林 佳 彬

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州　350108)

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國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的制約障礙與優(yōu)化路徑

林 佳 彬

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州350108)

摘要：近年來, 在國(guó)企紅利征繳比例倍增,且財(cái)政部提出繼續(xù)加大投入用于保障和改善民生支出力度的公共財(cái)政預(yù)算這一時(shí)代背景下，國(guó)企利潤(rùn)分配回歸惠民具有一定的可行性，其中一條重要路徑就是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出向民生導(dǎo)向，但與此同時(shí),實(shí)施過程中也存在著諸多的制約因素。正確認(rèn)識(shí)制約民生化的癥結(jié)障礙，有利于從根本上突破現(xiàn)有困境，找出優(yōu)化預(yù)算支出民生化的正確路徑，實(shí)現(xiàn)作為國(guó)企出資人的全國(guó)人民共享投資收益的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算; 支出；民生化；優(yōu)化路徑

新《預(yù)算法》的頒布有關(guān)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算部分，從法律層面上已經(jīng)基本解決了其主體及地位的問題，也適當(dāng)改善了關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的覆蓋范圍、收支安排、與公共財(cái)政預(yù)算的銜接部分，但預(yù)算支出方面在資本性及費(fèi)用性支出上仍然占有較大比例，在民生部分支出比重偏低。

學(xué)術(shù)界關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的研究仍然在初步探索期。汪麗鑫、付青山認(rèn)為，社保、醫(yī)療、教育等這些民生領(lǐng)域應(yīng)視作國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出側(cè)重的重中之重。[1]文宗瑜認(rèn)為，把資本性和費(fèi)用性視作當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的重點(diǎn)方向，在某種程度上會(huì)影響甚至阻隔政府調(diào)控職能的有效發(fā)揮，建議調(diào)整支出范圍，強(qiáng)調(diào)將部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算款撥付向解決社保、醫(yī)療、教育等民生問題的社會(huì)性支出方面。[2]陳少暉、朱珍等認(rèn)為，政府公共福利性支出上的差額應(yīng)該是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出重點(diǎn)支撐的對(duì)象，而能讓紅利最惠及民生的方式主要是使預(yù)算支出傾向于教育領(lǐng)域。[3]并進(jìn)一步提出，應(yīng)從法制角度賦予國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出剛性機(jī)制，使其具體化、明晰化、透明化。[4]張舒建議，理論界應(yīng)加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出安排領(lǐng)域、對(duì)象和方式的研究，以實(shí)現(xiàn)為實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。[5]

以上研究，無論是現(xiàn)有的綱領(lǐng)性文件還是相關(guān)的研究觀點(diǎn)，對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)投向民生領(lǐng)域這一問題上基本達(dá)成一致，但鮮有研究結(jié)合到現(xiàn)行預(yù)算編制制度等預(yù)算體系框架下的阻力。借鑒已有科研成果，對(duì)中國(guó)特色國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的運(yùn)營(yíng)及阻力進(jìn)行思考，提出進(jìn)一步深化國(guó)資預(yù)算民生化的路徑建議。

一、 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的范圍界定與執(zhí)行

(一)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的范圍界定

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是我國(guó)國(guó)情下特有的產(chǎn)物，它是政府用于保證公有制的同時(shí)又保證市場(chǎng)資源合理配置的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理辦法。2007年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》(國(guó)發(fā)〔2007〕26號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《試行意見》)中界定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出部分的內(nèi)容，即國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出一般按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排，不列赤字。具體所列項(xiàng)目主要包括：①資本性支出，即據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)家戰(zhàn)略等需要所安排的支出項(xiàng)目。②費(fèi)用性支出。主要用于支付國(guó)企改革的成本費(fèi)用項(xiàng)目。③其他支出。這部分支出視近期的改革發(fā)展任務(wù)而定，具有一定的靈活性。由于《試行意見》中僅提到必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出。[6]為觀察國(guó)資預(yù)算的民生化實(shí)現(xiàn)度，在本文中將這部分支出細(xì)化為民生支出方面及非民生支出方面。

(二)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的執(zhí)行

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為我國(guó)現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算體制中的一種新型預(yù)算方式，體現(xiàn)了其較強(qiáng)的獨(dú)立性。當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的形式仍然以投資為主，而投資決策主要是由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出。執(zhí)行步驟依次為：年度預(yù)算建議草案由作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算單位的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出；各級(jí)財(cái)政部門同國(guó)資監(jiān)管、發(fā)展改革部門跟進(jìn)并編制具體預(yù)算草案；本級(jí)人民政府審批后由各預(yù)算單位下達(dá)預(yù)算至具體企業(yè)；企業(yè)在報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算范圍內(nèi)提出使用資金申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部審批后撥付使用。值得注意的是，資金支出過程中仍然需要依法接受監(jiān)督，若使用額度或相關(guān)事項(xiàng)需要調(diào)整的還需按規(guī)定上報(bào)審批，年度終了時(shí)，財(cái)政部需編制預(yù)算決算的草案交由本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。[6]

二、 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的運(yùn)行特征

(一)大部分預(yù)算支出仍留存于體內(nèi)循環(huán)

由上述《試行意見》規(guī)定的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出范圍可以看出現(xiàn)行預(yù)算支出法律條文具有明顯的非民生傾向，那么其預(yù)算支出民生化在實(shí)踐中的運(yùn)行情況究竟如何？財(cái)政部公布的幾組數(shù)據(jù)(見表1)，2012年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的計(jì)劃額度總共為875.07億元，在這總額中包括：資本性支出744.72億元；費(fèi)用性支出55.25億元；其他支出75.1億元( 含用于中央行政企業(yè)的社保支出5億元)。2013年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的計(jì)劃額度總共為1 083.11億元，額度中包括：資本性支出929.78億元，費(fèi)用性支出45.88億元，其他支出107.45億元(含用于財(cái)務(wù)管理能力評(píng)估的其他支出5億元；用于應(yīng)對(duì)中央企業(yè)突發(fā)事項(xiàng)的預(yù)留資金21.11億元；用于中央行政企業(yè)的社保支出5億元)。2014、2015年雖然用于其他支出的基數(shù)增大了，加大了其他支出中民生支出的占比，但相比于資本性支出，用于社保等民生支出的比重依然處于較低水平。資本性支出占比居高不下。由此不難看出，國(guó)有資本收益仍主要用于企業(yè)內(nèi)部再投資，這一“取之于國(guó)企，用之于國(guó)企”的狀態(tài)無法讓改革成果與更多的民眾共享。

表1　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出編制安排情況(2011—2015年)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)財(cái)政部預(yù)算司《關(guān)于歷年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說明》整理所得。

(二)預(yù)算支出實(shí)際用于民生領(lǐng)域的偏少

國(guó)有資產(chǎn)代表著全體納稅人利益，如何有效處理好巨額國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的民生化問題關(guān)系到國(guó)之命脈，人民福祉。從財(cái)政預(yù)算司編制的預(yù)算表中可以看出，在民生項(xiàng)目支出上真正能惠及全民的民生支出只有兩項(xiàng)：一是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算補(bǔ)充社保基金支出(反映為國(guó)有股減持收入等充實(shí)社會(huì)保障基金)，二是調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的支出(反映為用于補(bǔ)充社保等民生支出)。從2011—2015年執(zhí)行的情況(見表2)來看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算其他支出中不僅惠及民生的內(nèi)容較少，比例偏低，而且部分劃撥于其他支出部分還多用于國(guó)有企業(yè)內(nèi)部職工的社會(huì)保障支出、財(cái)務(wù)管理能力評(píng)估、預(yù)留資金等非惠及廣大民眾的民生福利。

表2　　　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出預(yù)算

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)財(cái)政部預(yù)算司《關(guān)于歷年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說明》整理所得。需要說明的是，由于預(yù)算與決算的支出口徑統(tǒng)計(jì)不一致，故本文結(jié)構(gòu)圖的數(shù)據(jù)用預(yù)算數(shù)據(jù)，而民生支出項(xiàng)目數(shù)據(jù)用決算數(shù)據(jù)，二者之間會(huì)有一些差距，但并不影響判斷。

2012、2013年，國(guó)有資本預(yù)算調(diào)入公共預(yù)算用于社保等民生支出以及補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出只有70.1、76.34億元，占全部支出總額的8.01%和7.05%。雖然到了2014、2015年，為了落實(shí)《決定》特地提高了調(diào)入這兩項(xiàng)支出的數(shù)額，但在支出總額的占比仍均低于15%，其造福于民的成效在當(dāng)前社會(huì)保障所面臨的巨大缺口下，更顯得有些微不足道。

(三)現(xiàn)行預(yù)算支出民生的劃撥并未提高社會(huì)保障水平

從2010年開始，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行方案開始正式編制，從而關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生支出才有比較準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所以本文在進(jìn)行的社會(huì)保障水平判別時(shí)采用從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行方案實(shí)行前后對(duì)比來考察。選取的數(shù)據(jù)為中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算正式編制后4年(2010—2013)及其對(duì)稱的前4年(2006—2009)，見表3。

表3　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制前后社會(huì)保障情況對(duì)比表

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，財(cái)政部及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理所得。需要說明的是，2007年后才有專列“社會(huì)保障與就業(yè)支出”項(xiàng)目，故2007年后社會(huì)保障支出額用這一項(xiàng)目支出數(shù)據(jù)。2006年社會(huì)保障支出項(xiàng)目包括：行政事業(yè)單位離退休費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)基金、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、撫恤和社會(huì)福利支出以及社會(huì)保障補(bǔ)助支出等。

對(duì)比編制前后社會(huì)保障情況來看，雖然我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中已有民生支出相關(guān)內(nèi)容，支出總額也在不斷的增大，但由于資本性支出占比仍然居高不下，使得這低額的民生支出部分并不能起到為整個(gè)社會(huì)保障領(lǐng)域保駕護(hù)航的作用。就其民生支出增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反映程度來說，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，社保支出對(duì)GDP的占比應(yīng)達(dá)17.24%～26.58%才為正常水平[7]，而我國(guó)當(dāng)下的社會(huì)保障水平一直在2%～3%之間徘徊，就貢獻(xiàn)程度來說，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出的貢獻(xiàn)度更是不足1%，由此可見現(xiàn)行預(yù)算支出民生的劃撥并未實(shí)際使民眾的社會(huì)保障水平得以提升，因此還需進(jìn)行進(jìn)一步的深化。

三、 制約國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的癥結(jié)障礙

(一)當(dāng)前預(yù)算制度帶來的障礙

由于現(xiàn)行國(guó)資預(yù)算支出政策制度編制主體、程序、范圍和內(nèi)容的不清晰，更缺乏明確的民生支出傾向，導(dǎo)致了預(yù)算支出分配向民生方面與否和分配多少問題出現(xiàn)了各種爭(zhēng)議。從現(xiàn)行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度來看，其不僅沒有考慮到教育、醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生性支出，就其提到的社保支出，也只是在“必要時(shí)”才進(jìn)行考慮。這個(gè)必要時(shí)的范圍太難定義，且在實(shí)踐中還傾向于用在央企職工的社保上。由此可見，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的癥結(jié)障礙之一就是在預(yù)算支出政策的設(shè)計(jì)上，在所公布的法律制度上就體現(xiàn)出了非民生導(dǎo)向。目前大多數(shù)省區(qū)市在支出方面主觀因素較多，存在支出隨意性，缺乏支出方向和重點(diǎn)的長(zhǎng)期規(guī)劃，不利于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出作用的發(fā)揮，作為終極所有者的全國(guó)人民也很難共享到國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展所達(dá)成的階段性成果。而這個(gè)預(yù)算支出政策制度本應(yīng)該有利于扭轉(zhuǎn)過去幾十年來國(guó)民收入分配越來越失衡的狀態(tài)，這正是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該發(fā)揮的作用。

(二)固化意識(shí)形態(tài)同盟的阻撓

目前我國(guó)的改革在各個(gè)方面都已經(jīng)全面進(jìn)入了“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)期”，各方利益糾葛及博弈的狀態(tài)均伴隨著改革的進(jìn)程而愈發(fā)凸顯，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的改革也不例外。在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,蛋糕雖然比以前大了很多，但隨著蛋糕一起增大的還有那些已經(jīng)利益固化了的意識(shí)形態(tài)同盟。而這也正是難以進(jìn)一步推動(dòng)及深化的癥結(jié)根源。由于那些處在壟斷地位的國(guó)有企業(yè)、體制內(nèi)的員工、大型國(guó)企內(nèi)部的經(jīng)理人群等構(gòu)成了強(qiáng)勢(shì)精英集團(tuán)，在國(guó)企收益基數(shù)不變情況下，為民生而使得國(guó)企分紅上繳比例倍增情況下自然會(huì)減少企業(yè)的留存收益，且為民生而使國(guó)資預(yù)算支出更多的撥付于體制外非體制內(nèi)，也會(huì)影響他們?cè)械睦?。作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，這些意識(shí)形態(tài)同盟勢(shì)必會(huì)極力反對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的變革。同時(shí)大部分國(guó)有企業(yè)團(tuán)抱執(zhí)行信息不披露機(jī)制，使得公司透明度低、盈利情況未知，也是有效減免自身利益受到侵害的做法之一。李克強(qiáng)總理說過，“觸及利益比觸及靈魂還難，這需要勇氣、智慧、韌性。”[8]因此，除了發(fā)放有效的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算綱領(lǐng)性文件，還要找到瓦解這些固化意識(shí)形態(tài)同盟的新支點(diǎn)。

(三)預(yù)算后續(xù)監(jiān)管力度的匱乏

在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出撥付以后，對(duì)其監(jiān)管的力度是否到位，監(jiān)管的體系是否完善成為預(yù)算資金是否能安全高效運(yùn)行的重點(diǎn)保障，也是支出效益最大化的重點(diǎn)保障。然而，《試行意見》 中關(guān)于支出部分的描述非常少，就不多的內(nèi)容來看也相對(duì)比較寬泛，在所有資料中也顯示并沒有對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算撥付后續(xù)的監(jiān)督有更進(jìn)一步的規(guī)范與說明。因此筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的預(yù)算后續(xù)監(jiān)管力度及其匱乏，缺乏相應(yīng)的配套支出監(jiān)管體系。同時(shí)，由于對(duì)資金的后續(xù)使用缺乏相應(yīng)有效的第三方監(jiān)督及績(jī)效評(píng)價(jià)考評(píng)制度，企業(yè)在資金使用上有更大的隨意性，所撥付款項(xiàng)被挪作他用的現(xiàn)象也時(shí)常發(fā)生。因此，有必要加大監(jiān)管專項(xiàng)預(yù)算支出資金的追蹤力度，建立后續(xù)嚴(yán)格的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出監(jiān)管體系及相應(yīng)的配套措施。

四、 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的優(yōu)化路徑

(一)完善試行中的預(yù)算制度，及早將其納入正式化預(yù)算體系

就上文分析的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算歷史演變來看，1994年提出要實(shí)行復(fù)式預(yù)算制度，但復(fù)式預(yù)算一直沒有成型，地方上也是象征性的。直到2007年的《試行意見》出臺(tái)，從2008年正式實(shí)施后才開始實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，至今也不到10年，目前仍然處于試行階段，尚未真正成為復(fù)式預(yù)算。試行辦法僅處于試行階段，無法達(dá)到正式預(yù)算制度的功效。如就執(zhí)行程序而言，在試行階段預(yù)算的撥付跳過了像正式預(yù)算中由本級(jí)人大審議并批準(zhǔn)的程序，而只需經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，缺乏一定公開、公平、公正的基礎(chǔ)，更談不上發(fā)揮公共資源合理使用以及促進(jìn)民生支出的作用。

因此，在面對(duì)其他國(guó)家均沒有的如此龐大的資本性國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，特別是要處理正式化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算這項(xiàng)別具中國(guó)特色的事物，應(yīng)該通過對(duì)有關(guān)條款進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充及完善，盡快結(jié)束試行期，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算正式化后添加到國(guó)家預(yù)算的體系當(dāng)中，真正形成復(fù)式預(yù)算制度。在此基礎(chǔ)之上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善《預(yù)算法》中對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制、審批以及后續(xù)監(jiān)督制度等的規(guī)定，通過科學(xué)化、合理化預(yù)算編制的時(shí)間、內(nèi)容和程序來達(dá)到使《預(yù)算法》中針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的部分更具指導(dǎo)性和實(shí)踐性。[9]只有把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及早正式納入國(guó)家預(yù)算體系，統(tǒng)一平衡，衡量績(jī)效，才能夠真正回饋給老百姓。預(yù)算體系和財(cái)政體系的改革，對(duì)于推動(dòng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的深化發(fā)展具有至關(guān)重要的決定指導(dǎo)作用。

(二)形成有彈性而非一刀切的利潤(rùn)分配制度

目前討論得比較多的是紅利收取比例問題。我國(guó)以前國(guó)有資本收益上繳比例在5%～10%，現(xiàn)行上繳比例是10%～25%，具體表現(xiàn)為：第一類獨(dú)立煙草企業(yè)25%，第二類20%，第三類10%，第四類5%，第五類免繳。[10]有些學(xué)者呼吁仍然應(yīng)該提高和擴(kuò)大國(guó)有資本紅利的繳交比例。但這一建議并不妥當(dāng)，原因有二：一是，財(cái)政部網(wǎng)站上公布的國(guó)企利潤(rùn)數(shù)字并非最后能用于分配的利潤(rùn)數(shù)字。由于我國(guó)以前利稅不分，網(wǎng)站公布的利潤(rùn)總額是我國(guó)特有的產(chǎn)物，相比西方的利潤(rùn)，即稅后利潤(rùn)的概念，還需再扣掉25%的所得稅才是我國(guó)能用于分配的部分。由于基數(shù)大的情況下，所得稅的繳交也相應(yīng)增大，剩余遠(yuǎn)沒有利潤(rùn)總額所顯示的那么多，因此將西方國(guó)家高額比例的分紅比率推廣或類比于我國(guó)的做法并不科學(xué)。二是，核算方式也存在問題，歸屬于母公司的凈利潤(rùn)是另一概念。據(jù)合并報(bào)表等相關(guān)會(huì)計(jì)知識(shí)可知，央企利潤(rùn)總額是包含子公司的。現(xiàn)有國(guó)資委直接管的央企約有121家，三級(jí)以上的母公司、子公司及孫公司共有17 000多家，而國(guó)資委或財(cái)政部門所收利潤(rùn)并不能從孫公司收取，因而只能從100多家母公司收取。有報(bào)告顯示，其實(shí)許多利潤(rùn)集中在少數(shù)壟斷行業(yè)，國(guó)有企業(yè)除了少數(shù)壟斷企業(yè)之外，到母公司這一層的利潤(rùn)并不多。而北京天澤經(jīng)濟(jì)研究所提供的一份研究報(bào)表更是指明，國(guó)有企業(yè)一年的利潤(rùn)僅是虛有其表，減掉那些壟斷行業(yè)的利潤(rùn)后，真正到母公司這一層的利潤(rùn)并不多。如2009年中石化、中石油、中移動(dòng)三家企業(yè)的利潤(rùn)占全部(129家企業(yè))利潤(rùn)的44%，可見，除去這三家，剩余的126家企業(yè)并無多少利潤(rùn)。[11]

鑒于上述分析，需要形成一種有彈性的分配制度[12]，尤其是針對(duì)煙草等企業(yè)生命周期并非處于高速發(fā)展階段而正處于衰退期的行業(yè)，繼續(xù)上調(diào)其未來的應(yīng)繳利潤(rùn)比例(甚至達(dá)40%以上)。這些行業(yè)已不需要再把利潤(rùn)資本化來重新投入企業(yè)使其高速發(fā)展用，留下足以支撐其基本運(yùn)營(yíng)的利潤(rùn)即可，而其他類企業(yè)則按彈性的不同劃定利潤(rùn)分配額。一方面，各類國(guó)有資本的運(yùn)行都步入市場(chǎng)軌道，所取得的收益具備與全民分享的基礎(chǔ)，尤其是成熟期與衰退期的行業(yè)；另一方面，依據(jù)憲法規(guī)定，各類國(guó)有資產(chǎn)具有全民所有的屬性，對(duì)其取得收益的征收也保證了全民所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(三)構(gòu)建預(yù)算支出民生化頂層設(shè)計(jì)的機(jī)制格局

從近年實(shí)踐看，盡管當(dāng)前已有關(guān)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的公共民生福利性支出，但還未出臺(tái)真正公平、公正、公開且高效運(yùn)行的支出分配方案。國(guó)務(wù)院國(guó)資委所提出的“大國(guó)資、一盤棋、一家人”監(jiān)管理念的核心就是要把全面建成小康社會(huì)的價(jià)值放到改革藍(lán)圖的核心位置，從提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、影響力和控制力的目標(biāo)出發(fā)搞好頂層設(shè)計(jì)。筆者建議，立體的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的管理配套制度，按照大國(guó)資理念的“拓寬范圍，逐步做到全過程、全方位，不留死角，不留遺漏，不出現(xiàn)重大失責(zé)”改革新思路[13]，主要體現(xiàn)在以“細(xì)化”為內(nèi)涵的橫向、縱向及全社會(huì)監(jiān)管三方面。

從橫向剖面來看，體現(xiàn)在國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化范圍和占比的“細(xì)化”。當(dāng)前用于社會(huì)保障等民生性的支出表述太過含糊與籠統(tǒng)，《試行意見》中“必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出”[6]的法律條文并不足以具體指導(dǎo)龐大的資金量導(dǎo)入民生支出。因此要對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化進(jìn)行進(jìn)一步范圍的縮小與確定，并由當(dāng)前的社會(huì)保障支出推廣至其他相關(guān)民生領(lǐng)域支出，如教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村建設(shè)、彌補(bǔ)數(shù)額龐大的養(yǎng)老金缺口、支持醫(yī)療支出等。同時(shí)要確定好國(guó)有資本收益用于民生福利方面和企業(yè)發(fā)展方面需要之間的具體比例，這是更好的落實(shí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的關(guān)鍵。

從縱向來看，則體現(xiàn)在執(zhí)行與監(jiān)管系統(tǒng)權(quán)責(zé)的“細(xì)化”。目前中央對(duì)地方的調(diào)控能力較弱，中央和地方在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出制度上各自制定、支出方向和重點(diǎn)上各自做主等，無法真正實(shí)現(xiàn)“上下一盤棋”，發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的全局作用。因此要求細(xì)化執(zhí)行部門與監(jiān)管系統(tǒng)的權(quán)責(zé)，使得各級(jí)上級(jí)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)行使指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，建立健全權(quán)責(zé)明確、管理規(guī)范、上下協(xié)調(diào)、精簡(jiǎn)高效的中央和省、市(地)、縣執(zhí)行與監(jiān)管格局。

從全社會(huì)監(jiān)管國(guó)資全局方面來看，體現(xiàn)在監(jiān)管社會(huì)環(huán)境“細(xì)化”，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化監(jiān)管要形成全社會(huì)的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，得到各個(gè)方面、各個(gè)層次的協(xié)同與支持，形成支持國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生化導(dǎo)向的法律環(huán)境、輿論環(huán)境與社會(huì)環(huán)境，如透明信息披露制度、制衡制度、共同決策制度、利益保護(hù)制度、與公共預(yù)算的銜接制度等。[14]

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Livelihood-oriented State-owned Capital Management Budget Expenditure Restrictions and Optimization Path

Lin Jiabin

(School of Economics, Fujian Normal University, Fuzhou, 350108, China)

Abstract:In recent years, state-owned enterprises’ dividend collections have been doubled and Ministry of Finance continues to invest more on ensuring and improving people’s livelihood in public expenditure budget, which means part of state-owned enterprises’ profits, can be returned to the public. State-owned capital operation budget expenditures to the livelihood of the people is one of the most important paths, but at the same time there are many restrictions in the process. This paper argues that a correct understanding of barriers in restricting the livelihood problem could fundamentally break the dilemma and find the correct path which optimizes budget expenditures on livelihood. It can finally achieve the goal that all owners of state-owned enterprises could share the return of their investment.

Key words:state-owned capital operation budget; expenditure; the people’s livelihood; optimization path

文章編號(hào)：2095-0365(2016)02-0028-06

收稿日期：2016-02-20

作者簡(jiǎn)介：林佳彬(1990- ),女，碩士研究生，研究方向：財(cái)政理論與會(huì)計(jì)理論。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(14AGL007)；國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目(13CGL024)；教育部人文社科項(xiàng)目(13YJA630007)

中圖分類號(hào)：F123.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI:10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2016.02.05

本文信息:林佳彬.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的制約障礙與優(yōu)化路徑[J].石家莊鐵道大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016，10(2)：28-33.