周義宏

【摘 要】目前，在不斷提高公交系統(tǒng)運營效率的基礎上，如何提供高效的公交服務是地方政府迫切需要破解的難題。鄞州區(qū)根據(jù)自身地方特點，探索出一條“民營化經(jīng)營、政府購買服務”的運營模式，在解決公交系統(tǒng)運營效率提升和運營成本控制之間的矛盾方面取得了一定的成效。本文剖析了該模式在實際運行過程中存在的問題及解決方法，對進一步完善和推廣這一模式有著十分重要的意義。

【關鍵詞】公交改革；模式；效率

目前，鄞州公交改革采用民營化經(jīng)營，政府購買服務模式。政府購買公交服務是一種新型的公共服務方式，建立公開透明、合理規(guī)范的財政補貼機制進行了多次創(chuàng)新和改革，并探索出一套行之有效的辦法。具體來講，就是委托3家民營企業(yè)負責全區(qū)所有公交線路的日常運營工作，充分發(fā)揮市場競爭機制和獨立財務核算機制的激勵約束作用，以達到降低運營成本，提高公交服務質(zhì)量的目的。同時，財政部門根據(jù)公交運營里程和乘客數(shù)量，以財政補貼的方式向企業(yè)購買公交服務，使公交企業(yè)能夠獲得正常水平利潤，確保公交運營企業(yè)能夠健康持續(xù)發(fā)展。

一、模式運行中存在的主要問題和困難

1.低票價補貼辦法亟待修訂完善

一是東錢湖方向的公交車輛補貼分攤制度不合理。鄞州公運公交以運營東錢湖方向線路為主，而東錢湖在財政體制上獨立于區(qū)財政，其低票價補貼全部由區(qū)財政承擔的體制不盡合理。二是中央油價補貼的扣減對象不科學。根據(jù)目前低票價補貼辦法，在計算虧損補貼時，對中央油價補貼作全額扣，但扣減的對象為上年企業(yè)實收補貼金額，導致當年利潤隨中央油價補貼數(shù)額和發(fā)放的時間出現(xiàn)明顯波動，財務報表顯示的利潤不能客觀反映企業(yè)實際經(jīng)營成果。三是廣告等業(yè)務收入在補貼辦法中未能予以考慮。公交車身和車內(nèi)廣告等業(yè)務收入對公交企業(yè)的真實盈利狀況有著明顯影響，2014年3家公交企業(yè)車身廣告收入已達531.36萬元，所以在計算虧損補貼時應該將其納入營收總額，并作相應扣減。

2.車輛采購和報廢管理仍需強化

一是公交車輛采購過程的參與程度不夠。目前，新增公交車輛均主要由3家公交運營企業(yè)自行購置。然而，根據(jù)《鄞州區(qū)公交企業(yè)低票價補貼實施辦法》的規(guī)定，公交車輛的折舊費用均來自財政補貼，且對未完成折舊部分價值按五年期基準利率予以貼息。所以，公交企業(yè)不真正承擔車輛采購的費用，在議價過程中缺乏將采購價格控制在合理水平的主動性和積極性。因此，項目主管部門應該參與車輛采購議價過程，以有效降低車輛采購成本。二是部分報廢車輛營運年限和營運里程過短。例如，2014年，城鄉(xiāng)公交報廢的部分車輛營運年限均為5年零6個月，運營里程也僅30萬公里左右。

3.運營成本測算的科學性有待提升

一是中介機構未能充分履行盡職調(diào)查義務。公交車輛單車每公里運營成本作為運營虧損補貼計算過程中的核心數(shù)據(jù)。成本測算工作主要委托第三方中介機構完成。但是，中介機構對于公交車輛單車百公里油耗等關鍵成本數(shù)據(jù)未能以抽樣的方式開展實地測算核實工作，而主要由公交企業(yè)提供，數(shù)據(jù)提供者又與成本測算結果之間存在直接的經(jīng)濟利益關系，致使成本測算所依據(jù)數(shù)據(jù)的可信性和權威性明顯不足。二是機務成本與大修補貼重疊。中介機構提供的成本構成中包含了車輛購置價格4%的機務成本，用于車輛日常修理、保養(yǎng)及輪胎、配件等費用。但根據(jù)現(xiàn)行低票價補貼辦法，公交車輛在完成折舊補貼后的次月一次性獲得6萬元—12萬元不等的大修補貼，約相當于車輛購置價格的20%。因此，單車每公里運營成本構成中的機務成本與車輛大修補貼存在明顯重疊。三是燃料成本的核定標準明顯偏高。根據(jù)中介機構核定的單車每公里燃料成本標準，結合區(qū)道路運輸管理所在核算運營虧損補貼時所依據(jù)的車輛及運營里程信息，計算了2014年公交企業(yè)運營成本中的燃料成本，即核定的燃料成本，并將其同企業(yè)財務報表中的實際發(fā)生的燃料成本進行了對比分析，發(fā)現(xiàn)3家公交的核定燃料成本明顯高于實際燃料成本。

4.公交運營里程缺乏科學核定方法

公交車輛的實際運營里程數(shù)是計算運營虧損補貼的關鍵基礎數(shù)據(jù)之一，保障該數(shù)據(jù)的準確性也是核定補貼工作的主要任務。但是，由于受到技術和人力限制，公交車輛的實際運營里程主要由公交企業(yè)上報，區(qū)道路運輸管理所對上報的運營里程和計劃里程進行對比分析，若二者不存在明顯偏差，則將企業(yè)上報的運營里程核定為實際運營里程，并作為計算虧損補貼的基礎。其實，缺乏有效監(jiān)管措施情況下，公交車輛發(fā)車班次和運營里程很可能低于運營計劃，導致計算運營虧損補貼的運營里程數(shù)可能會高于實際運營里程數(shù)。根據(jù)2014年所報廢車輛營運時間，以及道路運輸管理所在核算公交車輛日運營里程數(shù)的最低標準值，計算出公交車輛在整個營運期限內(nèi)所計入運營虧損補貼的里程數(shù)，并將其同車輛報廢時的實際運營里程數(shù)作比較后發(fā)現(xiàn)，部分車輛的核算里程數(shù)明顯大于實際運營里程數(shù)

5.現(xiàn)金票款金額核查機制不夠健全

一是未能參與現(xiàn)金票款的現(xiàn)場清點工作。根據(jù)現(xiàn)行運營虧損補貼計算方法，現(xiàn)金票款直接影響到補貼金額，所以對現(xiàn)金票款的核查是項目管理的重要職能之一。但是，目前現(xiàn)金票款的清點主要由公交企業(yè)完成，項目主管部門未能派專人負責現(xiàn)場點鈔工作。二是現(xiàn)金票款的核查制度不健全。項目管理部門沒有建立現(xiàn)金票款核查制度，通過抽樣調(diào)查的方法定期對現(xiàn)金票款進行核查，并對所發(fā)生的舞弊行為制定相應的懲處措施。目前，項目管理部門主要根據(jù)刷卡率是否異常來對企業(yè)的舞弊行為實施監(jiān)管，但是對刷卡率是否異常并沒有建立科學的評價標準，使得這一核查機制難以得到有效落實。

6.公交企業(yè)經(jīng)營管理水平有待提升

一是未能規(guī)范執(zhí)行相關財務制度。公交運營企業(yè)在執(zhí)行財務制度規(guī)范方面均存在不同程度的問題，使企業(yè)財務報表不能客觀反映經(jīng)營成果，給項目管理和補貼政策的合理調(diào)整帶來了一定的困難。如根據(jù)區(qū)審計局的審計結果，2012年城鄉(xiāng)公交和東方巴士分別實現(xiàn)凈利潤5990.85萬元和3106.59萬元，而兩家公交公司所提供的財務報表上的凈利潤則分別為-885.12萬元和1304.90萬元，二者差距巨大。2014年城鄉(xiāng)公交由于將中央油價補貼資金直接計入資本公積的行為違反了企業(yè)會計準則，東方巴士則由于車輛維修配件管理不規(guī)范，兩家企業(yè)2014年財務報表均被會計師事務所出具了保留意見的審計報告。

二是安全管理有待強化。首先，公交企業(yè)人車比配置有待進一步提高。目前，城鄉(xiāng)公交、東方巴士和公運公交的人車比分別為1.26、1.23和1.16，駕駛員每天平均工作時間在10小時以上，工作負荷和勞動強度較大，不利于公交車輛的安全運營。其次，公交車輛保險標準相對偏低。由于公交車輛事故頻發(fā)，且社會公眾對公交車輛事故的關注度較高，公交車輛保險特別是承運人責任保險對與公交企業(yè)的安全管理顯得特別重要，因此在公交車輛低票價補貼部分核定的單車運營成本構成中基本包含公交車輛保險的各主要險種。但是部分公交企業(yè)的承運人投保座位數(shù)和每座責任限額明顯偏低，給公交車輛安全管理留下了一定的隱患，如城鄉(xiāng)公交承運人責任保險投保座位數(shù)為14190座，平均投保座位數(shù)僅為21.63座/車，明顯低于車輛實際座位數(shù)量，且每座責任限額也僅為20萬元，遠低于事故發(fā)生時的實際賠償標準。

三是公交站場和網(wǎng)線的設置仍需優(yōu)化。一方面，由于大型商業(yè)綜合體和大型居住區(qū)項目在設計和建設過程中不愿意配建公交場站設施，投入運營后又往往要求增加公交線路，致使公交場站數(shù)量相對偏少，導致部分公交線路迂回繞行，增加公交車里程數(shù)，也影響了公交準點率，導致乘客候車時間過長，降低了乘客滿意度；另一方面，部分公交線路的運營班次密度超出了乘客的實際出行需求，導致公交車輛乘坐率明顯偏低。

二、進一步改善“鄞州模式”的建議和措施

1.優(yōu)化制度設計，保障補貼政策的合理性

積極推進低票價補貼辦法修訂工作，首先，在新辦法中對中央財政油價補貼采用與其他項目不同的處理方法，即在計算虧損補貼時予以全額抵扣，而不再按90%計，以有效避免重復補貼問題。其次，將中央財政油價補貼的抵扣對象由上年企業(yè)實收額調(diào)整為當年實收額，解決企業(yè)利潤隨中央財政油價補貼波動而不能客觀反映企業(yè)實際經(jīng)營成果的問題。最后，在計算虧損補貼時，應考慮公交車輛車身及車內(nèi)廣告等收入因素對企業(yè)真實盈利狀況的影響，并作相應扣減。

2.完善測算方法，提升成本測算的科學性

首先，定期更換營運成本測算的中介機構，從不同角度和不同方法對成本作出科學測算，減少成本測算誤差，同時盡量避免聘請與公交企業(yè)有業(yè)務往來的會計師事務所，保障中介機構的獨立性。其次，保證成本測算所依據(jù)的數(shù)據(jù)來源的可靠性，應該取自經(jīng)審計的財務報表體系而非企業(yè)直接提供，對于單車百公里油耗（氣耗）等關鍵數(shù)據(jù)，要通過現(xiàn)場調(diào)查測算取得，保證數(shù)據(jù)的客觀性和準確性。最后，機務成本的測算，在考慮企業(yè)實際維修和配件成本的同時，要根據(jù)車輛營運年限，對車輛大修補貼金額作核減處理。

3.健全核查機制，確?；A數(shù)據(jù)的真實性

在車輛營運公里數(shù)核算方面，要盡快啟用智能公交系統(tǒng)的GPS里程測算功能，為營運里程測算提供科學依據(jù)，同時要加大對公交班次執(zhí)行率的定期檢查和考核力度，并利用微信、微博等即時通訊平臺，發(fā)動廣大乘客參與公交運行系統(tǒng)的動態(tài)監(jiān)督。在現(xiàn)金票款核查方面，建立和完善現(xiàn)金票款清點工作實施方案和制度規(guī)范，在條件許可的情況下做到集中時間、集中地點清點，并由項目主管部門落實相關責任人直接參與票款清點的監(jiān)督和管理。

4.加大審計力度，規(guī)范企業(yè)財務管理行為

一方面，要將公交企業(yè)審計工作納入制度化和常規(guī)化的管理軌道，對所發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)的財務制度條款和會計行為予以及時糾正，確保財務報表能夠客觀、真實、全面的反映公交企業(yè)的經(jīng)營活動和成果，為公交企業(yè)的監(jiān)管提供可靠的財務信息支撐；另一方面，根據(jù)年度例行審計結果，建立財務信息動態(tài)監(jiān)測機制，一旦出現(xiàn)公交企業(yè)凈利潤水平過高（過低），或者連續(xù)幾年利潤超出（低于）正常水平，即時調(diào)整低票價補貼辦法，既要防止企業(yè)獲得虧損補貼后的實際利潤超過正常利潤水平，又要能夠保證企業(yè)的正常運營。

5.強化監(jiān)督管理，提高企業(yè)規(guī)范經(jīng)營水平

首先，加大公交車輛采購管理，修訂和完善車輛采購制度，項目主管部門直接參與或主導采購車輛的議價過程，合理控制車輛采購成本。其次，強化公交車輛報廢程序管理，對于運營年限或營運里程較短的報廢車輛，建立報廢原因調(diào)查分析和報告制度，增強企業(yè)車輛日常維修和保養(yǎng)意識，提高車輛實際使用壽命。此外，加大公交企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理力度，督促公交企業(yè)提高人車配置比例，切實消除由于疲勞駕駛所帶來的安全隱患，同時強化承運人責任保險的落實工作，提升企業(yè)安全管理水平。最后，強化特惠卡的監(jiān)督管理，有效減少非特殊優(yōu)惠利用特惠卡刷卡乘車現(xiàn)象的發(fā)生。

6.建立協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化公交系統(tǒng)網(wǎng)線設置

首先，建立公交企業(yè)利益協(xié)調(diào)機制，從全區(qū)公交網(wǎng)線整體的角度，全面優(yōu)化公交網(wǎng)線設置，消除公交企業(yè)由于自身利益因素而給網(wǎng)線的全局優(yōu)化所帶來的限制。其次，根據(jù)公交乘車實際需求，合理設置班次密度，并建立相應的動態(tài)調(diào)整機制，在上下班高峰期間適當增加班次密度，縮短乘客候車時間，非高峰期間則適當降低班次密度。此外，建立同規(guī)劃、建設、城管、交警、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及項目業(yè)主單位的溝通協(xié)調(diào)機制，推進公交站場、港灣式?？客緩秸镜慕ㄔO力度，科學規(guī)劃站場空間布局，盡量減少由于站場原因導致的公交線路迂回繞行的問題。最后，積極爭取廣大群眾的理解和支持，對于一些位置偏遠、乘客流量小且分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心城區(qū)兩級公交網(wǎng)絡，優(yōu)化公交線路設置，在不影響群眾出行條件下，提高公交系統(tǒng)運營效率，最大限度地發(fā)揮財政資金的經(jīng)濟和社會效益。