冷模 王群艷 黃自輝

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

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我國行政立法行為存在的弊端

冷模 王群艷 黃自輝

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

摘要：行政立法權(quán),一般來說主要分為權(quán)力機關(guān)立法權(quán)和行政機關(guān)立法權(quán)。從世界范圍內(nèi)來說,它起源于古希臘,自19世紀(jì)末開始獲得蓬勃的發(fā)展。在我國,行政立法權(quán)的擴(kuò)張是近20余年來中國立法體制的基本特點,甚至也可能會成為今后相當(dāng)一段時間內(nèi)國家立法的基本走向。本文從行政立法權(quán)的淵源及現(xiàn)狀出發(fā)，對當(dāng)前我國行政立法行為面臨的挑戰(zhàn)等予以闡述,明確弊端。

關(guān)鍵詞：行政立法；弊端

一、行政立法權(quán)的淵源及現(xiàn)狀

“行政立法權(quán)”的提出是基于立法主體的一種類別劃分,具體地說就是按立法主體的不同 ,將立法權(quán)分為權(quán)力機關(guān)立法權(quán)和行政機關(guān)立法權(quán)。行政立法并不是一個純粹意義上的法律概念，西方將行政立法稱之為行政機關(guān)立法、準(zhǔn)立法或是委任立法。在英國，行政立法即為委任立法，包括樞密院令、法律授權(quán)各大臣制定的命令和《規(guī)則出版法》制定的新規(guī)則。在享有“行政法母國”之稱的法國，行政立法的數(shù)量和效用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他立法，不僅包括委任立法，而且包括職權(quán)立法。德國的行政立法被視為委任立法，行政組織有權(quán)力制定法規(guī)命令和規(guī)章，但是由于規(guī)章一般不需要特別授權(quán)委任，因此這一類規(guī)章被排除在行政立法之外①。我國學(xué)界把行政立法做了廣義和狹義的劃分。廣義的行政立法是指國家行政機關(guān)（包括國家權(quán)力機關(guān)）依法制定和發(fā)布有關(guān)行政管理方面普遍性規(guī)范的行為；狹義的行政立法指行政主體根據(jù)法定權(quán)限并按法定程序制定和頒布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動，本文所討論的是狹義的行政立法。

二、當(dāng)前我國行政立法行為面臨的挑戰(zhàn)

據(jù)統(tǒng)計，1979至2008年底國務(wù)院制定了行政法規(guī)1100多件，國務(wù)院各部門和地方政府共制定規(guī)章26000多件②，平均每年新出臺的各類法規(guī)達(dá)到800多件，我國行政立法的普遍性由此可見一斑。新中國成立之初，受前蘇聯(lián)的影響，我國的行政機關(guān)是不具有行政立法權(quán)力的，但自改革開放以來，為了適應(yīng)整個改革進(jìn)程的需要，全國人大在一定程度上下放了部分立法權(quán)。比如1981年，全國人大常委會授權(quán)廣東、福建省人大及其常委會制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)各項單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，使其在經(jīng)濟(jì)體制改革方面起到“立法試驗田”的作用；1988年，海南省在建省之初便開始享有地方立法權(quán)；1990年，第七屆全國人大第三次會議通過的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》授權(quán)香港特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)；1992年，全國人大授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法權(quán)；1996 年3月，全國人大授予珠海和汕頭兩個經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法權(quán)③。行政立法權(quán)的授予，對于我國改革開放、社會主義建設(shè)、社會主義法治建設(shè)起著巨大的推動作用。此外，在2003年“非典”期間，國家針對防治非典過程中暴露出的突出問題制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，為抗擊非典提供了強有力的法律武器。而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的頒布實施是中國公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展史上的一個里程碑，標(biāo)志著中國將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理納入了法制軌道。在2008年汶川地震中，為了災(zāi)后的恢復(fù)重建，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于支持汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見》，這項法規(guī)的出臺在震后的恢復(fù)中發(fā)揮了指導(dǎo)性作用。

（一）侵害公民權(quán)利。

公民權(quán)利是為公民所擁有，是憲法和實體法所確立的基本人權(quán)。其中，自由權(quán)是核心權(quán)利，它包括人身自由，通信自由，言論自由等內(nèi)容。我國憲法第二十三條也明確規(guī)定了國家尊重和保障人權(quán)，在涉及對公民個人權(quán)利處置問題上，都應(yīng)當(dāng)通過實體法進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。我國的《立法法》第八條第五點也做出了相應(yīng)的規(guī)定，當(dāng)涉及對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰時，必須通過立法機關(guān)立法予以確認(rèn)。

2003年的“孫志剛”案件，促使國務(wù)院廢止了實行了二十幾年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送法》）。收容遣送源于建國初期，是計劃經(jīng)濟(jì)這一特定歷史時期下形成的制度，其管理范圍從最初對游民的收容擴(kuò)大到對外流災(zāi)民、流浪乞討人員的救助、教育、安置和遣返。1982年，為進(jìn)一步完善收容遣送制度，國務(wù)院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，其主要辦法就是對涌入城市的無業(yè)人員和災(zāi)民由政府進(jìn)行救濟(jì)、教育和安置，是一種社會救助和維護(hù)城市形象的行為。1992年國務(wù)院又出臺了《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，《意見》將遣送對象進(jìn)一步擴(kuò)大，并逐步變?yōu)橐徊繃?yán)重威脅人權(quán)且?guī)в袘土P性的行政法規(guī)。無獨有偶，2013年的“唐慧”案促使我國廢止了實施了嚴(yán)重侵害公民人身自由的勞動教養(yǎng)制度。

（二）成為地方政府謀利工具。

根據(jù)主權(quán)在民原則、契約立法原理，無論是中央政府還是地方政府，他們做出的任何一個決定都應(yīng)該著眼于如何實現(xiàn)公眾利益的最大化，特別是其中的立法行為，更應(yīng)該代表普遍的民意。政府與人民之間的關(guān)系可以簡單概括為一種讓渡與委托的關(guān)系，人民將自己的權(quán)利讓渡政府，政府接受委托行使自身權(quán)力。行政立法權(quán)的授予，初衷是為了更好地服務(wù)人民，維護(hù)公眾利益，但是制度的設(shè)計與實際的運行總會存在著偏差，行政立法權(quán)逐步演變成地方政府謀取自身利益的工具。

在十八屆四中全會授予更多地方政府行政立法權(quán)的大背景下，如何對行政立法權(quán)進(jìn)行有效的限制與監(jiān)督也就變得愈發(fā)重要。依法治國的第一步在于立法，立法應(yīng)立良法，立法質(zhì)量的高低切實關(guān)乎人民群眾的利益，也是我國社會主義法治社會建設(shè)的關(guān)鍵一步。當(dāng)下，我國行政法律法規(guī)的數(shù)量之多，頒布之頻繁，逐步趨于常態(tài)化，因此如何加強對行政立法行為的監(jiān)督，切實保障公民權(quán)益是我們必須面對的問題。

注解：

①曾祥華.論行政立法權(quán)來源的正當(dāng)性[J].學(xué)習(xí)與探索,2005,04:84-87

②馬凱.行政立法監(jiān)督制度研究[D].華中科技大學(xué)，2013

③黃慶華.我國行政立法體制問題研究[D].西南大學(xué),2008.

冷模（1993.08-），性別：男，民族：漢，籍貫：貴州，學(xué)歷：碩士在讀，研究方向：人民代表大會。云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生

王群艷（1992.11-），性別：女，民族：漢，籍貫：云南，學(xué)歷：碩士在讀，研究方向：政治學(xué)理論,云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生

黃自輝（1991.11-），性別：男，民族：漢，籍貫:云南，學(xué)歷：碩士在讀，研究方向：政治學(xué)理論,云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生

中圖分類號：D922

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）06-0075-01

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