)價(jià)公共性程度的指標(biāo)。[11]如公眾普遍受益于某研究成果，是實(shí)驗(yàn)機(jī)構(gòu)具有較高公共性的重要信號(hào)，而酗酒、吸毒行為發(fā)生率和犯罪率的變化則是測(cè)量反毒品濫用項(xiàng)目公共性程度的指標(biāo)。

Antonsen開發(fā)了“公共性程度評(píng)價(jià)量表”來(lái)判斷組織的公共性程度。[12]該量表包括了“服務(wù)具有普遍公共價(jià)值，不適合私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)”等按重要次序排列的八條測(cè)量項(xiàng)目。若某組織與該量表中四條以上測(cè)量項(xiàng)目都很吻合，則該組織具有高公共性。若該組織與最后兩條吻合或僅僅符合前六條中的其中一條，則該組織只具有低公共性。

以上研究對(duì)公共性的內(nèi)涵和測(cè)量進(jìn)行了頗有價(jià)值的探討，但依然存在不足：首先，有關(guān)公共性的解釋或測(cè)量項(xiàng)目大多概念模糊復(fù)雜、高度抽象，削弱了其解決真實(shí)世界中各種公共性問題的實(shí)踐價(jià)值。其次，絕大多數(shù)研究——尤其是國(guó)內(nèi)的成果——偏重于運(yùn)用歸納或演繹的方法從邏輯方面概括公共性“應(yīng)該怎樣”，但理論研究的最終目的在于指導(dǎo)實(shí)踐，為了增強(qiáng)公共性研究對(duì)于公共政策實(shí)踐的指導(dǎo)價(jià)值，需要結(jié)合規(guī)范研究方法和實(shí)證研究方法。再次，從公共性測(cè)量方法看，部分研究采取了量表測(cè)量法或指標(biāo)測(cè)量法。但就具體的測(cè)量項(xiàng)目看，量表或指標(biāo)要求被調(diào)查者對(duì)相關(guān)問題有清晰的認(rèn)知，而這一點(diǎn)在實(shí)踐中往往無(wú)法滿足。③

(三)公共政策公共性的概念模型。

本文認(rèn)為公共性是對(duì)美好公共生活的基本屬性的一種表達(dá)，是社會(huì)共同體成員就公共產(chǎn)品的提供、分配和管理問題通過理性地集體協(xié)商、公開地平等對(duì)話得出的一致偏好和共識(shí)。

圖1.基于Haque公共性理論的公共政策公共性概念模型④

Haque《現(xiàn)有政府治理模式下公共服務(wù)公共性的式微》一文是學(xué)術(shù)界關(guān)于公共性研究引用率最高的經(jīng)典文獻(xiàn)之一。[13]在這篇文章中，Haque提出從公私分界的程度、服務(wù)惠及對(duì)象的范圍、公共服務(wù)所扮演社會(huì)角色的廣度和深度、公共責(zé)任和公眾信任五個(gè)維度評(píng)價(jià)公共服務(wù)的公共性。但是這篇被國(guó)內(nèi)外眾多公共性研究者引證的經(jīng)典文獻(xiàn)的不足在于，其公共性變量超乎具體的政策現(xiàn)實(shí)，抽象嚴(yán)謹(jǐn)有余但實(shí)踐指導(dǎo)性不足，文章也并未提出可操作的評(píng)價(jià)方法?；诖?，本文以Haque的公共性理論為基礎(chǔ)，采用文獻(xiàn)研究法對(duì)其進(jìn)行演繹，提出公共政策公共性主要由公共監(jiān)督的有效性、決策參與的有效性、政策相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量、公共服務(wù)與公共期望的契合度、政策受惠者結(jié)構(gòu)的合理性、與政策對(duì)象的互動(dòng)程度和政策績(jī)效組成(見圖1)。

1.決策參與的有效性。決策參與和公共性密切相關(guān)。[14]參與有助于增強(qiáng)政策與公眾需求之間的互相適應(yīng)性，也有助于提高公眾對(duì)政策的理解和認(rèn)知程度，[15]9使制定與執(zhí)行機(jī)構(gòu)獲得更多的公眾支持。除工具性價(jià)值外，參與對(duì)于維護(hù)公民權(quán)也頗為重要?！皩?duì)政治生活的積極參與是人的潛能得以最充分實(shí)現(xiàn)的一個(gè)組成部分”[16]49，正是在這種參與中，個(gè)人可以獲得他(她)最完備的人性。尤其是在全球化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化快速發(fā)展的今天，參與是公眾時(shí)代的基本價(jià)值，是公眾存在的條件。[17]

2.公共監(jiān)督的有效性。判斷組織公共性程度的重要指標(biāo)是組織行為受制于公共監(jiān)督的狀況。[18]Habermas在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一文中寫道，“它(公共性的瓦解)越來(lái)越深入社會(huì)領(lǐng)域，同時(shí)也失去了讓公開事實(shí)接受具有批判意識(shí)的公眾監(jiān)督的政治功能”[19]170-187。在這里，Habermas將批判性公眾監(jiān)督視為公共領(lǐng)域的主要功能。批判性公眾監(jiān)督的出現(xiàn)，并不是政治機(jī)體發(fā)生病變的信號(hào)，而是健康民主的體現(xiàn)。

3.政策相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量。公共服務(wù)質(zhì)量是“公眾每次接受政府公共服務(wù)時(shí)，該服務(wù)滿足公眾的訴求與期望的程度”[20]。政策相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量直接體現(xiàn)了社會(huì)的發(fā)展程度，是公共政策公共性的重要內(nèi)容。Haque提出，公共服務(wù)范圍的減少或者公共服務(wù)質(zhì)量的降低，都意味著公共服務(wù)公共性的削弱。

4.公共服務(wù)與公共需求的契合度。公共部門存在的價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)公共期望，滿足公共需求。公共需求的滿足度體現(xiàn)了公共性凝聚的程度。公眾最需要政府提供何種公共服務(wù)，政府應(yīng)在已有的條件下提供該服務(wù)；公眾最期望政府以何種方式提供，政府應(yīng)采取此種方式；當(dāng)公共需求發(fā)生動(dòng)態(tài)變化時(shí)，政府應(yīng)快速識(shí)別和回應(yīng)以保證新需求的滿足。當(dāng)公共部門準(zhǔn)確地識(shí)別了公共需求，以充分的資源恰當(dāng)?shù)貪M足了公眾需求時(shí)，公共服務(wù)也就實(shí)現(xiàn)了與公共需求的契合。

5.政策受惠者結(jié)構(gòu)的合理性。Haque認(rèn)為政策受惠者結(jié)構(gòu)的合理性是影響政策公共性的重要變量。所謂合理的政策受惠者結(jié)構(gòu)指的是公共資源在高收入群體和低收入群體間無(wú)偏的分配狀態(tài)。并非強(qiáng)勢(shì)群體、而是弱困階層被尊重的程度才是評(píng)價(jià)社會(huì)成員價(jià)值是否得到尊重的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橹挥腥鮿?shì)群體的尊嚴(yán)得到尊重，社會(huì)所有成員的價(jià)值才有了被尊重的可能。[21]

6.政策績(jī)效。Nye發(fā)現(xiàn)高成本、低效率和施政績(jī)效不彰是導(dǎo)致公眾不信任政府的主要原因。[22]1-18根據(jù)佩尤研究中心的調(diào)查，只有3%的被訪者認(rèn)為政府能夠一直沿著正確的方向前進(jìn)，而76%的美國(guó)人則認(rèn)為政府只在一段時(shí)間內(nèi)采取正確措施或從來(lái)就做不到這一點(diǎn)。2000年以“美國(guó)聯(lián)邦政府首先要解決的問題”為主題、由哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院參與的民意調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府本身占據(jù)“重大問題”清單的榜首。

7.與政策對(duì)象的互動(dòng)程度。政策過程中政策主體與政策對(duì)象的良性互動(dòng)是建設(shè)服務(wù)型政府的理性訴求，也是政府由善政走向善治的必然路徑，具體體現(xiàn)為政策主體就其履責(zé)情況向公眾解釋匯報(bào)、與公眾對(duì)話等。這種解釋匯報(bào)和對(duì)話不是指政府官員簡(jiǎn)單地坐在辦公室接受批評(píng)，而是應(yīng)該主動(dòng)提供項(xiàng)目相關(guān)背景、項(xiàng)目運(yùn)作和資金運(yùn)作情況等資料，針對(duì)問責(zé)主體的質(zhì)疑進(jìn)行解釋。

(四)公共政策公共性概念模型的測(cè)量。

基于前文構(gòu)建的公共政策公共性概念模型，遵循系統(tǒng)性、可行性原則，我們?cè)O(shè)計(jì)了包含7個(gè)一級(jí)指標(biāo)和18個(gè)二級(jí)指標(biāo)的公共政策公共性測(cè)量指標(biāo)體系(見圖2)。

圖2.公共政策的公共性測(cè)量指標(biāo)樹狀圖

權(quán)重反映了各測(cè)量指標(biāo)在測(cè)量模型中的相對(duì)重要程度。我們?cè)O(shè)計(jì)了“公共政策的公共性測(cè)量權(quán)重調(diào)查表”，使用層次分析法(AHP)完成指標(biāo)的賦權(quán)工作。該調(diào)查表的設(shè)計(jì)采用了兩兩比較的判斷方法、而非請(qǐng)求被調(diào)查者對(duì)各個(gè)因素直接賦權(quán)，這既便于被調(diào)查者填寫、也可以得到更加穩(wěn)定的結(jié)果。出于調(diào)查的便利性考慮，我們選取了兩類人作為調(diào)查表的發(fā)放對(duì)象，一部分是武漢市三所高校公共管理專業(yè)的博士生，一部分是來(lái)自湖北省發(fā)改委、湖北省公安廳、湖北省人事廳、湖北省交通廳等政府職能部門具有5年以上工作經(jīng)驗(yàn)的公務(wù)員。

我們采取了電話預(yù)約、郵件互動(dòng)和QQ訪問相結(jié)合的方式實(shí)施調(diào)查。在咨詢工作前，將層次分析法向被調(diào)查者作簡(jiǎn)明介紹。在咨詢完成后，對(duì)CR值過大的調(diào)查表反饋給相應(yīng)填寫者，請(qǐng)求修正，修正后若CR值依然超出臨界范圍，則放棄此份調(diào)查。我們共發(fā)放調(diào)查表22份，除去CR值過大的5份，得到有效調(diào)查表17份。通過建立系統(tǒng)的遞階層次結(jié)構(gòu)、構(gòu)造判斷矩陣、各因素單排序權(quán)重向量測(cè)算和總排序權(quán)重向量測(cè)算四個(gè)步驟，我們得出了指標(biāo)層與準(zhǔn)則層各因素的權(quán)重(見表1)。

閘底防滲采用高壓噴射灌漿防滲墻，防滲墻底部深入低（高）液限粘土層1.0 m，墻深15 m。高壓噴射灌漿采用擺噴，防滲墻最小厚度確定為30 cm。防滲墻軸線布置在蓄水閘閘室底板基礎(chǔ)上邊線向下0.8 m處，左右岸穿過閘室邊墻基礎(chǔ)向兩側(cè)各延伸30 m。

表1.指標(biāo)層與準(zhǔn)則層各因素權(quán)重

我們使用綜合指數(shù)法求解公共政策的公共性，即將各評(píng)價(jià)指標(biāo)值與權(quán)重帶入數(shù)學(xué)模型：

表2.武漢市通江通道交通擁堵政策公共性指數(shù)得分武漢市ETC擁堵收費(fèi)政策武漢市單雙號(hào)限行政策決策參與有效性0.91261.0860公共監(jiān)督有效性0.93001.1088政策相關(guān)服務(wù)質(zhì)量0.87741.1030公共服務(wù)與公共需求的契合度1.08220.9178政策受惠者結(jié)構(gòu)的合理性0.88191.1181政策績(jī)效1.13400.8778與政策對(duì)象的互動(dòng)程度0.98040.9726公共性指數(shù)0.71320.8028

公式(1)和(2)中，Ci為準(zhǔn)則層i(i=1，2，3，4，5，6，7)的評(píng)價(jià)指數(shù)，Cij為準(zhǔn)則層i第j個(gè)指標(biāo)的值，Wij為Cij的權(quán)重。PIPP(PublicnessIndex of Public Policy)為公共政策的公共性指數(shù)，Wi為準(zhǔn)則層Ci指標(biāo)的權(quán)重。

(五)實(shí)證分析。

1.樣本的選擇?；趽矶聠栴}與“公共性”主題適切性程度高，我們選取交通擁堵治理政策作為實(shí)證研究的樣本。公共政策的公共性在很大程度上體現(xiàn)為政策共識(shí)和民意支持，而政策共識(shí)和民意支持須建立在公眾對(duì)政策問題有廣泛切身感受的基礎(chǔ)上。通過不斷出臺(tái)的各種擁堵治理政策，“路暢天藍(lán)”的公共利益是否得到了維護(hù)，公共道路資源的使用分配是否更趨公平合理，公眾有最切實(shí)的體會(huì)。

樣本城市選擇武漢市。2011年4月1日，武漢市正式施行《武漢市貸款建設(shè)的城市道路橋梁隧道車輛通行費(fèi)征收管理辦法》。根據(jù)該辦法，武漢市從2011年7月1日零時(shí)，包括“六橋一隧”⑤和三環(huán)線全線在內(nèi)的路橋隧全面啟動(dòng)“不停車電子計(jì)次收費(fèi)改革”(Electronic Toll Collection，ETC，下文簡(jiǎn)稱武漢市ETC擁堵收費(fèi)政策)，成為了在擁堵費(fèi)問題上第一個(gè)敢吃螃蟹的城市。同時(shí)，為了避免辦法實(shí)施后車輛分流帶來(lái)長(zhǎng)江大橋、江漢橋和知音橋(俗稱老三橋)交通壓力增大，武漢市2011年6月頒布《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江大橋、江漢橋、知音橋(江漢二橋)交通管理的通告(試行)》，規(guī)定中型以下客車在每日6時(shí)至24時(shí)根據(jù)汽車尾號(hào)數(shù)分單雙日通行長(zhǎng)江大橋、江漢橋和江漢二橋(下文簡(jiǎn)稱武漢市單雙號(hào)限行政策)。

(2)研究設(shè)計(jì)與測(cè)量描述。

關(guān)于測(cè)量模型中的客觀指標(biāo)，其數(shù)據(jù)通過相應(yīng)的二手資料獲得。這些資料包括武漢市政府官方網(wǎng)站的公開數(shù)據(jù)、武漢市統(tǒng)計(jì)年鑒、武漢市交通發(fā)展年度報(bào)告、武漢市政府信息公開工作年報(bào)、武漢市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展公報(bào)、政府公告以及各種經(jīng)費(fèi)預(yù)算資料等。

我們通過邀請(qǐng)第三方填寫咨詢表的方式獲得主觀指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)。這里的“第三方”指獨(dú)立于“第一方”被評(píng)價(jià)對(duì)象(武漢市過江通道擁堵治理政策所涉及的相關(guān)政府部門)和“第二方”政策服務(wù)對(duì)象(武漢市跨江通勤市民)的另外一方，通常指高校和專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)。⑥受制于預(yù)算約束，本研究采取高校專家模式。⑦被邀請(qǐng)參加填寫咨詢表的專家來(lái)自于華中科技大學(xué)的4名博士生以及中南民族大學(xué)、湖北大學(xué)、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院四所高校從事公共政策理論與實(shí)踐研究的教師共計(jì)15名。

我們使用均值法對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)作無(wú)量綱處理。根據(jù)上文構(gòu)建的公共政策公共性測(cè)量模型，計(jì)算出兩項(xiàng)政策的公共性評(píng)價(jià)指數(shù)值(見表2)。

(3)研究結(jié)論。

公共政策的公共性是一個(gè)重要但未得到充分研究的問題。本文建立了公共政策公共性的概念模型，在此基礎(chǔ)上使用層次分析法對(duì)概念模型的測(cè)量進(jìn)行了研究，并以武漢市過江通道擁堵治理政策為對(duì)象，對(duì)模型進(jìn)行了實(shí)證驗(yàn)證。從測(cè)算結(jié)果看，武漢市單雙號(hào)限行政策公共性指數(shù)得分為0.8028，武漢市ETC擁堵收費(fèi)政策公共性指數(shù)得分為0.7132，武漢市單雙號(hào)限行政策公共性程度高于武漢市ETC擁堵收費(fèi)政策。這一結(jié)論與媒體評(píng)論、民間輿論和作者深度訪談結(jié)果等大致吻合。

圖3.武漢市過江通道擁堵治理政策的公共性蛛網(wǎng)圖

關(guān)于決策參與的有效性，兩項(xiàng)政策均面臨“民主赤字”。從政策出臺(tái)的整個(gè)過程來(lái)看，武漢市民等外部力量對(duì)政策的影響力較弱，決策方案的論證很大程度上只是內(nèi)部決定。關(guān)于公共監(jiān)督的有效性，武漢市ETC擁堵收費(fèi)政策得分低于武漢市單雙號(hào)限行政策。主要原因可能在于被調(diào)查者對(duì)政府能否合理使用巨額擁堵費(fèi)并接受公眾監(jiān)督較為敏感，但路橋中心并未公布足夠詳細(xì)的相關(guān)收益使用信息，公眾難以行使監(jiān)督權(quán)。單雙號(hào)限行政策盡管也涉及違章車輛的罰款收入，但根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，交通違章罰款由銀行代為征收進(jìn)入國(guó)庫(kù)，人們對(duì)相關(guān)罰款收入流向的監(jiān)督意識(shí)較為淡化。兩項(xiàng)政策關(guān)于“相關(guān)公共服務(wù)的質(zhì)量”的得分均較高。在“公共服務(wù)與公共需求的契合度”方面，武漢市單雙號(hào)限行政策得分高于ETC擁堵收費(fèi)政策。關(guān)于“政策受惠者結(jié)構(gòu)的合理性”，ETC擁堵收費(fèi)政策得分低于單雙號(hào)限行政策，原因可能在于ETC擁堵收費(fèi)政策加劇了高收入群體與中低收入群體之間、公車與私車之間對(duì)公共道路資源使用權(quán)分配的不公。在政策績(jī)效上，武漢市ETC擁堵收費(fèi)政策得分高于單雙號(hào)限行政策，這與已有學(xué)者的研究結(jié)論相一致。[23]關(guān)于“與政策對(duì)象的良性互動(dòng)程度”，武漢市ETC擁堵收費(fèi)政策略高于武漢市單雙號(hào)限行政策，原因可能在于路橋中心對(duì)于車主的咨詢投訴建議開通了24小時(shí)客服電話并設(shè)置了滿意度評(píng)價(jià)，以及對(duì)于通行費(fèi)復(fù)核申請(qǐng)的快速回復(fù)等。

(六)研究的局限性。

本文在如下方面存在局限性。首先，作為發(fā)源于哲學(xué)領(lǐng)域的一種價(jià)值概念，本文對(duì)公共性的概念模型構(gòu)建和測(cè)量的研究并不能一勞永逸地解決所有問題，只是對(duì)更加趨近于清晰地表達(dá)其本質(zhì)的一種嘗試；其次，本研究所提的“公共政策的公共性指數(shù)”只是一種相對(duì)比較，并不具備統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的客觀價(jià)值，若將指數(shù)模型運(yùn)用于某項(xiàng)公共政策的歷時(shí)性分析，其測(cè)量應(yīng)具有持續(xù)性，偶爾為之的測(cè)量并無(wú)實(shí)際意義。再次，單一領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證的結(jié)論只是理論模型對(duì)實(shí)踐具有解釋力的必要條件，如需證明模型也能有效解釋其他領(lǐng)域內(nèi)公共政策的公共性問題，則需作者付出更多努力。

注釋：

①如與政府的業(yè)務(wù)溝通、所感知的政府重要程度以及所受政府的資金資助。

②如Antonsen的“公共性程度評(píng)價(jià)量表”中有關(guān)“服務(wù)應(yīng)該具有普遍價(jià)值，不適合私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)”，“服務(wù)應(yīng)該由權(quán)威公共組織提供”等問項(xiàng)抽象復(fù)雜，這或許會(huì)使被調(diào)查者難以回答。類似的問題也存在于Bozeman的公共性測(cè)量模型中。

③如產(chǎn)出激勵(lì)、雇員的市場(chǎng)估價(jià)和以效率為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估等。

④圖1左側(cè)是Haque的公共性理論，右側(cè)是本文在Haque理論基礎(chǔ)上提出的公共性概念模型。

⑤“六橋一隧”指長(zhǎng)江二橋、白沙洲大橋、天興洲大橋、晴川橋、月湖橋、長(zhǎng)豐橋和長(zhǎng)江隧道。

⑥如我國(guó)的零點(diǎn)調(diào)查公司、國(guó)際著名專業(yè)管理咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司等。

⑦近些年，高校專家評(píng)議政府工作模式在實(shí)踐中得到了較為充分的發(fā)展，如蘭州大學(xué)受甘肅省政府委托承擔(dān)對(duì)省內(nèi)各級(jí)非公企業(yè)工作績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，浙江大學(xué)學(xué)者對(duì)杭州市首屆世界休閑博覽會(huì)進(jìn)行的工作評(píng)估等。更值得關(guān)注的是，2007年華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院在無(wú)委托方的情況下，對(duì)省內(nèi)市縣兩級(jí)政府工作績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估，并向社會(huì)公開發(fā)布評(píng)估報(bào)告，被媒體譽(yù)為“開啟獨(dú)立第三方對(duì)政府工作進(jìn)行評(píng)價(jià)的先河”。

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責(zé)任編輯：王升平

收稿日期：2016—02—25

基金項(xiàng)目：湖北商務(wù)服務(wù)發(fā)展研究中心2014年度開放基金《湖北商務(wù)服務(wù)企業(yè)社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)體系研究》(編號(hào)：2014y002)。

作者簡(jiǎn)介：張曉蓮(1981—)，女，湖北松滋人，武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院文化與傳媒學(xué)院講師，華中科技大學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣舱叩墓残浴?/p>

中圖分類號(hào)：D035-01

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008—4533(2016)03—0005—07

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.03.001