張秀麗

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政務(wù)流程管理的過程和目標

張秀麗

摘要：政府的使命在于滿足公眾需求，為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的媒介正是政務(wù)流程；政府的有效運轉(zhuǎn)更多地要依靠卓越的政務(wù)流程，卓越的政務(wù)流程又需要有效的政務(wù)流程管理。政務(wù)流程管理的關(guān)鍵在于政務(wù)流程的完善。政務(wù)流程完善是一個持續(xù)的、循序漸進的過程。其通過政務(wù)流程梳理、政務(wù)流程再造、政務(wù)流程實施和政務(wù)流程評估等多個階段的循環(huán)反復來完成，以達到政務(wù)流程管理科學化、規(guī)范化、高效化和法治化的目標。

關(guān)鍵詞：政務(wù)流程；流程管理；流程完善

20世紀90年代中后期，企業(yè)管理領(lǐng)域提出了一種相對較新的管理方式，即流程管理。流程管理在彌補了流程再造的不足的基礎(chǔ)上，提供給企業(yè)“一種更全面的流程改善的選擇”。流程管理在政府管理中的具體運用被稱作政務(wù)流程管理。

政務(wù)流程管理的內(nèi)在邏輯在于：政府的使命在于滿足公眾需求，為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的媒介正是政務(wù)流程；政府的有效運轉(zhuǎn)更多地要依靠卓越的政務(wù)流程，卓越的政務(wù)流程又需要有效的政務(wù)流程管理。

一、政務(wù)流程管理的過程

政務(wù)流程管理是一個十分復雜的過程，關(guān)鍵在于政務(wù)流程的完善。政務(wù)流程完善是一個持續(xù)的、循序漸進的過程。政務(wù)流程完善可以通過政務(wù)流程梳理、政務(wù)流程再造、政務(wù)流程實施和政務(wù)流程評估等多個階段的循環(huán)反復來完成，如圖1。

圖1　政務(wù)流程的完善過程模型

1.政務(wù)流程梳理階段

政務(wù)流程梳理是一項基礎(chǔ)性的工作，應該全局性、戰(zhàn)略性地思考政府的整個流程。政務(wù)流程梳理，首先要調(diào)查了解現(xiàn)有的政務(wù)流程，其次是對現(xiàn)有政務(wù)流程加以分析。政府要在流程的關(guān)鍵點設(shè)立關(guān)鍵績效指標，審視流程需要改善的環(huán)節(jié)，通過頭腦風暴、魚骨圖、散布圖等手段分析目前流程績效不佳的原因，尋找完善政務(wù)流程的方法。政務(wù)流程梳理的目的在于找出這些客觀存在的政務(wù)流程，對它們進行描述、分類，以便更好地進行管理。

政務(wù)流程梳理有以下幾種方式：橫向流程梳理、縱向流程梳理和政務(wù)流程最佳化。橫向流程梳理是指將原來分散在不同部門的相關(guān)工作，整合或壓縮成為一個完整的工作；或?qū)⒎稚⒌馁Y源集中，由一個人、一個小組或政府負責運作，這樣可以減少不必要的溝通協(xié)商，并能為公眾提供單一的接觸點。縱向流程梳理是指按照流程的環(huán)節(jié)，形成相應的節(jié)點，政務(wù)執(zhí)行者不必經(jīng)過層層匯報，從而減少不必要的監(jiān)督和控制。政務(wù)流程最佳化是指通過流程的調(diào)整及對流程進行全面的分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題并加以解決，以達到流程次序最佳化。①

2.政務(wù)流程再造階段

一般意義上的政務(wù)流程再造是作為與政務(wù)流程管理同一層面的概念而出現(xiàn)的，政務(wù)流程再造更多的是強調(diào)對政務(wù)流程進行徹底地、根本地變革，但往往由于過于激烈，對政府的震蕩過大，很難取得成功，針對這一事實政務(wù)流程管理思想得以發(fā)展。而這里的政務(wù)流程再造與一般意義上的政務(wù)流程再造有著本質(zhì)的不同，它的外延要小于政務(wù)流程管理，是提高和改善政務(wù)流程管理的重要手段，作為政務(wù)流程管理的一個組成階段，主要是指在環(huán)境因素的影響下對政務(wù)流程進行重新設(shè)計。當然，流程的重新設(shè)計需要電子政務(wù)系統(tǒng)以及政府組織結(jié)構(gòu)、管理機制和組織文化等方面因素的重新設(shè)計來配合。最后是依據(jù)政務(wù)流程之間內(nèi)在的或者是基于時間或者是基于空間的邏輯關(guān)系進行流程建模。

3.政務(wù)流程實施階段

政務(wù)流程實施主要是將政務(wù)流程再造階段中所設(shè)計的一系列方案加以實施，包括開發(fā)和建設(shè)新的電子政務(wù)系統(tǒng)，重建政府的組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新組織機制和變革組織文化等，以實現(xiàn)新的政務(wù)流程。

政務(wù)流程實施是在一定政治環(huán)境中發(fā)生的，需要強力地政治推動，尤其與高層領(lǐng)導的大力支持密切相關(guān)。政務(wù)流程實施伴隨的是政府結(jié)構(gòu)的變化和權(quán)力的轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)政府的運轉(zhuǎn)模式和電子政府的運轉(zhuǎn)模式會出現(xiàn)相互沖突，必然引起部門利益的重新分配，部門利益之爭。政務(wù)流程實施所面臨的強大阻力是前所未有的，并不是哪一個職能部門或者是哪一個臨時項目的領(lǐng)導者能夠輕而易舉地克服的，因此，政務(wù)流程實施在很大程度上需要依靠高層領(lǐng)導的強力政治推動。

4.政務(wù)流程評估階段

政務(wù)流程評估包括確認公眾需求，收集流程績效的數(shù)據(jù)，并分析這些數(shù)據(jù)，對政務(wù)流程進行評估。政務(wù)流程的評估指標應包括公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的提供成本、速度、質(zhì)量和公眾滿意度等。政府機構(gòu)還應該針對反饋持續(xù)改進政務(wù)流程。最后，針對政府內(nèi)外部環(huán)境及公眾需求的變化，對政務(wù)流程進行新一輪的梳理，意味著這是政務(wù)流程改善的一個全新的循環(huán)過程的開始。

二、政務(wù)流程管理的目標

政務(wù)流程管理作為一種政府管理方法，與其他的管理方法一樣，管理科學化、規(guī)范化、高效化和法治化是其所要達到的目標。

1.政務(wù)流程管理科學化

科學的政務(wù)流程是進行政務(wù)流程管理的基礎(chǔ)，政務(wù)流程的科學化管理是政務(wù)流程管理的一個重要目標?？茖W一詞最早源于法語，原意是知識。科學得以實現(xiàn)，需要兩個條件：一是可驗證性，是否客觀，二是可計算性，能否量化。政務(wù)流程管理科學化意指政務(wù)流程的梳理、再造、實施和評估等過程必須遵循客觀規(guī)律，符合客觀實際，公平、公正，且具有可操作性。這主要表現(xiàn)在：第一，政務(wù)流程管理必須適應社會歷史發(fā)展條件的現(xiàn)實需要，同時，還必須適應社會未來發(fā)展的變化，要求政務(wù)流程的改善必須注意環(huán)境因素的影響，保持對動態(tài)客觀環(huán)境的適應。第二，政務(wù)流程管理的科學化要求政務(wù)流程管理必須符合人自身的發(fā)展規(guī)律，這也是“以人為本”理念在政務(wù)流程管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。第三，政務(wù)流程的梳理、再造、實施和評估應盡可能地根據(jù)具體情況采用合適的方法，流程改善過程中相關(guān)標準的制定應盡量細化，易于操作。

2.政務(wù)流程管理規(guī)范化

政務(wù)流程的規(guī)范化是實施電子政務(wù)進行政務(wù)流程管理的重要前提，政務(wù)流程管理從某種意義上來說是政務(wù)流程規(guī)范化的過程。政務(wù)流程管理是一種管理工具，其技術(shù)性的內(nèi)涵要求它是通過對流程的準確描述并形成一系列標準規(guī)范的過程。政務(wù)流程規(guī)范化的內(nèi)容，就是以政府業(yè)務(wù)流為主線，利用先進的信息技術(shù)，對政府傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程進行優(yōu)化和重組，將大量互相交叉、糾纏的政府業(yè)務(wù)逐一“梳理”出來，分別理順，清除沒有實際價值的業(yè)務(wù)流，形成一個清楚、規(guī)范的政府業(yè)務(wù)體系。②

政務(wù)流程規(guī)范化管理要求政府應遵循一定的法律、法規(guī)和規(guī)范，使政務(wù)流程更加符合電子政務(wù)標準化、規(guī)范化的要求。我國已正式發(fā)布了《電子政務(wù)業(yè)務(wù)流程設(shè)計方法通用規(guī)范》等國家標準，完成了《電子政務(wù)標準化總體規(guī)劃及實施方案》等研究報告，形成了《電子政務(wù)系統(tǒng)總體設(shè)計要求》等國家標準草案，開發(fā)了四套標準輔助工具③，這些標準為政務(wù)流程管理規(guī)范化提供了強有力的支撐。

政務(wù)流程規(guī)范化管理還應該注意流程標準的柔化問題。以往把公眾需求看作同質(zhì)的和單一的假定，對所有公眾都采取單一標準化的流程。實際上，每個公眾都是一個獨立的個體，都有自己的個性化需求，這就要求應將政務(wù)流程標準柔化，在大的流程項目下，使每一種流程變型只處理一種相應的事項，政務(wù)處理將更加規(guī)范化。④

3.政務(wù)流程管理高效化

政務(wù)流程管理高效化是在政務(wù)流程簡捷性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，而簡捷的政務(wù)流程是以信息技術(shù)為支撐的。政務(wù)流程的簡捷性主要是指在保證政府管理和服務(wù)職能有效實現(xiàn)的前提下，在梳理和再造原有流程的基礎(chǔ)上，實施流程，通過取消、增加、壓縮、擴展、合并、分開、均衡、側(cè)重、替代、換位或變序等方法對流程進行持續(xù)改善，從而壓縮時間消耗，減少空間距離，使之精簡、便捷。信息技術(shù)廣泛地應用到政務(wù)流程的各個環(huán)節(jié)、各個節(jié)點，實現(xiàn)流程的自動化，從而為公眾提供“一站式”服務(wù)。

實現(xiàn)政務(wù)流程管理高效化還要注意政務(wù)流程之間的協(xié)調(diào)性問題。政務(wù)流程是有層次性的，可以分解為若干的子流程，子流程之間要協(xié)調(diào)配合，互相創(chuàng)設(shè)條件，互相提供便利，盡量減少不必要的重復，追求整個流程的全面優(yōu)化；政務(wù)流程是有結(jié)構(gòu)性的，流程之間存在著時間或空間上的邏輯關(guān)系，按照邏輯關(guān)系再造流程，可以避免局部優(yōu)化，實現(xiàn)總體最佳。

4.政務(wù)流程管理法治化

構(gòu)成法治基礎(chǔ)的基本觀念是，政治權(quán)力的運用只能以法律為基礎(chǔ)并處于法律的約束之下，必須有一些實體性制度和程序性制度來保護民眾自由權(quán)和經(jīng)濟自由權(quán)，使其免受權(quán)力機構(gòu)的任意干預。⑤政務(wù)流程法治化管理要求：一是政務(wù)流程本身需要由法律和制度來保障，以嚴格規(guī)范的程序法保證其指向正確和路徑、步驟的順暢；二是政府及其職能部門在政務(wù)流程中的具體行政行為，也要以實體法來規(guī)范其權(quán)利和義務(wù)，依法行政。因為政務(wù)流程改造后，職能部門的綜合性提高，每個行政單元的權(quán)力和責任也大大增強（尤其是在自主決策上），如果不以法制來規(guī)范和約束政府各職能部門及其“前沿”機構(gòu)的行政行為，濫用職權(quán)的現(xiàn)象就會發(fā)生，導致行政行為失范、失控。⑥政務(wù)流程法治化管理是政務(wù)流程科學化、規(guī)范化和高效化管理的法律保障。

綜上，政務(wù)流程管理的關(guān)鍵在于政務(wù)流程完善，而政務(wù)流程完善是政務(wù)流程梳理、政務(wù)流程再造、政務(wù)流程實施和政務(wù)流程評估等多個環(huán)節(jié)循環(huán)反復的過程。在政務(wù)流程管理中，只有規(guī)范性、系統(tǒng)性、持續(xù)性地改進和完善政務(wù)流程，才有可能達到政務(wù)流程管理的科學化、規(guī)范化、高效化、法治化。

引文注釋

①趙衛(wèi)東，俞東慧.流程管理［M］.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007（4）：50.

②吳江，徐波，顧平安，張銳昕，江源富，盧平，苗燕民，周蘇岳，錢軍，戚魯，梁志堅，柳進軍.中國電子政務(wù)——進行中的對策 政務(wù)環(huán)境——政務(wù)流程的規(guī)范化和優(yōu)化［J］.電子政務(wù)，2004 （9/10）.

③中國電子政務(wù)網(wǎng).中國信息化發(fā)展報告2006（全文）［EB/OL］.http://www.agri.gov.cn/ztzl/ xxgzjyjl/nyxxhlt/t20060627_637576.htm.

④張銳昕.電子政府概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2004（5）：194.

⑤楊魯慧，傅靜.市場法治化：一個制度化建設(shè)的視角［J］.中國政治，2006（6）.

⑥周賀來.電子政務(wù)［M］.北京：中國水利水電出版社，2007（9）：244.

（作者單位：天津科技大學法政學院）

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.10.067