陳　瑩

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基于地方政府視角的小微企業(yè)政策支持研究
——以浙北工業(yè)型縣級市ZJ市為例

陳瑩

摘要：小微企業(yè)作為一種企業(yè)形態(tài)，對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)越來越大。但其長久以來一直處于弱勢地位，政府對于小微企業(yè)的支持政策契合度低、落地難、作用發(fā)揮不明顯等問題長期存在。在發(fā)展新常態(tài)下，要加快小微企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須盡快消除政策壁壘，在財政、金融、土地、人才等方面予以小微企業(yè)更多的傾斜，并真正把扶持政策落到實處。

關(guān)鍵詞：小微企業(yè)；政策扶持；轉(zhuǎn)型升級

在2014年9月17日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)特別強(qiáng)調(diào)，從眼前看，小微企業(yè)是吸納就業(yè)的“主戰(zhàn)場”，是頂住當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的“重要一招”；從長遠(yuǎn)看，通過扶持小微企業(yè)，鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，也是推動中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的“重要一招”。2015年十八屆五中全會報告中也指出，應(yīng)繼續(xù)保持好服務(wù)小微的戰(zhàn)略定力，有針對性地創(chuàng)新政策措施。位于浙北地區(qū)的ZJ市自改革開放以來一直以草根經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)、集群經(jīng)濟(jì)著稱省內(nèi)外，在當(dāng)前小微企業(yè)發(fā)展前景不明朗、企業(yè)主信心不足的現(xiàn)狀下，重新審視地方政府對小微企業(yè)的扶持政策，找出其存在問題和措施對于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展十分重要的意義。

一、相關(guān)概念及理論基礎(chǔ)

1.小微企業(yè)的界定

國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界有一種說法，中小微企業(yè)創(chuàng)造了80%的就業(yè)、60%的GDP和50%的稅收。對于ZJ市來說，這一比例更大。但長期以來，小型企業(yè)、微型企業(yè)沒有一個公認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)的定義，2011年7月，國家工業(yè)和信息化部、統(tǒng)計局、發(fā)展改革委、財政部研究制定了《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，明確小微企業(yè)是小型企業(yè)、微型企業(yè)、家庭作坊式企業(yè)、個體工商戶。用定量的方法來界定，具體是指營業(yè)收入2000萬元以下或從業(yè)人員300人以下的企業(yè)，其中，從業(yè)人員20人及以上，且營業(yè)收入300萬元及以上的為小型企業(yè)；從業(yè)人員20人以下或營業(yè)收入300萬元以下的為微型企業(yè)。

2.政府介入管理的理論依據(jù)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府在企業(yè)發(fā)展中可以發(fā)揮作用的基本依據(jù)是市場的失靈。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，公共產(chǎn)品的存在、外部性和自然壟斷是市場失靈的主要原因，而其必然需要政府的干預(yù)。相對于中央政府而言，地方政府直接管理地方事務(wù)——直接負(fù)責(zé)地方公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供、地方稅費規(guī)則的制定、地方保護(hù)政策的推行和地方市場競爭環(huán)境的營造，這些都對小微企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。尤其是中國地方政府與上級政府對經(jīng)濟(jì)租的分成約定也對地方政府積極介入產(chǎn)生推動作用。地方政府基于成本收益的比較，當(dāng)增加的稅收大于為小微企業(yè)發(fā)展投入的成本時，往往積極介入。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不景氣，大批小微企業(yè)停產(chǎn)的背景下，出于自身生存考慮，很多小微企業(yè)會愿意承擔(dān)地方政府扶持政策的成本，從而引發(fā)地方政府和小微企業(yè)積極的集體行動，實現(xiàn)政府效用最大化和微觀經(jīng)濟(jì)主體利益的雙贏。

二、小微企業(yè)政策扶持現(xiàn)狀及其存在的問題

表1　ZJ市小微企業(yè)、政府關(guān)于扶持政策的滿意度對比（抽樣）

隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，對中小微企業(yè)的“減負(fù)降稅放活”的政策導(dǎo)向更加明顯。2015年以來國家連續(xù)10余次出臺有關(guān)于小微企業(yè)的優(yōu)惠政策和減負(fù)政策。2015年6月，浙江省通過了《浙江省“小微企業(yè)三年成長計劃”（2015—2017年）》，引導(dǎo)小微企業(yè)走可持續(xù)發(fā)展之路；接著又開展“小微企業(yè)政策宣傳月”活動，提高小微企業(yè)政策知曉度。ZJ市在2015年8月召開了5000人規(guī)模的工業(yè)大會，發(fā)布了《ZJ市工業(yè)經(jīng)濟(jì)政策三十條》《ZJ市工業(yè)經(jīng)濟(jì)“八大創(chuàng)新行動”》。

密集的扶持政策是否契合小微企業(yè)的需求？為此筆者以ZJ市為參照，選取了ZJ市200家小微企業(yè)作為問卷發(fā)放對象，并座談及電話訪問了60位相關(guān)管理部門工作者。從調(diào)研可知，當(dāng)前小微企業(yè)和政府之間對于扶持政策感知度、滿意度都存在較大的差異。除了對金融扶持政策滿意度以及對小微企業(yè)人才培訓(xùn)工作滿意度基本保持一致外，其他各項對比差異均較大。這在某種程度上說明政府對小微企業(yè)的扶持政策與小微企業(yè)的需求之間還有很大的鴻溝，扶持政策和其落實還有待優(yōu)化，詳見表1。從具體問題來看，信息不對稱、溝通渠道缺失、政策針對性偏離（無小微企業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)體系）、執(zhí)行手段單一這四個問題成為調(diào)研中反映出來的最大問題。

三、小微企業(yè)發(fā)展中政府扶持行為的優(yōu)化

1.多措并舉，破解土地要素制約

ZJ市“七山一水二分田”的土地結(jié)構(gòu)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，導(dǎo)致了企業(yè)用地難，尤其是2015年的“三改一拆”政策進(jìn)一步規(guī)范了土地使用，使供求矛盾更加突出。對此，可以在以下幾方面進(jìn)行探索：一是在規(guī)劃層面保障用地。把小微企業(yè)發(fā)展用地納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，分類提供企業(yè)發(fā)展空間。建立靈活的供地機(jī)制，工業(yè)用地中確保一定的土地指標(biāo)（比如紹興市規(guī)定不少于10%）用于小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地的建設(shè)，并實行定向招拍掛。二是加強(qiáng)小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)。加大投入、加快完善科創(chuàng)中心和小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)，鼓勵有條件的鎮(zhèn)街或工業(yè)集聚區(qū)建造標(biāo)準(zhǔn)廠房，低價租賃給小微企業(yè)。如店口鎮(zhèn)的“三新”創(chuàng)業(yè)園、華都農(nóng)民科技創(chuàng)業(yè)園和安華中小企業(yè)孵化基地等建設(shè)。三是創(chuàng)新用地方式。引導(dǎo)各類市場主體參與小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)。如鼓勵村級集體經(jīng)濟(jì)組織利用留用地自建、聯(lián)建或委托代建標(biāo)準(zhǔn)廠房，無經(jīng)濟(jì)條件的村，可通過將土地轉(zhuǎn)讓、出租給開發(fā)業(yè)主或以土地折價入股的方式建設(shè)，也可以通過由企業(yè)直接在集體用地上自建廠房折價承租。鼓勵社會資本參與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房。如2012年位于城西開發(fā)區(qū)的浙江信友紡織公司就提出，以公司現(xiàn)有120畝廠區(qū)的2萬平方米標(biāo)準(zhǔn)廠房建新興小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園的構(gòu)想。

2.互信合作，破解資金要素制約

融資難是小微企業(yè)一個客觀而且長期存在的問題，當(dāng)務(wù)之急是針對難轉(zhuǎn)貸、亂抽貸的現(xiàn)狀，幫助小微企業(yè)作出積極應(yīng)對。具體可以在以下幾方面作進(jìn)一步探索：一是組建金融協(xié)會。借助協(xié)會力量，加強(qiáng)對銀行，特別是外埠銀行的監(jiān)督管理。二是落實金融新政。督促銀行執(zhí)行房地產(chǎn)抵押貸款評估指導(dǎo)價，推進(jìn)順位抵押貸款、信用貸款和年審制貸款支持企業(yè)發(fā)展。三是探索抵押形式。鼓勵和支持金融機(jī)構(gòu)在貸款方式上拓寬可抵、質(zhì)押資產(chǎn)范圍，特別是農(nóng)村“三項改革”的完成，為農(nóng)房產(chǎn)權(quán)、林權(quán)等新形抵押形式提供了政策支持。四是優(yōu)化轉(zhuǎn)貸服務(wù)。一方面要建立政府主導(dǎo)的應(yīng)急轉(zhuǎn)貸基金，當(dāng)前已有12個鎮(zhèn)街建立了500萬～1000萬元規(guī)模不等的應(yīng)急轉(zhuǎn)貸基金，可在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大鎮(zhèn)街覆蓋面，吸收更多會員企業(yè)加入。另一方面要鼓勵更多的第三方機(jī)構(gòu)為小微企業(yè)提供轉(zhuǎn)貸服務(wù)，如紹興中安企業(yè)管理服務(wù)有限公司，基金規(guī)模1億元。五是加大逃廢債打擊力度。建立逃廢債黑名單制度，嚴(yán)查虛假訴訟等新型逃廢債行為，積極推行破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)清查制度，防止金融環(huán)境惡化。

3.以人為本，破解人才要素制約

ZJ市小微企業(yè)的人才制約主要是普通勞動力和經(jīng)營管理者。一是督促企業(yè)規(guī)范用工。加強(qiáng)對勞動合同簽訂和社保工作的宣傳和督查，完善企業(yè)人才激勵機(jī)制。二是增強(qiáng)“留人”軟實力。加快推進(jìn)開發(fā)區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)的職工公寓規(guī)劃建設(shè)，完善配套服務(wù)，協(xié)調(diào)社保、教育等部門，開通人才綠色通道。三是重視高職院校人才的培養(yǎng)。科學(xué)定位高職教育，避免盲目模仿本科院校，注重“實際、實用、實效”，加強(qiáng)校內(nèi)外實習(xí)實訓(xùn)基地建設(shè)，提高人才培養(yǎng)針對性。四是深化企業(yè)家素質(zhì)提升工程。分層分類對小微企業(yè)主開展生產(chǎn)管理、戰(zhàn)略管理、品牌營銷、工藝流程改造等主題內(nèi)容的培訓(xùn)，提高企業(yè)家經(jīng)營管理水平，增強(qiáng)小微企業(yè)發(fā)展的核心帶動力量。

4.效果導(dǎo)向，優(yōu)化實施過程

一是評估現(xiàn)有政策的實施效果。建議由市經(jīng)濟(jì)主管部門對近年來各級政府密集出臺的針對小微企業(yè)減負(fù)降稅政策進(jìn)行全面梳理，對政策落實情況進(jìn)行督查，并做好情況反饋和通報工作。在此基礎(chǔ)上，建議由市財政局牽頭，對ZJ市近年來出臺的針對小微企業(yè)扶持政策資金兌現(xiàn)情況開展排查統(tǒng)計，對扶持資金的投入和產(chǎn)出、效率和效果進(jìn)行績效評估，并將結(jié)論反饋到職能部門，對無法兌現(xiàn)或兌現(xiàn)率偏低的政策要分析原因、修訂完善。二是加強(qiáng)監(jiān)督考核和跟蹤問效。將年度新增小微企業(yè)個數(shù)、營業(yè)收入、吸納就業(yè)人數(shù)以及服務(wù)體系建設(shè)等工作納入到涉企職能部門、鎮(zhèn)街工作考核目標(biāo)體系中。完善小微企業(yè)基礎(chǔ)信息收集系統(tǒng)，統(tǒng)計、經(jīng)信、財稅、人社、金融等部門以及行業(yè)協(xié)會要設(shè)立符合小微企業(yè)特點的統(tǒng)計科目，及時掌握運行數(shù)據(jù)，分析研判形勢對策。三是加強(qiáng)政策宣傳咨詢服務(wù)。針對小微企業(yè)的文件“政出多門”的現(xiàn)象，一方面要編制《小微企業(yè)（或中小企業(yè)）政策匯編》，梳理各級各部門促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展的措施，加強(qiáng)研究和解讀，便于查詢和檢索。如紹興今年已經(jīng)出臺了《關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)發(fā)展的若干意見》，寧波在經(jīng)信局網(wǎng)站上有專門關(guān)于小微企業(yè)政策的匯編、解讀、典型案例分析等資料。四是構(gòu)建服務(wù)平臺。充分發(fā)揮珍珠、襪業(yè)和紡織三大行業(yè)服務(wù)平臺作用，針對三大平臺開放度不夠，實際服務(wù)小微企業(yè)能力弱的特點，政府或行業(yè)協(xié)會要明確專職人員加強(qiáng)管理，充分活躍平臺，為產(chǎn)業(yè)相關(guān)的小微企業(yè)成長提供資源和信息應(yīng)用服務(wù)支撐。具體運行辦法可參照紹興市中小企業(yè)公共服務(wù)平臺。

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（作者單位：中共諸暨市委黨校）

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.10.037