宋新玲(中國(guó)人事科學(xué)研究院,北京 100101)

地方政府大部制改革的反思
——基于深圳市的追蹤調(diào)查與分析

宋新玲
(中國(guó)人事科學(xué)研究院,北京 100101)

摘要:通過(guò)對(duì)深圳市大部制改革的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn),大部制改革后,深圳的政府機(jī)構(gòu)得到優(yōu)化,資源得到整合,管理層級(jí)實(shí)現(xiàn)了扁平化,決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互監(jiān)督和協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制得到了初步的完善,在一定程度上提高了行政效率。但是以激進(jìn)方式推進(jìn)的大部制改革,盡管從形式上實(shí)現(xiàn)了組織的扁平化,但大部制改革的最終目標(biāo)并未完全實(shí)現(xiàn)。在“委”與“局”的運(yùn)作模式中,相關(guān)的聯(lián)系制度建立得并不充分,有的部門甚至重新帶來(lái)了交叉和混亂。在改革存在一定程度的阻力、缺乏內(nèi)生動(dòng)力和需要政治強(qiáng)力介入的背景下,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化制度約束和公民政治參與是地方政府大部制改革過(guò)程中需要關(guān)注的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:大部制；深圳市；改革

2009年7月11日,經(jīng)中央編委和廣東省委、省政府批準(zhǔn),中共深圳市委、深圳市人民政府聯(lián)合發(fā)布《深圳市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》,深圳市大部制改革就此拉開(kāi)序幕。在這次機(jī)構(gòu)改革中,深圳市在構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府運(yùn)作模式方面取得了一定的成效。在此基礎(chǔ)上, 2014年深圳又進(jìn)行了新一輪的政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革調(diào)整,進(jìn)一步對(duì)2009年的大部制改革進(jìn)行了修正與完善。本研究試圖追蹤調(diào)查深圳市大部制改革以來(lái)的運(yùn)行情況,探討地方政府大部制改革中存在的問(wèn)題和可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、政府大部制改革的理論檢視

人類群體必須解決如何就公共事務(wù)作出決定的問(wèn)題,“這個(gè)由誰(shuí)決定的問(wèn)題便產(chǎn)生了政府問(wèn)題。幾乎所有的社會(huì)都創(chuàng)立了專門制定并實(shí)施集體決定的機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)實(shí)體就是政府”[1]7。政府的使命就是“向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),以及對(duì)社會(huì)進(jìn)行管制”[2]。由此,政府機(jī)構(gòu)和職能是否合理,其決策和執(zhí)行是否高效,政府自身運(yùn)行成本的高低都事關(guān)政府的治理能力。

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)先后進(jìn)行了7次大的政府機(jī)構(gòu)改革,前5次主要解決“政企分開(kāi)”的問(wèn)題,以求逐步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。2008年以來(lái),我國(guó)提出了“大部制”改革的目標(biāo),以適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求?！霸诋?dāng)代世界,政府機(jī)構(gòu)改革一般被看作行政體制改革的重要組成部分,是提高政府行政效率和效能、完善政府治理結(jié)構(gòu)、更好地履行政府職能、重構(gòu)政府價(jià)值、實(shí)現(xiàn)有效分權(quán)、提高政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的必要手段。”[3]因此,大部制改革可看作是重新進(jìn)行“三定”,更好地運(yùn)用公權(quán)力、維護(hù)公共利益的過(guò)程。在此過(guò)程中,如何實(shí)現(xiàn)部門之間的協(xié)調(diào)和制約,徹底解決推諉、扯皮、爭(zhēng)利等現(xiàn)象,則是一個(gè)長(zhǎng)期的博弈。

1999年,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》指出,地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出。一是政府直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),難以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用；二是政府越位管理情況過(guò)多,一些應(yīng)由社會(huì)自我管理或由社會(huì)中介組織提供的服務(wù),也由政府大包大攬；三是政府部門權(quán)力利益化傾向嚴(yán)重,加劇了部門、行業(yè)和地方的保護(hù)主義,阻礙了社會(huì)公平發(fā)展和市場(chǎng)體系的培育。[4]馬克思在總結(jié)巴黎公社的寶貴經(jīng)驗(yàn)時(shí),提出了以“消除官僚特權(quán)、減輕人民負(fù)擔(dān)和歸屬人民”為內(nèi)涵的“廉價(jià)政府”理論,[5]同時(shí),目前我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)較為龐大,從業(yè)人員和行政管理費(fèi)用較多。“1978年,我國(guó)政府的行政管理費(fèi)為52. 9億元,占政府財(cái)政支出的4. 7﹪,而到了2006年,行政管理費(fèi)為7571. 05億元,占了政府財(cái)政支出的18. 73﹪,快接近于20﹪了。反觀其他國(guó)家,行政管理費(fèi)占整個(gè)公共財(cái)政開(kāi)支,最高的是13﹪,而美國(guó)這樣的大國(guó)也還不到10﹪?！盵6]這不僅影響黨和政府與人民群眾的關(guān)系,還妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定,必須下決心進(jìn)行地方政府機(jī)構(gòu)改革。

大部制改革是當(dāng)代政府改革的一種國(guó)際流行趨勢(shì),大部制也成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛采用的政府部門設(shè)置方式。在該體制下,同類職能由一個(gè)部門進(jìn)行管理,避免傳統(tǒng)體制下的多頭管理、職能交叉等問(wèn)題,對(duì)職能相近的部門進(jìn)行合并重組,能夠使部門利益趨同,目的明確,有利于從根本上克服爭(zhēng)權(quán)奪利、推諉扯皮的現(xiàn)象,能夠形成精干力量,使政府機(jī)構(gòu)保持穩(wěn)定性,提高行政效能。[7]從“權(quán)力三分”的角度看,探索實(shí)行大部制有利于形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的協(xié)調(diào)和制約。有些執(zhí)行性的職能將會(huì)社會(huì)化,交由社會(huì)組織甚至公民個(gè)人完成,政府將集中精力做好決策、監(jiān)管等工作。在政府決策中,決策職能相對(duì)集中,決策部門可以更清楚地看到哪些適合政府部門自身行使,哪些交由社會(huì)承擔(dān)更為合理,從而既能促進(jìn)決策的科學(xué)性,又能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)配置和規(guī)范運(yùn)行,使決策更科學(xué)民主,執(zhí)行更迅速有效,監(jiān)督更客觀公正。可以說(shuō),探索實(shí)行大部制是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu),提高政府的決策力和執(zhí)行力,降低政府運(yùn)行成本的有效舉措。

二、深圳市大部制改革的主要內(nèi)容

在深圳市實(shí)行的大部制改革中,原來(lái)的46個(gè)工作部門被減少到32個(gè),設(shè)立了發(fā)展和改革委員會(huì)、科技創(chuàng)新委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和信息化委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)、規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)、交通運(yùn)輸委員會(huì)、衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育委員會(huì)、人居環(huán)境委員會(huì)和市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)等9個(gè)承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能并監(jiān)督執(zhí)行的委員會(huì),理順和整合部門職能部門為“局”和“辦”,通過(guò)歸口管理制度和聯(lián)席會(huì)議制度兩種運(yùn)作方式,初步探索了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)和相互制約的格局。

(一)“委—局”的目標(biāo)定位。

一是提高政府績(jī)效。政府績(jī)效包括公共行政的成本、政府部門的產(chǎn)出與效益和公共行政成本與收益比較三個(gè)部分。[8]422-423政府職能部門數(shù)量的多寡,直接影響到政府績(jī)效的高低。通過(guò)將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)事權(quán)分離,讓政府機(jī)構(gòu)更加精干,使執(zhí)行機(jī)構(gòu)在績(jī)效合同的指導(dǎo)下,依據(jù)組織自身的性質(zhì)和發(fā)展選擇專業(yè)人士,采用先進(jìn)的管理方法和技術(shù)提高行政執(zhí)行的現(xiàn)代化、專業(yè)化水平,都是提升政府績(jī)效的有效方式。二是提高政府決策質(zhì)量。公共決策的主體是“由政府、非政府公共組織和民眾”[9]4構(gòu)成的體系化的主體。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下,有效提高公民的政治參與,對(duì)提高政府決策質(zhì)量至關(guān)重要。通過(guò)聽(tīng)證、議證、民間調(diào)查、專家咨詢、市民參與等行政參與新方式,能有效降低決策的不確定性和決策成本,減少?zèng)Q策失誤,提高決策質(zhì)量和決策水平。三是增進(jìn)公共權(quán)力的“公共性”。政治權(quán)力作為政府管理的生命線,其本質(zhì)上是“特定力量的制約關(guān)系”,在常態(tài)下必然是公共力量,其所要實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)群體的共同要求,[10]67這就要求公共權(quán)力回歸“公共性”。“三權(quán)”的制約與協(xié)調(diào)機(jī)制徹底打破了原有的三權(quán)合一的部門權(quán)力壟斷格局,減少了決策中的部門利益,推動(dòng)了公共權(quán)力進(jìn)一步回歸“公共性”。

(二)“委—局”的職能劃分。

按照中央關(guān)于政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,根據(jù)“委局辦”分設(shè)的原則重新調(diào)整政府架構(gòu),在新架構(gòu)下,主要發(fā)揮決策作用的“委”即“委員會(huì)”,承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能,主要發(fā)揮執(zhí)行作用的“局”,主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能,具體內(nèi)容見(jiàn)下表:

表1.深圳市大部制改革中“委”與“局”的職能(以09年的方案為例)①

(三)“委—局”的具體運(yùn)作。

1.歸口管理制度。歸口管理實(shí)際上就是按照權(quán)責(zé)一致的原則,各司其職,根據(jù)特定渠道實(shí)施管理的方式。在深圳市“委”與“局”的實(shí)際運(yùn)作中,“委”主要行使“審核上報(bào)”等職責(zé),“局”在規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、重大事項(xiàng)方面主要行使“擬訂”等職責(zé),[11]在縱向的事權(quán)劃分方面,進(jìn)一步突出市一級(jí)部門的決策統(tǒng)籌職能,區(qū)、街道辦則加強(qiáng)政策、法規(guī)的執(zhí)行力度?？陀^上來(lái)講,“委”主要承擔(dān)決策職能,涉及行政審批等權(quán)力也在逐步向下轉(zhuǎn)移,進(jìn)一步釋放市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的促進(jìn)作用。在本次改革中共取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移284項(xiàng)職責(zé)及行政審批事項(xiàng),其中,取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)194項(xiàng),占當(dāng)時(shí)623項(xiàng)的31﹪。同時(shí),取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移部門承擔(dān)的一些評(píng)比表彰、統(tǒng)計(jì)考核、宣傳培訓(xùn)、辦展辦會(huì)等90項(xiàng)事務(wù)性職責(zé)。[12]又如市人居環(huán)境委和市衛(wèi)生人口計(jì)生委根據(jù)改革要求,分別出臺(tái)了《深圳市人居環(huán)境委員會(huì)歸口聯(lián)系暫行規(guī)定》、《深圳市衛(wèi)生人口計(jì)生委和深圳市藥品監(jiān)管局歸口聯(lián)系工作制度(暫行)》,從制度和工作機(jī)制上明確了“委”、“局”之間的責(zé)權(quán)劃分、議事規(guī)則和程序、信息共享以及業(yè)務(wù)協(xié)作等。

2.聯(lián)席會(huì)議制度。一般由該聯(lián)席會(huì)議牽頭部門召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行協(xié)調(diào),并以會(huì)議紀(jì)要的形式體現(xiàn)協(xié)調(diào)結(jié)果。聯(lián)席會(huì)議召集人一般為市領(lǐng)導(dǎo),對(duì)于爭(zhēng)議不大的部門職責(zé)分工,此種形式較為常見(jiàn)。如: 2006年,深圳市建立了國(guó)家生物產(chǎn)業(yè)基地聯(lián)席會(huì)議制度,由分管副市長(zhǎng)任總召集人,具體工作由市發(fā)改委承擔(dān)。

三、深圳市大部制改革的評(píng)估

改革幾年來(lái),從總體上看,大部制改革從制度和工作機(jī)制上明確了“委”、“局”之間的責(zé)權(quán)劃分、議事規(guī)則和程序、信息共享以及業(yè)務(wù)協(xié)作等職責(zé)；在構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府運(yùn)作模式方面,也取得一定的成效,如部分決策委出臺(tái)一些工作辦法,對(duì)日常工作運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了一定的探索。為全面了解與掌握深圳市大部門制改革的具體成效,深圳市于2010年12月6日至2011年4月8日,采用多階抽樣方法展開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查,對(duì)象涉及深圳市的公務(wù)員、企業(yè)、社會(huì)組織和市民四類人員。本次問(wèn)卷共發(fā)放問(wèn)卷1491份,回收1442份,回收率96. 7﹪。此后,深圳市相關(guān)政府部門也展開(kāi)了一系列調(diào)研與評(píng)估,進(jìn)一步對(duì)改革的成效、問(wèn)題、發(fā)展方向與目標(biāo)進(jìn)行了探討,進(jìn)一步分析總結(jié)了大部制初步實(shí)施后存在的問(wèn)題與不足。

表2.樣本分析　(單位:﹪)②

從上表可看出, 53. 6﹪的公務(wù)員, 64. 43﹪的企業(yè), 64. 43﹪的社會(huì)組織和61. 92﹪的市民基本認(rèn)可此次政府機(jī)構(gòu)改革。但通過(guò)對(duì)調(diào)查樣本的分析,結(jié)合筆者的實(shí)地調(diào)研,我們認(rèn)為仍有以下幾方面的問(wèn)題亟待解決。[13]

一是部門職能界定有待優(yōu)化,政府轉(zhuǎn)移職能需進(jìn)一步推進(jìn)。在被調(diào)查的所有公務(wù)員中, 15﹪的公務(wù)員認(rèn)為歸口聯(lián)系的“委”“局”間的職能權(quán)限的明確程度未盡人意, 15﹪認(rèn)為“委”“局”間的分工配合機(jī)制的明確程度有所弱化, 13﹪認(rèn)為部門新劃入職責(zé)的履行效果反而變差了。被調(diào)查的社會(huì)組織中, 13. 3﹪的社會(huì)組織認(rèn)為“三定”對(duì)存在職能交叉的問(wèn)題作出明確規(guī)定的落實(shí)情況不理想；10. 4﹪的社會(huì)組織認(rèn)為“三定”方面并沒(méi)能嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制,確保人員編制總量；8. 1﹪的社會(huì)組織對(duì)于政府部門承擔(dān)的事務(wù)性職能的取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移的舉措持有異議。

二是行政審批制度有待完善。在機(jī)構(gòu)改革中,取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)占深圳現(xiàn)有623項(xiàng)的31﹪。但個(gè)別部門的審批事項(xiàng)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性減少,而是將審批事項(xiàng)合成一類或作為一項(xiàng),在程序上并沒(méi)有簡(jiǎn)化。另一方面,需要提交的審批材料仍然繁多,如有的事項(xiàng)辦理環(huán)節(jié),提供的材料從原來(lái)的7項(xiàng)增加到目前的20項(xiàng)。在被調(diào)查的企業(yè)中, 67. 5﹪的企業(yè)和多數(shù)市民認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)改革后,還需要進(jìn)一步簡(jiǎn)化行政手續(xù),提高行政效率。

三是行政組織架構(gòu)有待調(diào)整。機(jī)構(gòu)改革后,有9個(gè)委是合并了原來(lái)的多個(gè)政府工作部門形成的,個(gè)別部門整合幅度過(guò)大,如有的委一下整合了原有五六個(gè)單位的職責(zé),管理幅度相對(duì)較大,各個(gè)處室之間的磨合還需要一段時(shí)間,對(duì)精細(xì)化管理造成了一定的難度。此外,個(gè)別部門整合的力度仍需加強(qiáng),如環(huán)境保護(hù)職能仍然分散于人居環(huán)境委、水務(wù)局、城管局等部門,在大環(huán)保體制的推行方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

四是政府運(yùn)行機(jī)制有待完善。首先,政府部門之間尚未充分建立起制度化的聯(lián)系機(jī)制。如在安全生產(chǎn)監(jiān)管工作方面,市安全生產(chǎn)委員會(huì)、市安監(jiān)局與成員單位以及各區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)機(jī)制中有待完善,安全生產(chǎn)監(jiān)管中的技術(shù)保障機(jī)制有待落實(shí)。其次,歸口聯(lián)系機(jī)制有待完善。如“委”與所聯(lián)系的“局”相互之間歸口聯(lián)系機(jī)制不夠清晰、明確,有關(guān)聯(lián)系的方式、聯(lián)系的內(nèi)容、操作程序等都沒(méi)有明確規(guī)定,缺乏指導(dǎo)性、可操作的實(shí)施辦法,尤其缺乏關(guān)于歸口聯(lián)系的范圍、方式、工作機(jī)制,以及歸口聯(lián)系的會(huì)議制度、審核報(bào)送制度、報(bào)告制度和信息發(fā)布制度等實(shí)施細(xì)則?！拔迸c其歸口聯(lián)系的“局”是級(jí)別相等的機(jī)構(gòu),實(shí)行歸口聯(lián)系,在具體實(shí)施當(dāng)中,歸口聯(lián)系作為制度只是一個(gè)原則,缺乏操作性,導(dǎo)致部分“委”與歸口聯(lián)系的“局”聯(lián)系運(yùn)轉(zhuǎn)不暢,沒(méi)有充分達(dá)到預(yù)期效果。再次,決策、執(zhí)行、監(jiān)督需要進(jìn)一步分離。經(jīng)過(guò)部門合并,“委”的管理幅度擴(kuò)大,每個(gè)“委”管理的事務(wù)更多,也擁有更大和更為集中的行政決策權(quán)。但實(shí)際上,決策、執(zhí)行與監(jiān)督在部門內(nèi)部仍然沒(méi)有嚴(yán)格厘清,“委”并沒(méi)有完全履行重大政策制定等決策職能,往往陷身于執(zhí)行類的職能內(nèi)；“局”除了增加執(zhí)行事務(wù)外,也履行了一些決策職能,并且在執(zhí)行上并沒(méi)有實(shí)行專業(yè)化。此外,決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能在部門間的配置也不夠科學(xué)合理,一些部門集決策和執(zhí)行于一身,監(jiān)督流于形式,行政權(quán)力并沒(méi)有進(jìn)行合理分解,未能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效制約,在實(shí)際運(yùn)作中容易出現(xiàn)決策欠公正、科學(xué),重執(zhí)行、輕決策,監(jiān)督乏力等弊端。

五是相關(guān)領(lǐng)域的配套改革還不到位。如公共財(cái)政體制、人員分流機(jī)制不完善,財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系沒(méi)有完全理順,預(yù)算管理的科學(xué)化、透明度和剛性都需要提高,各類追加預(yù)算的支出缺乏相應(yīng)的監(jiān)管。對(duì)于部分客觀原因沒(méi)有辦法理順部門職能的部門,“三定”方案的后續(xù)沒(méi)有跟進(jìn)相應(yīng)的政策扶持,如交通運(yùn)輸委在將相關(guān)的道路建設(shè)職能集中后,由于人員劃轉(zhuǎn)等配套政策措施未跟上,職能未能很好地轉(zhuǎn)變。此外,相關(guān)的財(cái)政政策沒(méi)有跟上,導(dǎo)致職能劃轉(zhuǎn)不順暢。各類轉(zhuǎn)移支付的合理化、規(guī)范化、公開(kāi)化、透明化不足等。這些都影響了“三定”方案的執(zhí)行。本次調(diào)查顯示, 42. 9﹪的企業(yè)認(rèn)為機(jī)構(gòu)改革后凸顯的問(wèn)題是缺乏配套的相關(guān)政策和措施、政府沒(méi)有充分發(fā)揮媒體的宣傳作用。

四、小結(jié)

通過(guò)對(duì)深圳市大部制改革的調(diào)研發(fā)現(xiàn),深圳市在短時(shí)期內(nèi)較快地完成了大部制改革,政府行政資源的整合,財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分,決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督的協(xié)調(diào)與制約等方面都取得較快的進(jìn)展。通過(guò)這種“自上而下”的改革,順應(yīng)了政府治理的要求,贏得了深圳市民的支持,可以說(shuō),成效非常顯著。但是以激進(jìn)的方式推進(jìn)的大部制改革,盡管從形式上實(shí)現(xiàn)了組織的扁平化,但是大部制改革的最終目標(biāo)并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。在“委”與“局”的運(yùn)作模式中,相關(guān)的聯(lián)系制度建立得并不充分,有的部門甚至重新帶來(lái)了交叉和混亂。究其根源,原因在于:一是改革存在一定程度的阻力。盡管從中央到地方全力支持深圳市大部制改革,但是在事關(guān)部門核心利益方面的“權(quán)力”,仍難以讓渡給其他部門。二是缺乏內(nèi)生動(dòng)力。地方政府大部制改革雖然有上級(jí)政府甚至中央政府的支持,但這種自上而下的制度變革仍有一定的局限,即地方政府大部制改革并不是從“解決問(wèn)題”入手而衍生出的內(nèi)生動(dòng)力改革,因此,這些機(jī)構(gòu)改革方案并未從政地方政府急需展開(kāi)的業(yè)務(wù)流程優(yōu)化方面出發(fā),使得這種制度變遷只是停留在粗糙的人員整合與部門合并上。三是改革需要政治強(qiáng)力介入。在同構(gòu)性政府架構(gòu)下,地方政府的大部制改革,無(wú)疑是給自己“找麻煩”,在“條塊管理,以條為主”管理的行政體制下,大部制改革后,如何與上級(jí)政府開(kāi)展對(duì)口的溝通與協(xié)調(diào),爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的“資源”,不僅存在“內(nèi)部爭(zhēng)功”,還面臨著外部“既得利益”的阻擾。比如深圳市市場(chǎng)監(jiān)管委的食品安全監(jiān)管目前接受十來(lái)個(gè)上級(jí)部門的指導(dǎo)(包括各級(jí)食安辦和相關(guān)行政機(jī)關(guān)),對(duì)口部門過(guò)多、任務(wù)布置不同步給市場(chǎng)監(jiān)管委的食品安全監(jiān)管工作的有序開(kāi)展造成了諸多不便。

總體來(lái)說(shuō),地方政府大部門制改革充分體現(xiàn)了新舊制度之間的張力,其對(duì)原有體制具有一定程度的“路徑依賴”。在制度變遷理論中,誘致性制度變遷也是重要路徑。其內(nèi)在動(dòng)力在于“經(jīng)濟(jì)主體”獲得的最大“潛在利潤(rùn)”。諾斯和戴維斯認(rèn)為,如果預(yù)期凈收益超過(guò)預(yù)期成本,一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。[14]這種“潛在利潤(rùn)”的來(lái)源除了相對(duì)價(jià)格變化的因素外,就是頂層設(shè)計(jì)、制度約束和公民政治參與引起偏好變化。因此,地方政府在推進(jìn)大部制改革過(guò)程中,必須注重以下幾方面因素。首先是需要科學(xué)合理的體制設(shè)計(jì)。大部制改革必須厘清決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門相互間的職能分工、權(quán)力邊界、制約手段等,進(jìn)行合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。如果沒(méi)有明確的設(shè)置,這種體制的效果就不可能真正發(fā)揮。同時(shí),大部制改革不能僅依賴于地方一級(jí)政府的積極推動(dòng),而需要上級(jí)政府的強(qiáng)力介入和基層政府的鼎力支持。其次,大部制改革能否成功與是否具備整體的外部制度條件有很大關(guān)系。只有建立與之相適應(yīng)的黨委、政府、人大、政協(xié)四套整體配套制度,才能有效保證其強(qiáng)力推進(jìn)。同時(shí)要加強(qiáng)立法,把公共政策系統(tǒng)納入法制化的軌道。再次,大部制改革需要強(qiáng)化公民的政治參與?！翱梢哉f(shuō),在技術(shù)變革日新月異、公共管理變得日趨復(fù)雜的今天,倡導(dǎo)公民參與被認(rèn)為是打破僵化的行政體系、提高公共管理的滿意度以及減少政府管理成本的有效途徑?！盵15]大部制改革的核心是大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能,使得公共權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)。然而公民的積極參與受制于一國(guó)的政治文化,只有參與型的政治文化,一個(gè)良好的制度變遷才能得到公民的支持,“只有擁有了文化的支撐,制度創(chuàng)新才能擁有深厚的文化底蘊(yùn),才能超越外在層面的激勵(lì)約束機(jī)制,人類的制度變遷才有可能持續(xù)發(fā)展?！盵14]

注釋:

①資料來(lái)源: 1.深圳市機(jī)構(gòu)改革“三定”方案(深府辦〔2009〕100號(hào)), 2.深圳特區(qū)報(bào)(2009年8月1 日), 3.吳海燕,陳天祥.掌舵與劃槳分開(kāi)?——基于深圳市大部制改革的分析[J].黨政研究, 2014, (2).

②資料來(lái)源:深圳市綜合發(fā)展研究院發(fā)布的《深圳市政府機(jī)構(gòu)改革效果評(píng)估研究報(bào)告》。

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責(zé)任編輯:王升平

中圖分類號(hào):D63-3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1008—4533 (2016) 01—0031—06

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 005

收稿日期:2015—09—12

作者簡(jiǎn)介:宋新玲(1980—),女,山東濰坊人,中國(guó)人事科學(xué)研究院公共管理學(xué)博士后,主要研究方向?yàn)樾姓w制改革、公共人力資源管理。