張葉

摘 要：本文從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，以制度變遷理論為視角，通過對城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度變遷歷程進(jìn)行深入分析，為消除社會(huì)保障制度改革阻力、推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)均等化改革順利進(jìn)行提供了理論依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上提出了加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度改革的政策建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；城鄉(xiāng)差距；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；制度變遷

黨的十八大報(bào)告提出，要“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。加快推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，是縮小城鄉(xiāng)貧富差距、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求，也體現(xiàn)了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論的內(nèi)涵價(jià)值。

一、作為分析框架的制度變遷理論

制度變遷是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要內(nèi)容，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同的維度建立了不同的理論，其中以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾思的制度變遷理論為代表性。諾思的制度變遷理論模型的基本假設(shè)是：制度變遷是制度處于不均等狀態(tài)時(shí)追求潛在利潤的自發(fā)過程。這種“潛在利潤”，是一種在現(xiàn)行制度安排中無法獲取的利潤，因此當(dāng)一種新的制度安排的潛在收益大于現(xiàn)行制度安排的預(yù)期成本時(shí)，會(huì)產(chǎn)生獲益機(jī)會(huì)，從而推動(dòng)制度變遷。這種新的制度安排，有利于實(shí)現(xiàn)制度的更高效率。

二、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度變遷歷程

（一）社會(huì)保障制度初步探索階段（1949—1978年）

在這一階段，社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)是政府憑借行政力量有計(jì)劃、有步驟地開展的，政府在社會(huì)保障中具有絕對的壟斷地位；同時(shí)，作為社會(huì)保障制度的供給者，政府有能力也有意愿保障制度變遷的順利實(shí)施，能夠彌補(bǔ)其他主體所存在的供給力度不夠的問題，因此，這一時(shí)期我國社會(huì)保障制度變遷是一場由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷，這適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，能夠在尚不穩(wěn)定的社會(huì)格局中在最短的時(shí)間內(nèi)以強(qiáng)有力的方式推動(dòng)制度變遷，從而避免外部性和“搭便車”行為，降低制度變遷的成本。

（二）社會(huì)保障制度全面改革階段（1978—2002年）

這一階段的社會(huì)保障制度改革，雖然政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷依然占據(jù)重要地位，但改革取得的成績并不只是強(qiáng)制性變遷的作用，而是強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合，在自上而下推行政策的同時(shí)充分發(fā)揮了基層公民的主觀能動(dòng)性。這主要表現(xiàn)在：政府通過頒布政策法規(guī)進(jìn)行社會(huì)保障制度改革的同時(shí)，也有針對性的開展了各地區(qū)的試點(diǎn)工程。以中央的方針為指導(dǎo)，結(jié)合各試點(diǎn)地區(qū)特色，根據(jù)各地實(shí)際情況發(fā)展相應(yīng)的制度改革模式和策略，以強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合作為變遷動(dòng)力，有力地推動(dòng)社會(huì)保障制度改革。

（三）社會(huì)保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展階段（2002—2015年）

現(xiàn)有的社會(huì)保障制度形成了以政府為主導(dǎo)、私人組織和社會(huì)中介參與的多元格局。在改革開放和西方政府管理改革運(yùn)動(dòng)的影響下，政府主導(dǎo)格局逐漸被打破，多種私人組織和社會(huì)中介積極參與進(jìn)來，推行由政府主導(dǎo)、市場參與的社會(huì)保障體制。這體現(xiàn)了我國政府由一方主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷逐漸與誘致性變遷融合發(fā)展。同時(shí)，強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷的融合并不意味著對強(qiáng)制性變遷的取代。多元主體參與并不是削弱政府的作用，而是希望加入企業(yè)及其他社會(huì)組織的力量，以此提高政府行政效率，規(guī)范企業(yè)及其他社會(huì)組織的行為。

三、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度變遷問題審視

（一）制度變遷發(fā)展速度過快，和社會(huì)需求不融合

近年來，我國全面推進(jìn)最低生活保障制度，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、加快新型合作醫(yī)療改革試點(diǎn)工作，基本形成社會(huì)保障制度框架，并在該框架內(nèi)大步推進(jìn)改革。然而，過分重視改革速度，也產(chǎn)生了新的問題。地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力對社會(huì)保障資金投入的制約，地方政府主動(dòng)推動(dòng)制度變遷的意愿不強(qiáng)，能力不足。其次，社會(huì)保障制度對弱勢群體救助的不及時(shí)，也打擊了該群體對社會(huì)保障制度的需求。我國目前遠(yuǎn)未建立起覆蓋全體公民需求的社會(huì)保障制度，特別是對弱勢群體的社會(huì)保障還亟待完善，這為社會(huì)保障制度埋下了隱患。

（二）制度變遷政府主導(dǎo)過于強(qiáng)勢，市場作用發(fā)揮不足

我國的社會(huì)保障制度變遷更多是一種自上而下的強(qiáng)制性變遷，政府是制度變遷的主導(dǎo)者，決定了制度變遷的方向、速度和整體布局。另一方面，以市場調(diào)節(jié)為依托的誘致性變遷受到限制。社會(huì)保障制度的目的是管理社會(huì)有效需求，保證社會(huì)總供給與總需求之間的平衡，要注重市場機(jī)制的作用。當(dāng)前我國市場發(fā)展不完善、企業(yè)的經(jīng)營水平也有限，同時(shí)政府對于社會(huì)保障事業(yè)的過度干預(yù)，使得私人組織和社會(huì)中介組織參與社會(huì)保障制度改革的自主性和積極性受到打壓，因而市場的作用難以得到發(fā)揮。

（三）制度變遷呈城鄉(xiāng)二元分割格局，制度“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重

當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度存在二元分割格局，這不僅違背了公平正義原則，而且拉大了城鄉(xiāng)差距。我國農(nóng)村人口基數(shù)較大，但是農(nóng)村的社會(huì)保障服務(wù)仍處于落后水平，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度體系在制度上和標(biāo)準(zhǔn)上的不統(tǒng)一，導(dǎo)致制度“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)居民身份變化頻繁，這種狀況也給城鄉(xiāng)居民帶來諸多不便，如進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)時(shí)，其社會(huì)保障待遇不能得到合理、有效的轉(zhuǎn)接，導(dǎo)致其在享受社會(huì)保障服務(wù)時(shí)面臨巨大困難。

四、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度變遷路徑選擇

（一）構(gòu)建公平正義的制度供給模式，重塑社會(huì)保障觀念

公平正義的制度供給模式，是社會(huì)保障制度體系的重要基石。社會(huì)保障要覆蓋廣泛，并兼顧好城鎮(zhèn)與農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r。同時(shí)政府應(yīng)重視對城鄉(xiāng)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)，運(yùn)用國家強(qiáng)制手段對社會(huì)資源進(jìn)行分配和再分配，為生活困難居民提供物質(zhì)上和精神上的保障，保證其社會(huì)生活的正常開展和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的持續(xù)發(fā)展。政府要利用政治權(quán)威和公信力，協(xié)調(diào)利益分配，緩解矛盾沖突，關(guān)注廣大公民之間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位差距，并對弱勢群體進(jìn)行傾斜照顧，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

（二）構(gòu)建政府和市場有機(jī)結(jié)合的制度運(yùn)行模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障同步發(fā)展

開展多元籌資方式，建立以政府為主導(dǎo)、市場主體積極參與的多元籌資渠道。首先，積極引入市場競爭機(jī)制，鼓勵(lì)地方、企業(yè)以及個(gè)人開展多種形式的社會(huì)保障事業(yè)，實(shí)現(xiàn)國家、企業(yè)和個(gè)人共同參與，為社會(huì)保障事業(yè)分?jǐn)偨?jīng)費(fèi)開支。其次，在面對社會(huì)保障政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的資金短缺情況，政府要考慮更加多樣化的方式籌集社保資金，通過有股減持、資產(chǎn)置換、土地拍賣等方式變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，獲取更多的社會(huì)保障資金支持。

（三）構(gòu)建長效均衡的制度變革模式，改革完善公共財(cái)政體制

要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的長效運(yùn)行，關(guān)鍵在于公共財(cái)政，即如何實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政在城鄉(xiāng)之間的公平分配。首先，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。加強(qiáng)中央和地方在農(nóng)村社會(huì)保障的問責(zé)制，在財(cái)政支出方面進(jìn)行合理規(guī)劃，給予地方政府與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政自主權(quán)。其次，完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度和省以下轉(zhuǎn)移支付制度，加大對農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，做好財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的管理工作，建立相應(yīng)的監(jiān)督評價(jià)體系，增強(qiáng)資金使用的透明度，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ谩?/p>

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

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