楊華鋒(北京師范大學(xué)中國社會管理研究院,北京 100875)

食藥安全“三合一”改革的風(fēng)險及其治理

楊華鋒
(北京師范大學(xué)中國社會管理研究院,北京 100875)

摘要:食品藥品安全關(guān)系國計民生,其有效治理是衡量國家治理能力強弱的重要標(biāo)尺。2013年新一輪大部制改革以來,部分地方推行了“三合一”改革方案,擬通過對部門職能的整合來實現(xiàn)統(tǒng)一的市場監(jiān)管。這一改革舉措在地方實踐中既有著一定的合理性,也存有潛在的風(fēng)險,即:容易偏離行政改革的總體方向和指導(dǎo)性原則,增加行政溝通與協(xié)調(diào)的成本；容易偏離公共安全的治理理念,誘致地方保護主義抬頭。食藥安全監(jiān)管改革應(yīng)在政府職能重塑的總體進程中把握地方政府的自主性,始終秉持公共安全的治理理念,合理配置中央與地方事權(quán),扭轉(zhuǎn)末端管理思維,強化源頭治理能力,唯有如此,方能有效保障公眾的飲食用藥安全。

關(guān)鍵詞:食藥安全；“三合一”改革；風(fēng)險；治理

一、何謂“三合一”改革

“三合一”改革是時下地方對整合工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管局組建市場監(jiān)督管理機構(gòu)的通用語辭。具體來說,是將工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)等部門合并成一個部門,藉此統(tǒng)一市場監(jiān)管。目前,深圳、浙江、天津、遼寧、吉林、上海浦東新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、武漢東湖新區(qū)等地都相繼實施了“三合一”改革①。其改革目標(biāo)正如江蘇省2014年11月7日下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善市縣工商質(zhì)檢食品藥品管理體制加強市場監(jiān)管的意見》所顯示的那樣,核心內(nèi)容是將工商、質(zhì)監(jiān)省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制；區(qū)縣一級要整合原食品安全辦、工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管部門的職責(zé)以及衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品安全監(jiān)管職責(zé),組建區(qū)縣市場監(jiān)督管理局。將過去分散在工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生的部分食品安全監(jiān)管職能統(tǒng)一集中起來,扭轉(zhuǎn)以前“鐵路警察各管一段”,遇到問題常常出現(xiàn)推諉扯皮的局面。[1]

各地的“三合一”改革在實踐進程中形成了比較有代表性的三種模式。一是浙江模式,即在縣市區(qū)整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的職能和機構(gòu),組建市場監(jiān)督管理局。安徽、遼寧、吉林、上海、武漢等地皆效仿此模式。二是天津模式,即同時整合食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)三個局的執(zhí)法機構(gòu),受天津市市場監(jiān)管委垂直領(lǐng)導(dǎo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置市場監(jiān)管所作為區(qū)市場監(jiān)管局的派出機構(gòu)。三是深圳模式,即整合工商質(zhì)監(jiān)、物價、知識產(chǎn)權(quán)的機構(gòu)和職能,組建市場監(jiān)督管理局,后來加入食品藥品監(jiān)管職能。這三種模式,各地均有不同程度的仿效。經(jīng)過這一輪改革,截至2014年底,地方綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)有423個,其中,省級1個,副省級2個,地市級16個,區(qū)縣級404 個,分別占各級局的3. 1﹪、13. 3﹪、4. 7﹪和14. 1﹪；同時,各級食品藥品監(jiān)管行政機構(gòu)共有編制135921名,同比增長101. 4﹪,其中,省、副省、地和縣級分別同比增長5. 2﹪、65. 1﹪、25. 2﹪和129. 9﹪。[2]從這一數(shù)據(jù)可以看出,三合一改革的實踐主要集中在區(qū)縣一級。這一行為方略在理論上有一定的合理性,即區(qū)縣一級并不需要過于細分的職能結(jié)構(gòu),很多職能交叉、重疊的部門完全可以合并起來,既可以有效避免“踢皮球”現(xiàn)象的發(fā)生,又可以有效整合人力資源,提升管理水平。具體而言,“三合一”改革的優(yōu)勢在于以下幾個方面。

其一,從市場經(jīng)營者角度來看,“三合一”改革能增加其便利性。以開辦食品企業(yè)為例,自2013年國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立以來,食品流通許可證的辦理劃轉(zhuǎn)到了食藥監(jiān)部門。那么,對于企業(yè)法人來說,他首先需到工商管理部門辦理營業(yè)許可,再去食藥監(jiān)部門辦理流通許可證,最后再到質(zhì)監(jiān)部門辦理組織機構(gòu)代碼證。一旦實行“三合一”,自然精簡了程序,提升了服務(wù)水平。

其二,在部分學(xué)者看來,“三合一”改革具有先行先試的示范意義,符合改革發(fā)展的總體趨勢。如2014年上海浦東新區(qū)成立市場監(jiān)督管理局之時,胡偉便認為,浦東新區(qū)的改革符合以前國務(wù)院推行的大部制改革,它能打破“九龍治水”的狀況,防止機構(gòu)重疊、職能交錯,遇事相互“踢皮球”的現(xiàn)象[3]；同時,它也有利于消除權(quán)責(zé)邊界,形成監(jiān)管合力,進行無縫銜接,從而提高行政效率；有利于實現(xiàn)生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)監(jiān)管的有機統(tǒng)一；有利于實現(xiàn)機構(gòu)精簡與職能轉(zhuǎn)變并舉；有利于整合優(yōu)化執(zhí)法資源,減少執(zhí)法層級,實現(xiàn)機關(guān)“瘦身”、基層“強身”的目標(biāo)。在上海浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局成立以后,原有三個局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)從29個減少至16個,精簡了44. 8﹪,機關(guān)編制從264名減少至139名,精簡了48﹪,其中,市場監(jiān)管局991名干部中,有86﹪的人員集中在基層,可以說較好地實現(xiàn)了行政流程的優(yōu)化再造[4]。

其三,在部分地方政府看來,“三合一”改革的積極功能也較為突出。如地處福建東北部的柘榮縣在發(fā)展過程中,逐漸形成了以酒類、茶葉、調(diào)味品、植物油加工為主導(dǎo)的食品生產(chǎn)體系,食品經(jīng)營單位高達1388家,占縣域市場主體總數(shù)的23. 1﹪。但是,由于產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏低、工業(yè)化程度較低,其整體抗風(fēng)險的能力偏弱。在此情境下,食藥監(jiān)管局在人員配置、治理能力等方面均面臨著諸多問題,如監(jiān)管任務(wù)重、專業(yè)素質(zhì)薄弱、鄉(xiāng)村監(jiān)管力量匱乏、技術(shù)支撐空白,整體治理水平偏低等。因而,該縣副縣長魏丹琦認為,通過“統(tǒng)一市場監(jiān)管,可以充分利用和整合原有3個部門(工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān))的信息資源、技術(shù)資源和執(zhí)法資源,做到優(yōu)勢互補,實現(xiàn)行政執(zhí)法效率最大化,從而可以系統(tǒng)化地解決多年來食品、藥品、保健品、化妝品、醫(yī)療器械領(lǐng)域的違法廣告、商業(yè)賄賂、商標(biāo)侵權(quán)等不正當(dāng)競爭行為屢禁不止的問題,增強行政執(zhí)法的權(quán)威性、有效性和統(tǒng)一性”[5]。這一觀念在地方政府層面頗有市場。在它們看來“三合一”改革有助于增強食藥監(jiān)管能力、符合全面深化改革發(fā)展大局的要求,具有良好的政治寓意,又有助于優(yōu)化行政執(zhí)法資源的整合,兼具治理改進的現(xiàn)實意義,可謂一舉多得。

二、“三合一”改革的潛在風(fēng)險

“三合一”改革方案有著積極的正向功能,但其應(yīng)用于食藥安全治理實踐的潛在風(fēng)險亦不可小覷。在筆者看來,主要有以下幾個方面。

(一)容易偏離新一輪改革的總體方向,曲解“統(tǒng)一權(quán)威”的蘊涵。

縱覽食藥安全監(jiān)管的改革歷程,其呈現(xiàn)出日益獨立、專業(yè)化的趨勢,食品藥品安全監(jiān)管經(jīng)歷了從無到有,從托管到專管,從分散到統(tǒng)一的改革歷程。以2003年的國家食品藥品監(jiān)督管理局將二者統(tǒng)一起來為標(biāo)志,統(tǒng)一、權(quán)威和專業(yè)監(jiān)管體系的雛形得以形成(見表1,表2)。

當(dāng)然,統(tǒng)一、權(quán)威、專業(yè)、獨立監(jiān)管體系的健全與完善并不是一蹴而就的。2004年,食藥安全實施了分段監(jiān)管②,國務(wù)院按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則,采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式,確定農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管等部門共同承擔(dān)食品安全監(jiān)管職責(zé),初步形成了從農(nóng)田到餐桌的監(jiān)管體制。這一時期,“統(tǒng)一”性受到了極大銷蝕。而2007年《國家食品藥品安全十一五規(guī)劃》規(guī)定,“地方政府負總責(zé)、監(jiān)管部門各負其責(zé)、企業(yè)是第一責(zé)任人”,這就在事實上變更了2001年以來形成的垂直管理體制,改為了屬地化管理。隨后, 2008 年,我國將食藥監(jiān)重新劃轉(zhuǎn)衛(wèi)生部托管,希望可以解決日益嚴(yán)峻的食品藥品安全風(fēng)險與治理危機。這一劃轉(zhuǎn)方案并未解決由分段監(jiān)管所形成的歷史沉疴。及至2009年《食品安全法》的頒布,方才積極嘗試將“分段監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一協(xié)調(diào)與分段監(jiān)管相結(jié)合”的方式。這思路,體現(xiàn)在2010年國家食品安全委員會的成立和2013年國家食品藥品監(jiān)督管理總局的組建中。通過整合食安辦、食藥監(jiān)及質(zhì)檢總局、工商總局的相關(guān)職責(zé),形成了統(tǒng)一、權(quán)威的食藥監(jiān)管體系。從歷史沿革來看,中央層面的行政改革遵循著十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所提出的“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu),建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度”的制度設(shè)計。統(tǒng)一權(quán)威并不是簡單的部門合并,其關(guān)鍵在于相關(guān)職能的融合與對自身發(fā)展的規(guī)律的遵循。如果職能不能有效融合,合并起來的機構(gòu)充其量不過是形式上的“統(tǒng)一”,難有實質(zhì)上的“權(quán)威”。“統(tǒng)一”與“權(quán)威”一旦分離,也就失去了其致力于組織變革、尋求有效治理的現(xiàn)實意義。

表1.藥品安全監(jiān)管歷史性節(jié)點

表2.食品安全監(jiān)管歷史性節(jié)點

(二)容易偏離改革的指導(dǎo)性原則,增加行政溝通協(xié)調(diào)的難度。

《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2013〕18號) (下文簡稱《指導(dǎo)意見》)明確規(guī)定,“省、市、縣級政府參照國務(wù)院整合模式,結(jié)合本地實際,將原食品安全辦、原食品藥品監(jiān)管部門、工商行政管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能進行整合,組建食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu),對食品藥品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管”[6]。在這一表述中,明確三個指導(dǎo)性意見:一是參照中央一級改革模式；二是整合不同部門中的食品藥品管理職能；三是組建食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)。運用行政系統(tǒng)分析框架來看,其要求在輸入端輸入不同部門的食藥職能,通過參照中央改革模式、結(jié)合實際的系統(tǒng)進行運作；在系統(tǒng)輸出端則輸出獨立的食藥監(jiān)管理機構(gòu)。而“三合一”改革方案將《指導(dǎo)意見》中的“職能整合”理解為“機構(gòu)合并”。《指導(dǎo)意見》明確指出要推進對食藥相關(guān)機構(gòu)部分職能的整合,即有關(guān)食品藥品相關(guān)層面的職能,不是相關(guān)方的所有職能,因此地方工商、質(zhì)監(jiān)與食藥監(jiān)機構(gòu)的合并缺乏改革依據(jù)。即便是為了形成統(tǒng)一的市場監(jiān)管、強化監(jiān)管能力,也不是靠簡單的機構(gòu)合并來實現(xiàn)的。此外,將“組建食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)榻M建“市場監(jiān)督管理局”,也明顯背離了改革的目標(biāo)。

另外,在一個權(quán)責(zé)同構(gòu)的行政體系之中,如果沒有從上而下的同步性改革,只是地方性的“自變革”,將造成行政溝通上的困境。三合一改革之后,區(qū)縣一級將由單一的市場監(jiān)督管理局來因應(yīng)更高層級的工商部門、質(zhì)監(jiān)部門和食藥監(jiān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。然而,在中央一級仍采取分部設(shè)計,且省市大多亦保留工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的情況下,只是在縣區(qū)三合一為“市場監(jiān)督管理局”,必將為后續(xù)工作帶來一系列的協(xié)調(diào)問題,業(yè)務(wù)對接能力不容樂觀。如在福建,改革前,福建省質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)為省以下垂直管理,行政許可業(yè)務(wù)主要由省、市局承擔(dān),縣級負責(zé)日常監(jiān)督,大量的人力和技術(shù)能力集中于省、市兩級。改革后,縣一級在人員和技術(shù)方面比較缺乏,將會有一段時期無法有效承接下放的職能。同時,在縣區(qū)一級由于部門構(gòu)成與職能的差異,也容易滋生橫向協(xié)調(diào)的困難,從而形成上下銜接不暢、左右協(xié)調(diào)困難的局面。

(三)容易偏離公共安全的治理理念,弱化“安全”的意識。

工商部門監(jiān)管的是交易行為和市場秩序,更多地體現(xiàn)為綜合執(zhí)法,其監(jiān)管方式較為粗放,監(jiān)管領(lǐng)域較為廣泛。而質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門更多表現(xiàn)為專業(yè)層面的執(zhí)法,技術(shù)支撐能力要求較高,尤其是食藥監(jiān)方面的專業(yè)性要求尤其明顯。食藥安全監(jiān)管的目的在于“安全”,市場監(jiān)管的重心在于市場“秩序”的維系。例如,上海福喜事件并不是因其對市場秩序造成了沖擊而被查處,而是其“安全”出了問題。藥品一類更是如此,如抗生素濫用并沒有擾亂市場秩序,但卻帶來了嚴(yán)重的藥品安全及生態(tài)安全問題。即便“市場局”有著“安全”的職能目標(biāo),但在其職能目標(biāo)集合中難以占到優(yōu)先位置。從根本上說,這是由于治理理念上的差異而造成的治理目標(biāo)及其排序的位移。不同部門的管理重心不同,工商部門負責(zé)市場主體準(zhǔn)入,通過監(jiān)管企業(yè)主體來規(guī)范市場秩序,突出企業(yè)風(fēng)險管理；質(zhì)監(jiān)部門重點考慮產(chǎn)品是否符合標(biāo)準(zhǔn)體系；而食藥監(jiān)則更多地專注于產(chǎn)品安全,重點考慮產(chǎn)品對公眾健康威脅的程度。

正如表1、表2所示,食品與藥品安全監(jiān)管的發(fā)展歷程始終與公共衛(wèi)生、衛(wèi)生體系緊密相關(guān),其本質(zhì)上是基于公共衛(wèi)生管理的公共安全問題。這與一般商品市場監(jiān)管所追求的市場秩序有著本質(zhì)區(qū)別。如,一些地方對酒店商店售賣阿膠、西洋參等、車船站所售賣風(fēng)油精之類藥品進行檢查,以“無藥品經(jīng)營許可”來查處,這于市場秩序來說是沒問題的,但如從“安全”性來說則毫無意義,因為食藥安全的本質(zhì)在于“公眾安全”、“公共安全”目標(biāo)的實現(xiàn),只要沒有影響或傷害到公眾安全,其監(jiān)管也就是多余的。監(jiān)管一旦偏離“安全”這一目標(biāo),勢必進一步弱化“安全”意識。在三合一改革中,將投訴舉報電話整合到12345市民熱線即為例證。隨著部分地區(qū)整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)成立三合一市場監(jiān)督管理局,一些地方將原食藥監(jiān)的12331投訴舉報電話整合到12345市民熱線進行統(tǒng)一接聽。這一是造成了投訴舉報件辦理效率的降低；二是弱化了投訴舉報的咨詢服務(wù)功能,弱化了12331在宣傳食藥安全知識、為百姓進行事前咨詢方面的功能。三是造成了投訴舉報基礎(chǔ)信息的缺失。[7]這些問題都是對公共安全考慮的缺失,弱化了公眾的安全意識。

(四)地方保護主義抬頭,末端管理弱化食藥安全治理能力。

源于食品與藥品安全的跨域性,食藥安全已具備全國乃至全球公共產(chǎn)品的性質(zhì),這就自然導(dǎo)致地方政府與食藥廠商都不具備提供該公共產(chǎn)品的動力與積極性。食藥產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟利益的地方化與食藥安全隱患的跨域性、全國性、全球性之間的矛盾,成為地方保護主義的溫床?！叭弦弧备母镏铝τ趯⑹乘幇踩聶?quán)下移,甚至于鄉(xiāng)村、街道都將設(shè)基層所來實現(xiàn)監(jiān)管的“全覆蓋”。不過這種全覆蓋只能是形式上的而非職能履行上的。這種以地方事權(quán)來替代中央事權(quán)的方式,在食藥安全領(lǐng)域是不可取的。對于地方經(jīng)濟社會發(fā)展而言,食藥行業(yè)具有巨大的資源吸附能力,又有著巨量的GDP產(chǎn)出,這使得企業(yè)利益地方化、地方利益合法化具有頑強的生命力。例如,一些地方在三合一改革之后大量查處其他縣市的食藥企業(yè),而非本地企業(yè)即為例證。在地方政府的成本收益核算體系中,藥品安全風(fēng)險的成本是全國性/全球性的,而經(jīng)濟收益是充盈地方財政的重要手段,因而對于理性的地方政府來說,促進地方經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)也就自然排在風(fēng)險控制的前面。

進一步而言,一方面,食藥生產(chǎn)、流通、使用等環(huán)節(jié)的跨域性,決定了單一的屬地化管理有著局限性；同時,又因其安全的重要性,在全國范圍內(nèi)食藥安全也就意味著是一種“全國性的公共品”,那么一時一地的地方政府也就缺乏供給的動力和積極性。隨著三合一市場局的組建,地方食藥監(jiān)管經(jīng)費裝備保障難以預(yù)期,因為各地經(jīng)濟社會發(fā)展差異,對食藥安全的關(guān)注程度存在差異,難以保障充分的經(jīng)費投入。再加上地方績效的考慮,使其往往偏好于“保護”而非“關(guān)?！薄Ａ硪环矫?強調(diào)食藥安全的基層監(jiān)管是一種末端管理思想,尤其是一些地方搞所謂的食藥安全的網(wǎng)格化管理,這種管理理念用于社會治理或社會治安管理或有效果,用于食藥安全則是不可取的。原食藥監(jiān)和質(zhì)監(jiān)部門主要以機關(guān)股室為主要監(jiān)管力量,工商則以基層所為主要監(jiān)管力量。三個部門之間在管理方式、管理手段和作用途徑等方面均存在巨大差別。其中,食藥安全更是典型地將重點聚焦于源頭治理。如果源頭管不好,強調(diào)其他環(huán)節(jié)的監(jiān)管效力就是舍本逐末,只有抓好源頭才能綱舉目張。如果過多地追求末端管理,那么食藥安全的專業(yè)性監(jiān)管事實上也就被弱化了。

三、“三合一”改革的風(fēng)險治理策略

首先,就治理方向而言,在改革總體趨勢中把握地方改革方向,審慎地開展“三合一”改革?！耙獜娜趾蛻?zhàn)略上統(tǒng)籌謀劃全面深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合的改革任務(wù)和目標(biāo),按照完善深化社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,構(gòu)建全過程、立體式、開放型、現(xiàn)代化的監(jiān)管體系,有步驟地協(xié)同推進放權(quán)與監(jiān)管改革?！盵8]可以說,新一輪改革的重點在于職能統(tǒng)一,而不是機構(gòu)的簡單合并。三合一改革在理論上有其合理性,實踐中也有一定的積極功能,這一點不應(yīng)忽略。但一旦將該改革思想應(yīng)用在食品藥品安全治理領(lǐng)域?qū)⒋嬖跇O大的不適應(yīng)性。比如深圳2009年即成立了市場監(jiān)督管理局,整合了工商、質(zhì)監(jiān)、物價和知識產(chǎn)權(quán)及食品安全監(jiān)管的職能,但在實踐中常常面臨監(jiān)管困局,最終仍然是將食品安全的職能抽離出來,重新組建食品藥品監(jiān)督管理局。這不得不說是一種折騰,同時,也再一次驗證了食藥安全監(jiān)管的特殊性,是對有失偏頗的改革策略的再一次“改革”?？梢?地方性改革要在總體改革的脈絡(luò)中尋找自適應(yīng)的邊界,不宜過度解讀、亦不宜誤讀中央政府職能改革的路線圖,在總體推進的過程中審慎地開展地方試驗,及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),一旦發(fā)現(xiàn)改革偏差,應(yīng)及時給予糾正,否則將積重難返,誘發(fā)更大的治理風(fēng)險。

其次,就治理理念而言,在改革過程中秉持公共安全的治理理念,銘記“公眾飲食用藥安全”的工作宗旨。黨的十八屆三中全會報告在第九章“推進法治中國建設(shè)”中談到深化行政執(zhí)法體制改革時強調(diào)“加強食品藥品等領(lǐng)域基層執(zhí)法力量”,這往往成為三合一改革的理論依據(jù),以此來解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法帶來的沉疴。但其并不是三合一改革的必要條件。針對食品藥品的體制改革重點在“健全公共安全體系”一節(jié)之中,重點強調(diào)食品藥品的公共安全屬性,并以此為基礎(chǔ)對完善統(tǒng)一權(quán)威與建立最為嚴(yán)格、覆蓋全過程的制度體系進行探討。也就是說,其核心焦點始終圍繞著公共安全的價值理念展開?！吧鐣淖兏锖腿祟惖倪M步基本上都是在新的理念推動下出現(xiàn)的,沒有理念的變化就沒有制度和政策的改變?！盵9]序言2食藥監(jiān)管改革的目的應(yīng)始終圍繞“公眾飲食用藥安全”進行,只有始終銘記這一治理理念,方能在紛繁復(fù)雜的改革過程中進退有據(jù)。

再次,就治理內(nèi)容而言,在府際關(guān)系的調(diào)適中強化食藥安全的中央事權(quán),合理配置中央與地方的權(quán)責(zé)范圍。食藥安全是典型的全國性公共產(chǎn)品或曰之全球性公共產(chǎn)品,仰賴于一時一地之善治改進,是難以有效應(yīng)對食藥安全風(fēng)險。當(dāng)然“安全”本身是一個相對概念,并不存在完全意義上的“絕對安全”。在追求這一相對安全的目標(biāo)時,我們可發(fā)現(xiàn)各個國家的權(quán)責(zé)劃分雖有不同,但強調(diào)中央事權(quán)卻有著基本共識。如美國FDA在處理聯(lián)邦與各州對于藥品事務(wù)的監(jiān)管權(quán)限時,依據(jù)食品藥品銷售網(wǎng)絡(luò)的邊界來確定各自權(quán)限,但凡牽涉跨州的食品藥品即為聯(lián)邦權(quán)限。隨著全球化的推進,現(xiàn)在不消說藥品已是全球供應(yīng)鏈,食品也逐步成為全球性產(chǎn)品。那么,食品藥品的安全保障自然更多地導(dǎo)向中央事權(quán),而非地方事權(quán)。這并不意味著地方無責(zé),或地方政府可置身事外,只是事權(quán)的分配與責(zé)任的歸屬府際有別。目前“地方政府負總責(zé)”問責(zé)體系的形成有著特定的歷史緣由,積極而審慎地改進與優(yōu)化府際關(guān)系中的權(quán)責(zé)配置是食藥監(jiān)改革必須正視的問題。

最后,就治理策略而言,應(yīng)更多地強調(diào)源頭治理,而非末端管理。從管理策略上看,末端管理往往事倍功半。在食藥治理領(lǐng)域更是如此,在生產(chǎn)、流通與使用諸環(huán)節(jié)中,生產(chǎn)是第一步,如果這一環(huán)節(jié)不能有效管制,而將監(jiān)管職責(zé)放在龐大的消費終端市場,自然會形成任務(wù)重、問題復(fù)雜、監(jiān)管能力不足、效率低下等問題。所以,基層監(jiān)管能力薄弱,有其組織建設(shè)、人員隊伍素質(zhì)的問題,但更本質(zhì)的問題是治理策略的選擇偏差。三合一改革將食藥安全有效治理寄望于消費市場這一末端,是管理策略的設(shè)計失誤。其實,我們需加強的是源頭治理能力,這既有賴于中央與地方事權(quán)、事責(zé)的合理劃分,也有賴于食品藥品標(biāo)準(zhǔn)體系的進一步完善。食品藥品專業(yè)化、科學(xué)化治理能力的形成需強化中央事權(quán),唯有如此,才能吸引更多優(yōu)秀人才參與到食藥安全的治理中。而分散的末端管理缺乏必要的人才吸引力,難以形成智力支撐系統(tǒng),自然也就無法提升治理能力。同時,源頭治理的改進也有賴于食藥安全治理體系的社會開放度,清晰有效的公眾參與機制、理性的智庫參與機制均可以有效提升改革方案的適應(yīng)性,避免不必要的改革成本。誠如桑斯坦所言,“公眾的審查能夠推動理性決策,減少冒失的決策行為,同時簡化政府制定規(guī)定的過程”[10]5。充分的公共討論既符合公共安全的價值旨向,也符合最小化政策風(fēng)險的改革目標(biāo)。最終,多元共治體系的建立也將最大地提升食藥安全的源頭治理能力,最大限度地維護公眾的飲食用藥安全。

注釋:

①有些地方改革實行的是“二合一”或“四合一”,但其核心目標(biāo)與改革方案與“三合一”大同小異,為行文統(tǒng)一,采用應(yīng)用較為廣泛的“三合一”。

②分段監(jiān)管主要針對食品安全領(lǐng)域,即,農(nóng)業(yè)部門負責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、質(zhì)監(jiān)部門負責(zé)加工環(huán)節(jié)、工商部門負責(zé)流通環(huán)節(jié)、衛(wèi)生部門負責(zé)消費環(huán)節(jié)、食藥部門負責(zé)綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)、依法查處重大事故。

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[10] [美]卡斯·桑斯坦.簡化——政府的未來[M].陳麗芳譯.北京:中信出版社, 2015.

責(zé)任編輯:王升平

中圖分類號:D63-3

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1008—4533 (2016) 01—0025—06

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 004

收稿日期:2015—08—26

基金項目:國家社會科學(xué)基金項目《藥品安全協(xié)同治理的運行機制與實踐路徑研究》(編號: 15CZZ017)；中國博士后科學(xué)基金面上項目(編號: 2015M570046)。

作者簡介:楊華鋒(1982—),男,山東聊城人,北京師范大學(xué)中國社會管理研究院研究人員,國際關(guān)系學(xué)院公共管理系公共管理教研室主任、管理學(xué)博士、副教授、碩士生導(dǎo)師,研究方向為行政理論與治理創(chuàng)新。