張則行,陶慶(上海師范大學(xué)法政學(xué)院,上海 200234)

論法治政府的價值內(nèi)核滲透與實踐機制重構(gòu)
——以公共政策過程為觀察領(lǐng)域

張則行,陶慶
(上海師范大學(xué)法政學(xué)院,上海 200234)

摘要:法治政府的靈魂和精髓可概括為權(quán)力規(guī)約與權(quán)利保障。作為一項連續(xù)的動態(tài)過程,公共政策過程中的法治政府建設(shè)至少應(yīng)包含對政策制定、政策執(zhí)行和政策反饋等環(huán)節(jié)的討論。其中,政策制定過程的信息公開與公民參與、政策執(zhí)行過程的自由裁量與程序約束以及政策反饋過程的回應(yīng)、糾偏和問責(zé)等多項議題的論析與機制重構(gòu),無不應(yīng)滲透著權(quán)力規(guī)約與權(quán)利保障的法治思想。

關(guān)鍵詞:法治政府；政策過程；權(quán)力規(guī)約；權(quán)利保障

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出了建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公正公開、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的戰(zhàn)略要求,[1]法治政府問題成為學(xué)界關(guān)注的熱點。近年來,國內(nèi)關(guān)于法治政府的研究大體可歸為兩類:一類側(cè)重于探討法治政府的理論意涵,包括法治政府的基本原則、價值承載、內(nèi)在特征與理論依據(jù)等,屬于務(wù)虛層面的法哲學(xué)思考；另一類則關(guān)注法治政府的實踐機制,包括法治政府的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、評估體系、責(zé)任追究與信息公開等具體辦法,屬于務(wù)實層面的制度建構(gòu)。本文嘗試從公共政策過程的動態(tài)視角詮釋法治政府的價值意涵。

一、法治政府的內(nèi)涵重釋與本文研究進路的提出

所謂法治(rule of Law),即法律的統(tǒng)治。古希臘思想家亞里士多德認為,法治應(yīng)包含兩層含義:一是已成立的法律獲得普遍的服從；二是大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法律。[2]199簡言之,在亞氏看來,法治的內(nèi)涵就是“治人者治于法”和實施“良法之治”。在國家治理的現(xiàn)代語境中,我們可將法治的核心價值總結(jié)為權(quán)力歸約與權(quán)利保障。那么,何謂法治政府、怎樣建設(shè)法治政府呢?近來,學(xué)界依據(jù)《決定》內(nèi)容紛紛對法治政府的內(nèi)涵及其建設(shè)路徑進行了解讀。如張渝田認為,“法治政府是指行政主體(政府及其部門)在憲法和法律的治理下,行使法律授予的權(quán)力,依法管理社會、經(jīng)濟、文化等公共事務(wù)和國家事務(wù)”[3],他從權(quán)力運作的視角闡述了建構(gòu)法治政府的邏輯起點(職權(quán)法定)、邏輯途徑(依法行政)與邏輯歸宿(法治政府),為其他研究者提供了借鑒。關(guān)保英認為,法治政府的新內(nèi)涵應(yīng)強調(diào)“開放式、價值化、過程化與給付性政府治理等范疇”,其中關(guān)于“開放式和過程化政府治理”的論述突出了法治政府的動態(tài)內(nèi)涵,但作者偏重羅列式闡述,并未深入展開。[4]汪習(xí)根提出了建設(shè)法治政府的“四條出路”,即“打造權(quán)力清單,構(gòu)建有限政府；打造負面清單,構(gòu)建為民政府；打造福利清單,構(gòu)建公益政府；打造責(zé)任清單,構(gòu)建責(zé)任政府”[5],這契合了當(dāng)前我國政府開展的各種制度實踐,可視作是對以上所述法治的兩個核心價值的呼喚。其中,權(quán)力清單與責(zé)任清單指向“權(quán)力規(guī)約”,負面清單與福利清單則更多指向“權(quán)利保障”。

本文的命題是以權(quán)力規(guī)約與權(quán)利保障等現(xiàn)代法治的核心價值作為觀察視角,討論在政策過程中如何進行法治政府建設(shè),并從應(yīng)然角度闡述在公共政策諸環(huán)節(jié)如何彰顯法治政府的價值追求。

二、體制內(nèi)外的互動:政策制定的信息公開與公民參與

(一)政策制定過程的信息公開。

從某種意義上說,法治政府即是陽光政府或透明政府。2007年,國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)為實現(xiàn)公民知情權(quán)提供了法律保障。但其中諸如“兩秘密一隱私”、“三安全一穩(wěn)定”、“國家有關(guān)規(guī)定”和“特殊需要”等已法定化的限制條件在一定程度上成為打造陽光政府的立法初衷的障礙,導(dǎo)致其實施效果并不理想[6],政府更多地扮演著消極應(yīng)付公開請求的被動角色。故而,實現(xiàn)政策制定過程的信息公開化應(yīng)關(guān)注以下兩個方面。首先,在立法層面盡力破除種種不合理的限制,擴大政府信息公開的內(nèi)涵和外延,真正實現(xiàn)“公開是原則,不公開是例外”的公開原則；其次,應(yīng)以實現(xiàn)公民知情權(quán)為軸心,在政策制定的問題界定與系統(tǒng)議程等環(huán)節(jié)中設(shè)計信息公開與傳播機制。詳細言之,其一,在界定社會問題時,政府可將作為“社會感應(yīng)器”的咨詢機構(gòu)所撰寫的不涉密的調(diào)查或研究報告公之于眾。這樣一來,一方面,公眾通過專業(yè)和權(quán)威人士等的分析討論,可增強對相關(guān)問題的理性認知,并由此轉(zhuǎn)變其對公共政策的態(tài)度,提升政策認同感,夯實公共政策的合法性基礎(chǔ)。另一方面,它也可以測試人們對于報告所指社會問題的反應(yīng),從而為機構(gòu)修正已有觀點或進行進一步研究提供參考。其二,在系統(tǒng)議程中,政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會議題的走向,及時公布關(guān)乎某問題的相關(guān)細節(jié)及內(nèi)容,使與該議題有相關(guān)利益的大眾在充分了解真相的前提下進行客觀理性的討論。

(二)政策制定過程的公民參與。

如果說信息公開更多地體現(xiàn)在政策制定過程的前兩個環(huán)節(jié),那么公民參與則較多地出現(xiàn)在政策制定的后兩個階段,即政策規(guī)劃與政策合法化階段。首先是政策規(guī)劃階段。政策規(guī)劃的成敗在一定程度上決定了公共政策能否取得預(yù)期的目標(biāo)。因此,在設(shè)定政策目標(biāo)時,政策主體應(yīng)將公民參與的民主價值貫通其中,通過召集聽證會等民主形式聽取相關(guān)利益主體的意見和建議,以此改進目標(biāo)；在進行方案設(shè)計與評估時,由于涉及較多專業(yè)知識,政府應(yīng)積極引入“外腦”力量,創(chuàng)造條件支持外部專家對方案進行論證和調(diào)整,以期實現(xiàn)方案的科學(xué)化；在對備選方案進行抉擇時,政府應(yīng)通盤考慮前期目標(biāo)設(shè)定時人們的意見以及智庫對其修正后的建議,必要時可通過“開門規(guī)劃”的方式,將更多聲音和訴求納入到最終的方案里。其次是政策合法化階段。政策合法化不僅要求政策制定主體、政策出臺程序以及公共政策內(nèi)容合乎法律規(guī)定,同時也要求將公共政策實施的過程內(nèi)化為政策主客體的自覺行動,即獲取社會的普遍認同。而實現(xiàn)這一過程的關(guān)鍵,就是要將整個政策制定過程演繹為一場自主式的公共意志表達活動,將政策制定過程變成商談的過程,使政策的承受者本身就是規(guī)則的制定者,在政策過程中實現(xiàn)協(xié)商民主下的公民參與。

三、正義的力量:政策執(zhí)行的自由裁量與程序約束

政策執(zhí)行是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。在現(xiàn)實中,政策執(zhí)行過程搭構(gòu)出了公共意志轉(zhuǎn)換為具體行動的時空場域,政策執(zhí)行者處于這一場域的前沿,與政策相關(guān)者發(fā)生著直接的關(guān)系。在這一過程中,行政權(quán)力的張力極易造成政策客體利益的損害,最終可能造成政府合法性的流失,成為法治政府建設(shè)的障礙。究其原因,公共政策本身的性質(zhì)是重要的解釋變量。因為,社會問題本身的復(fù)雜程度與政府決策者的有限理性決定了大多數(shù)公共政策都具有目標(biāo)界定模糊、執(zhí)行手段多變等特點。這些都為政策執(zhí)行者留下了廣闊的自由裁量空間。與此同時,作為規(guī)束行政裁量權(quán)這批“野馬”的韁索的行政程序的弱化與缺失,在相當(dāng)程度上助推了這種權(quán)力變異行為。因此,在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)建設(shè)法治政府,離不開對自由裁量權(quán)與行政程序的討論。

(一)法治政府是“有限”政府亦是“有為”政府。

政府的自由裁量空間亦是政府權(quán)力的邊界問題。在早期政治思想家看來,邊界不清往往造成了權(quán)力濫用與政府腐敗,最終會傷害民主、自由和人權(quán)等政治價值,因此,必須嚴(yán)格限制政府的自由裁量權(quán),以憲法和法律的形式框定政府的職能,打造“有限政府”。而帶有傳統(tǒng)公共行政學(xué)思想傾向的政治家則更傾向于主張擴張政府職能,積極主動采取各項政策發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟,建設(shè)“有為政府”。從公共行政思想演化的歷史脈絡(luò)考察,以上兩種對待政府權(quán)力與職能定位的論爭,逐漸成為公共管理學(xué)的憲政主義傳統(tǒng)與管理主義傳統(tǒng)的思想源流。雖然這兩種傳統(tǒng)主要圍繞“國家與市場、民主與效率”這兩組關(guān)系展開,但其關(guān)于民主與效率的論述皆會涉及政府權(quán)力重構(gòu)與職能定位等議題。其中,關(guān)于自由裁量權(quán)的界定便成為繞不開的問題。不過總體來看,現(xiàn)在學(xué)界關(guān)于自由裁量權(quán)的論辯焦點已不在于是否需要,而在于如何規(guī)范使用。實際上,無論是嚴(yán)格限制還是有限放任,其前提都是承認自由裁量權(quán)的客觀存在。事實上,“有限”與“有為”的主張并不天然矛盾。在全面深化改革的當(dāng)代中國,在國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的論述語系中,二者代表了“善治”(good governance)的兩個方面。具體而言,“有限”意味著通過強力反腐和法治建設(shè)規(guī)范權(quán)力運行,讓政府權(quán)力重歸公共本質(zhì)；“有為”則意味著通過積極有序的政策執(zhí)行,促成經(jīng)濟升級,改善民眾福利。換言之,在規(guī)范使用政府自由裁量權(quán)的意義上,法治政府既是有限政府也是有為政府,其最終都導(dǎo)向善治的核心價值——實現(xiàn)公共利益最大化。

(二)程序正義是法律精神的彰顯。

弗雷德里克森認為,作為一種公共行政和政策執(zhí)行模式,“官僚自治在處理公共組織的日常事務(wù)過程中,應(yīng)具有廣泛自由裁量權(quán)”[7]55-57。同時,他援引亞里士多德的觀點指出,“面對法律的模糊性,自由裁量權(quán)的存在是必然的結(jié)果,但在具體案例中,法律的適用只有依靠實質(zhì)性原則(即法律的精神)解決模糊性,公平的正義才能得以實現(xiàn)”[7]94?？梢?實現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的公平正義,關(guān)鍵在于法律精神的培育與彰顯。單就執(zhí)行政策而言,程序正義亦可具化為程序正當(dāng),即設(shè)立嚴(yán)格的法定程序,約束政府行為的任意性,保障行政相對人的基本人權(quán)。詳而言之,政府除了要嚴(yán)格遵守諸如合理性原則、比例原則等行政法治的基本原則外,更應(yīng)探索出臺一套權(quán)責(zé)明晰、相互配套的行政程序法典。因此,對執(zhí)行裁量權(quán)的程序約束體現(xiàn)在兩個層面:一是建構(gòu)完整的行政程序法體系,各級行政主體要嚴(yán)格按照法律條文所框定的程序開展政策執(zhí)行,亦即實現(xiàn)亞氏所提出的“法律的正義”；二是各執(zhí)行主體需懷有最大的公道善心,使得政策執(zhí)行的合理化原則真正發(fā)揮應(yīng)有的作用,努力做到“法無授權(quán)不可為,自由裁量不亂為”,亦即實現(xiàn)亞氏所推崇的“公平的正義”。當(dāng)然,這不僅需要建構(gòu)完備的法律制度,更有賴于相關(guān)主體對法律精神的深刻領(lǐng)悟。

四、回應(yīng)、糾偏與問責(zé):政策反饋的救濟功能

政策反饋環(huán)節(jié)的救濟功能不同于傳統(tǒng)法律救濟(行政訴訟)等消極的事后反饋,而是在“兜底”(對行政相對人造成的侵害進行補償)的同時將救濟的功能前置,即將救濟貫穿于政策實施的全過程。詳細言之,即:一要敏銳感應(yīng)政策實施后的各種結(jié)果,及時收集信息并回應(yīng)民眾不斷變換的利益訴求；二要實時監(jiān)控政策實施的全過程,及時糾正可能出現(xiàn)的任何偏差；三是對回應(yīng)不力、消極懈怠和由于重大過失而對相對人造成損害的當(dāng)事人追究行政責(zé)任。因此,我們可以將政策反饋環(huán)節(jié)的法治政府建設(shè)概括為三項機制的建構(gòu):回應(yīng)機制、糾偏機制與問責(zé)機制。

(一)回應(yīng)機制是政策反饋的前置救濟。

政策反饋過程中的法治政府,必定是一個積極回應(yīng)民眾的政府。但作為建設(shè)法治政府的一種救濟方式,政策反饋的回應(yīng)機制也應(yīng)表現(xiàn)出某種特性,反映出政策反饋的前置救濟功能。一是全方位信息感應(yīng)。在瞬息萬變、充滿不確定性的社會轉(zhuǎn)型時期,為了全面、及時、準(zhǔn)確地獲悉民眾對于政策實施的反應(yīng)(包括支持、反對、不滿以及要求等),政府要增強治理訊息的流通性、開拓更多的信息收集渠道。除了要充分發(fā)揮體制內(nèi)媒介的作用,還需借助體制外各種傳播媒介的力量,逐步搭構(gòu)出信息整合平臺,實現(xiàn)信息在政府、社會和民眾間的全天候、無縫隙的流通。唯有如此,政府才能在政策反饋環(huán)節(jié)對于各種訴求作出快速反應(yīng)。二是觸發(fā)式前置行動。傳統(tǒng)的政府回應(yīng)大都流于事后的被動反應(yīng),缺乏主動精神。在政策反饋中建設(shè)法治政府則需要增強政府的主動進取精神,將回應(yīng)的時間節(jié)點自覺前置,即是在感應(yīng)、收集和加工信息的基礎(chǔ)上,建立靈敏的“觸發(fā)式裝置”,對于新出現(xiàn)的民眾訴求等“觸點”,政府要快速回應(yīng),杜絕“觸發(fā)失靈”現(xiàn)象。

(二)糾偏機制是政策反饋的實時救濟。

回應(yīng)是針對政策實施后新的利益訴求而言的,而糾偏則是應(yīng)對政策實施過程出現(xiàn)的各種偏差與過失。政策過程的糾偏機制與上文所述法律上的事后糾偏機制略有不同,尤其是將其放在政策反饋的視域內(nèi)進行考察,結(jié)合法治政府的核心內(nèi)涵,這種糾偏機制同時表現(xiàn)出預(yù)防性與實時性的特征。一是預(yù)防性糾偏。作為社會資源的權(quán)威性分配,政策實施過程一旦出現(xiàn)偏差,必將對政策相對人造成損害,而預(yù)防性糾偏是減少損害的必要一環(huán)。因此,政府應(yīng)充分發(fā)揮各種官方和民間咨詢機構(gòu)的作用,在對政策實施后可能發(fā)生的各種偏差、梗阻乃至損害民眾利益等潛在風(fēng)險進行全面的預(yù)測評估,發(fā)現(xiàn)事前即可排解掉的偏差則立即排解,防患于未然；對于那些可預(yù)見而又不可避免的問題則應(yīng)制定詳細的糾偏計劃,在政策實施過程中將偏差降到最小。二是實時性糾偏。所謂實時性糾偏就是將糾偏機制貫徹于整個政策實施過程。與政府回應(yīng)的全方位信息感應(yīng)和觸發(fā)式前置行動相配合,這種糾偏機制將鑲嵌在政策實施的諸多節(jié)點上。而且,這種糾正一直處于即時反應(yīng)的延續(xù)性狀態(tài)。任何政策無論在何時何地發(fā)生偏差,都將觸動糾偏機制這根緊繃的神經(jīng)。政府隨后即根據(jù)具體情況,采取針對性糾偏舉措。比如,對任意放大或縮小目標(biāo)群體和適用對象以及有差別的選擇性政策執(zhí)行等不合理現(xiàn)象,政府都應(yīng)事先制定相應(yīng)的應(yīng)對措施,實時糾正。

(三)問責(zé)機制是政策反饋的后置救濟。

在政策反饋環(huán)節(jié)構(gòu)建法治政府的問責(zé)機制,須做到全面問責(zé)和全民問責(zé)。

1.全面問責(zé)。這是從政策過程的縱向維度加以考察的,重在問責(zé)機制的前后連貫性。針對當(dāng)前問責(zé)機制重政策下游(執(zhí)行)而輕政策上游(決策)的弊端,我們應(yīng)將問責(zé)機制延伸至整個政策過程,尤其是對決策過程的問責(zé)。事實證明,不對由于重大決策失誤而造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人或領(lǐng)導(dǎo)者問責(zé),而僅對被動執(zhí)行的基層人員問責(zé),將導(dǎo)致因無法服眾而最終削弱政府權(quán)威、或使問責(zé)過程流于形式、變成地方政府裝點門面的雕飾的后果。故此,《決定》明確提出要“建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制,建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”[1]的要求,當(dāng)前,這種問責(zé)制度已在部分省市落地實施,全面問責(zé)已初見端倪。

2.全民問責(zé)。這是從政策過程的橫向維度加以考察的,重在問責(zé)機制的內(nèi)外連接性。事實證明,缺乏外部力量介入的內(nèi)部監(jiān)督具有軟弱無力等無法克服的缺陷,強化政策過程中的問責(zé)效果需要構(gòu)建內(nèi)外互通式的問責(zé)體制,即在重視探索內(nèi)部機制建構(gòu)的同時,引導(dǎo)并強化政府外部主體參與問責(zé)。這又可細分為兩種情況:一是強化體制內(nèi)其他權(quán)力主體對政府的問責(zé)。一方面坐實人大及其常委會的問責(zé)權(quán)限,真正發(fā)揮權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能；另一方面進一步推進司法獨立,即人民法院獨立審理行政訴訟案件而不受政府機關(guān)的干涉,同時檢察機關(guān)也要配合同級黨委紀(jì)檢部門開展問責(zé)活動。二是引導(dǎo)體制外的治理主體參與政府問責(zé)。比如,新聞媒介如實報道政策失誤過程,引發(fā)輿情進而對政府形成壓力,本身就是一種問責(zé)行為。

通過以上論析,我們不難看出,回應(yīng)、糾偏與問責(zé)等機制具有某種內(nèi)在的聯(lián)系性。它們都主張政府應(yīng)在政策實施中發(fā)揚積極進取的現(xiàn)代行政精神。其中,增強回應(yīng)性體現(xiàn)著法治政府的道德良心,糾偏機制反映了法治政府的公平正義,而全民問責(zé)則激發(fā)了法治政府的政治勇氣。同時,權(quán)力規(guī)約與權(quán)利保障等法治政府的價值追求也內(nèi)化其中,成為三項機制設(shè)計的精神支柱。具體而言,回應(yīng)機制以積極救濟的姿態(tài)主動回應(yīng)和滿足人們的利益訴求與合法權(quán)益,傾向于權(quán)利保障；糾偏機制以實時救濟的姿態(tài)糾正政策實施偏差,將利益損害降到最低,是一種權(quán)利保障舉措,同時對政策實施主體也起到權(quán)力規(guī)束的作用；問責(zé)機制則以消極救濟的姿態(tài)從權(quán)責(zé)一致的原則出發(fā)向政策過程中的責(zé)任主體問責(zé),傾向于權(quán)力規(guī)約。

綜上可見,法治政府在政策過程中先后體現(xiàn)了透明政府、民主政府、“有限”政府、“有為”政府、責(zé)任政府和回應(yīng)性政府等特質(zhì)。為便于觀察,筆者將其簡化繪制如下表(見表1)。

表1.公共政策過程中的法治政府建設(shè)

總之,在公共政策過程的視閾下,法治政府建設(shè)是政策制定、政策執(zhí)行和政策反饋諸環(huán)節(jié)踐行法治政府核心價值追求——權(quán)力規(guī)約與權(quán)利保障的動態(tài)過程。本文所論析的政策制定過程的信息公開與公民參與,政策執(zhí)行過程的自由裁量與程序約束,政策反饋過程的三項機制無不滲透著法治的思想精髓和價值追求。

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責(zé)任編輯:王升平

中圖分類號:D920. 1

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1008—4533 (2016) 01—0020—05

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 003

收稿日期:2015—10—11

基金項目:教育部人文社會科學(xué)重點研究基地北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所重大項目《政治人類學(xué)視野下的政治體制改革研究》(編號: 11JJD810018)；上海師范大學(xué)研究生優(yōu)秀成果培育項目(編號: A-6001-15-001436)。

作者簡介:張則行(1989—),男,山東臨沂人,上海師范大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生,主要研究方向為公共行政理論,政策人類學(xué)；陶慶(1965—),男,安徽寧國人,上海師范大學(xué)法政學(xué)院教授,教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃獲得者,主要研究方向為公共行政理論,政策人類學(xué)。