羅長鋒

(湖北工業(yè)大學 經濟管理學院，湖北 武漢 432200)

海南省公共文化服務體系建設存在問題與對策研究

羅長鋒

(湖北工業(yè)大學 經濟管理學院，湖北 武漢 432200)

摘要：海南省公共文化服務體系建設目前還存在著服務標準不統(tǒng)一；經費預算管理不完善；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務模式不足；社會參與度低等問題。在此背景下，海南省應盡快制定全省統(tǒng)一的公共文化服務標準，推進“參與式預算”形成制度，建立更為多元的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務模式，搭建平臺，吸引更多社會資金投入到公共文化服務建設中。

關鍵詞：海南省公共文化服務體系；服務標準；預算管理；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；社會參與

近年來海南省公共文化服務體系建設快速發(fā)展，取得了一系列巨大成就。一是重大文體設施建設取得重大突破。省圖書館、省博物館、省歌舞劇院等相繼建成并投入使用；省博物館二期也已開建；南海漁船通廣播電視工程建設正在全力推進；省民族博物館改建工程即將啟動；直播衛(wèi)星戶戶通工程建設即將完成等。二是公共文化服務標準化建設進展順利。全省各市縣圖書館、文化館達標建設工程正在實施，行政村(社區(qū))文化活動室建設也在加快推進。三是文化惠民工程向縱深發(fā)展。省博物館、省圖書館等公益性文化單位，全面豐富免費開放服務方式和內容，充分發(fā)揮大型公共文化設施服務集聚效應。群眾文體活動彰顯惠民特點，創(chuàng)建并提升“群藝大舞臺”、“文化惠民直通車”等品牌示范活動。四是公共文化服務產品生產與供給能力不斷加強。舞臺藝術精品創(chuàng)作全面開花，制定并組織實施海南省文化藝術精品創(chuàng)作生產行動計劃。一大批文藝精品和優(yōu)秀文化人才獲得重大獎項。五是文化遺產保護工作扎實推進，等等。

在看到成績的同時，也應看到海南省公共文化體系建設還存在著一些深層問題，導致公共文化服務開展仍然滯后于經濟社會發(fā)展要求，滯后于人民群眾日益增長的文化需求。

一、存在問題

(一)公共文化服務缺少省級標準

公共文化服務基本標準是確保群眾享有公共文化服務水平均等化的基本模式，這種模式要求在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、不同群體間采用統(tǒng)一標準，但就實踐來看，卻存在一些問題。比如，各地區(qū)、各省市之間經濟發(fā)展水平不一致，難以做到統(tǒng)一標準；各地區(qū)、各省(市)文化發(fā)展基礎不一致，有的具有良好文化發(fā)展傳統(tǒng)，民間社會發(fā)達，公共文化服務基礎設施和服務開展就比較好，反之，則發(fā)展較為滯后；各地區(qū)、各省市在公共文化服務投入上認識不一致，有的領導重視，投入力度大，發(fā)展就比較好，有的領導不重視，投入力度小，發(fā)展就比較滯后。雖然文化部根據(jù)不同區(qū)域劃分了東部、中部和西部三個片區(qū)來規(guī)范省級政府公共文化服務標準，但在實踐過程中卻因為各種特殊情況，無法徹底落實，特別是對一些經濟較為落后省市，有些標準還很難實現(xiàn)，從而造成公共文化服務體系建設指揮系統(tǒng)失靈現(xiàn)象。

就海南省而言，由于經濟發(fā)展水平較低，財政收入較少，基礎設施較為落后，文化發(fā)展較為滯后，在公共文化服務體系建設方面還嚴重落后于國內發(fā)達省(市)，尤其是中西部市縣更是如此，有的市縣連博物館也沒有，有的市縣圖書館近一二十年來沒有得到改造，有的市縣“三館一站”公共文化服務基礎單位沒有固定場所，要租借其他單位進行辦公等，這些現(xiàn)象反映出公共文化服務體系建設方面與國內發(fā)達省市還有較大差距，亟需建立全省統(tǒng)一的公共文化服務體系建設基本標準，以滿足全省各族、各地區(qū)人民日益增長的基本文化需求。

(二)文化建設經費使用預算管理不完善

目前，海南省在文化建設經費使用預算管理上還比較落后，仍然延續(xù)的是由文化管理部門向財政部門上報預算方式來加以管理，預算的形成往往是來源于上級部門安排和往年工作慣例，延續(xù)的是計劃經濟體制下經費預算管理模式。在文化建設經費預算管理中還存在較強主觀化傾向；在文化建設經費使用去向上還存在較強隨意性傾向，從而嚴重制約了海南省文化建設經費使用效率和針對性，也嚴重影響了文化建設經費預算管理的科學性。因此，海南省文化建設經費使用預算管理亟需創(chuàng)新思路，完善體制機制，形成科學高效的經費使用預算管理。

海南省公共文化服務與其他省市一樣依賴的是傳統(tǒng)的行政管理模式，按照“三館一站”配置進行服務，圖書館、博物館、文化館主要對城市展開服務，文化站主要針對農村服務，這就造成了絕大多數(shù)公共文化資源被留置在城市中，而鄉(xiāng)村居民群眾所享受到的公共文化服務則較為稀少，近年來文化部大力推進了送戲下鄉(xiāng)、送電影下鄉(xiāng)等公共文化服務，并加快實施行政村文化室建設，但在實施過程中，由于這些服務大多是按照上級指派而配置下來的，而非當?shù)卮迕袼惹行枰?，因此，在實施過程中或多或少存在一些偏差，造成服務不切實際，服務不到位等現(xiàn)象，從而嚴重影響了城鄉(xiāng)之間公共文化服務均等化。

(四)公共文化服務體系建設社會參與度低

一是未能有效整合當?shù)孛駹I文藝表演團體。據(jù)統(tǒng)計，2011年澄邁縣現(xiàn)有10人以上民營文藝表演團體20余家，演出場次達800余場，服務群眾30多萬人次，但這些文藝團體除縣瓊劇團和歌舞團外，都未被納入公共文化服務隊伍。政府既沒有提供資金支持，也未提供場地、設施和人員培訓等支持；二是未能有效整合當?shù)貥I(yè)余文化團體。筆者在調查走訪過程中發(fā)現(xiàn)，當?shù)剡€存在一大批以政府機關、事業(yè)單位、工礦企業(yè)或街道社區(qū)工會形式組織的業(yè)余文化團體，這些業(yè)余文化團體在公共文化服務中也發(fā)揮了較大作用。這些單位因組織靈活、活動頻繁、特色鮮明等特點，活躍了人民群眾文化生活，滿足了人民群眾文化需求，但縣文化部門對這些機構重視不夠，未能將這部分力量有效整合進公共文化服務體系中來。

二、對策研究

(一)根據(jù)國家指導標準制定符合海南實際的公共文化服務標準

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》中出臺了《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》(以下簡稱《指導標準》，見下表)，《指導標準》以人民群眾基本文化需求為導向，圍繞看電視、聽廣播、讀書看報、參加公共文化活動等群眾基本文化權益，明確了國家基本公共文化服務內容、種類、數(shù)量和水平，以及應具備的公共文化服務基本條件和各級政府保障責任，明確了政府保障底線，做到保障基本、統(tǒng)一規(guī)范。

國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)

在此基礎上，《意見》明確要求各地根據(jù)國家指導標準，制定與當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平相適應、具有地域特色的地方實施標準，逐步形成既有基本共性又有特色個性、上下銜接的標準指標體系。

因此，海南省應認真學習和研究《指導標準》，在《指導標準》基礎上加快建立符合本省實際的公共文化服務基本標準。在制定基本標準的時候，應根據(jù)海南省公共文化服務體系建設尤其是硬件設施較為落后局面，在《指導標準》基礎上，增加對硬件設施標準量化要求，從而確保公共文化服務體系建設符合海南經濟社會發(fā)展水平，以保障人民群眾基本文化權益。

(二)在文化建設經費使用預算管理中大力推進“參與式預算”形成制度

冉亨茂表示，八周年對于恒豐銀行昆明分行是里程碑更是新起點，恒豐銀行昆明分行將繼續(xù)堅持以服務云南經濟發(fā)展、服務實體經濟發(fā)展為戰(zhàn)略重點，不忘初心、牢記使命，不斷創(chuàng)新金融產品、優(yōu)化業(yè)務流程、提升服務效能，為云南經濟社會高質量發(fā)展貢獻更大的力量。

“參與式預算”是浙江溫嶺縣于2005年開始的一項實驗，是公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預算方案編制的討論，人大代表審議政府財政預算并決定預算修正和調整，實現(xiàn)實質性參與預算審查監(jiān)督。其改革內容主要包括：組建公民廣泛參與的預算審查監(jiān)督參與庫和人才庫；人代會前增加代表和公眾初審、討論預算編制環(huán)節(jié)，實行廣泛的預算初審民主懇談、部門預算民主懇談和代表工作站預算征詢懇談；人代會期間鎮(zhèn)級通過大會審議、詢問、辯論、提出并票決預算修正議案，市級通過分代表團專題審議部門預算等途徑加強預算審查；人代會后推動預算向社會公開，并在各鎮(zhèn)設立人大財經小組加強預算執(zhí)行和決算監(jiān)督。

“參與式預算”在實踐中由于積極回應了社會關切問題，有效搭建了公眾參與社會管理平臺，解決了一批社會民生熱點，激發(fā)社會活力，增加了社會和諧因素等作用，已經成為當前我國各基層政府加強和創(chuàng)新社會管理的一個創(chuàng)新模式。

海南省在文化建設資金使用與監(jiān)管中也應借鑒這一模式，“參與式預算”形成制度要求海南省文化主管部門要廣泛吸收各部門、各單位和廣大人民群眾參與到公共文化服務預算制定全過程中來，廣泛吸收社會各界意見，實行開放式預算管理模式，根據(jù)人民群眾真實需求制定和修改公共文化服務預算方案，從而最大程度滿足人民群眾日益增長的公共文化需求。

因此，海南省文化主管部門在具體開展公共文化服務體系建設資金“參與式預算”過程中,需要努力做好以下幾項工作：一是要形成良好的社會推動力，促進“參與式預算”執(zhí)行氛圍。要建立起由省政府統(tǒng)一指導，省文體廳和省財政廳聯(lián)合組織的運行模式；二是要切實增強“參與式預算”吸引力，更廣泛聽取社會公眾對預算草案的不同意見。省文體廳和省財政廳一方面要加強宣傳、培訓和引導，，培養(yǎng)公眾的預算興趣；另一方面，省財政廳在預算編制和公開上要增加可讀性、可看性，做到圖文并茂，增加公眾關注度；另外，預算公開途徑還要更加廣泛，除了官方網站外，可在一些熱點門戶網站、論壇、博客、微博等渠道公開預算。通過采取有效措施，形成全社會關注預算、討論預算、監(jiān)督預算的良好氛圍；三是要通過組織推選、公開邀請、自薦等方式，積極鼓勵引導社會中介機構、行業(yè)協(xié)會、社團組織以及專業(yè)性機構等廣泛參與。社會組織參與面在參與式預算當中要有一定比例，并應逐步增加。有必要的話，可單獨給社會組織設立一個組，圍繞預算進行民主懇談；四是要在確定參加對象時考慮利益均衡性，抽選方式更加科學、合理，綜合運用乒乓球搖號、“海選”、組織指定、公開邀請等方式，使參與公眾更具廣泛性、全民性和代表性，能平等地、有博弈能力地進行參與；五是在程序上進行科學設計，賦予參與公眾更多表達權，使他們能夠更加充分地表達利益訴求，培養(yǎng)和提高他們的參與熱情。民主懇談是參與式預算的重要形式，特別要注重懇談時間把握、氛圍營造和效果體現(xiàn)；六是要進一步發(fā)揮影響力。切實提高預算細化和公開化力度，切實推動預算監(jiān)督從程序化向實質化轉變。

(三)創(chuàng)造條件，加快建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共文化服務體系

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是公共文化服務體系建設基本要求，其目的是實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村公共文化服務均等化，更好保障農村居民也能夠享受到基本的公共文化服務。結合海南實際，從以下方面做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作：

一方面，要有效整合城鄉(xiāng)公共文化服務資源，建立縱向整合和橫向整合相統(tǒng)一的公共文化服務體系。縱向整合，即加強省—市—縣文化館之間資源整合；橫向整合，即加強對各民營文藝表演團體和業(yè)余文化團體整合，要將這兩類文化資源有效整合在一個統(tǒng)一的服務網絡平臺中來，可以借鑒公安系統(tǒng)110指揮中心工作模式，以文化館為基礎，建立起全省公共文化服務資源數(shù)據(jù)庫和分布圖，通過網絡調度方式，高效整合利用省內所有公共文化資源。

另一方面，還要全面盤活現(xiàn)有公共文化服務資源，強化服務理念，不斷創(chuàng)新服務方式。各級文化服務機構要大膽創(chuàng)新公共文化服務形式，擴大服務范圍，提供服務質量，增強服務效益，要有效推動現(xiàn)有公共文化資源流動性，加快建設流動圖書館、流動文化館、流動博物館、流動演出網、流動舞臺車等基本公共文化流動網，提高公共文化服務覆蓋率，通過圖書、展品、演出等現(xiàn)有文化資源循環(huán)流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務資源均等化。

(四)合理利用稅收優(yōu)惠和價格激勵政策、財政補貼和政府采購政策，吸引社會資金投入公共文化服務建設中來

一要建立有效的稅收優(yōu)惠和價格激勵政策。鼓勵社會資金參與公共文化服務體系建設是發(fā)達市場經濟國家普遍做法，海南省也應當通過制定相應政策鼓勵社會資金投入，只要能夠有利于公共文化服務建設的資源都應當動員其中。

二要建立完善的文化采購制度與專項補助制度。海南省應加快從直接撥款向項目投資、購買服務轉變，在資金分配和使用中要重復發(fā)揮市場調節(jié)機制，改革現(xiàn)有公共文化服務資金投入和運行方式，采用政府采購、委托生產、特許經營、公共文化項目外包等方式，提高資金使用社會效益，要加快建立政府文化采購制度，科學制定文化采購計劃，逐步提高具有激勵性質的經費投入比例。

三要成立公共文化服務體系建設基金會，搭建社會力量共同建設公共文化服務體系參與平臺。成立公共文化體系建設基金會優(yōu)點在于：首先要有比較穩(wěn)定的資金來源與業(yè)務項目，為建立公共文化服務投入機制提供了組織保障；其次將政府文化管理部門部分管理職能剝離出來，讓基金會能夠代行財政資金撥付與項目監(jiān)管職責，有利于調動公共文化服務參與各方積極性；再次有別于公益性公共文化服務單位，基金會資助對象為所在區(qū)域內所有公共文化服務提供者，包括各種民間資源都可以被納入基金會資助對象。因此，海南省應該盡快成立公共文化服務體系建設基金會，按照政府參與指導、專業(yè)組織負責建設、全社會共同監(jiān)管運行模式開展工作，將全社會力量匯聚在一起，形成全社會共建的良好局面。

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(責任編輯：王玨)

Problems and Countermeasures for the Public System Building of Cultural Service in Hainan Province

LUO Chang-feng

(Economics and Management School， Hubei University of Technology, Wuhan 432200)

Abstract：Now the public cultural service system of Hainan Province are not uniform service standards, budget management is imperfect, inadequate urban and rural service as a whole, and low social participation. In this context,the government of Hainan province should be developed a unified public cultural service standard as soon as possible, promote the participatory budget, establish a more diverse model urban and rural service as a whole, build a platform to attract more money into public cultural society service construction.

Key words：the public cultural service system of Hainan province; service standards; budget management; urban and rural as a whole; social participation

收稿日期：2016-03-03

作者簡介：羅長鋒，男，漢族，海南文昌人。湖北工業(yè)大學經濟管理學院在讀碩士。主要研究方向：人力資源管理。

中圖分類號：G247

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9743(2016)01-0047-05

DOI：10.13803/j.cnki.issn1009-9743.2016.01.010