周紅霞

摘 要：美國聯(lián)邦政府的高等教育資助政策實(shí)施較早并且不斷完善和改進(jìn)，已經(jīng)取得了一些非常具有成效的經(jīng)驗(yàn)。為順利實(shí)現(xiàn)到2020年美國大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)占總?cè)丝诒壤匦禄氐绞澜缡孜坏倪h(yuǎn)景目標(biāo)，奧巴馬政府自執(zhí)政以來，不僅顯著增加了對(duì)大學(xué)生的資助力度，還積極推行“機(jī)會(huì)稅收抵免”政策，對(duì)貸款發(fā)放形式以及償付辦法等進(jìn)行了調(diào)整。諸多方面的改革提高了財(cái)政資助經(jīng)費(fèi)的使用效益，幫助更多學(xué)生接受高等教育。

關(guān)鍵詞：美國；高等教育；資助政策；奧巴馬政府

通過提高擔(dān)負(fù)能力增加高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)，是從起點(diǎn)保障民眾受教育權(quán)利、推動(dòng)高等教育大眾化的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)教育過程和教育結(jié)果公平的前提條件。未來10年，超過一半以上的新就業(yè)機(jī)會(huì)將需要高中后教育文憑，并且與高中畢業(yè)生相比，大學(xué)畢業(yè)生將獲得更高的薪酬，也將面臨更小的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。更為深遠(yuǎn)的意義是，確保更多的學(xué)生從大學(xué)畢業(yè)對(duì)維持美國強(qiáng)有力的中產(chǎn)階級(jí)的地位至關(guān)重要。

但美國白宮的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，過去30年，美國公立四年制大學(xué)的學(xué)費(fèi)漲幅超過250%，這使得美國適齡學(xué)生接受高等教育面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)。美國總統(tǒng)奧巴馬指出，近年來，受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，美國很多州政府都傾向于減少對(duì)高等教育的資助，阻礙了美國年輕人走向中產(chǎn)階級(jí)的路徑。美國副總統(tǒng)拜登也指出，美國當(dāng)前的教育體系更像是一個(gè)漏斗，而政府希望其成為一個(gè)通道。政府有責(zé)任幫助年輕人進(jìn)入大學(xué)，并幫助他們順利從大學(xué)畢業(yè)。為此，奧巴馬政府承諾，將積極改革財(cái)政撥款政策，加大資助力度，切實(shí)提高高等教育的可支付性，確保人人享有高等教育機(jī)會(huì)，從而鞏固美國中產(chǎn)階級(jí)的地位，擴(kuò)大其隊(duì)伍。

一、美國聯(lián)邦政府

高等教育資助政策的發(fā)展歷程

美國高等教育資助始于20世紀(jì)50年代初，為幫助數(shù)量龐大且對(duì)國家有功的大量退伍軍人接受高等教育和培訓(xùn)以便獲得職業(yè)技能，1944 年6月22日，時(shí)任美國總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福簽署了《退伍軍人權(quán)利法》，揭開了聯(lián)邦政府高等教育資助政策的序幕。[1]

1957 年，蘇聯(lián)人造衛(wèi)星的成功發(fā)射成為美國聯(lián)邦政府以國防安全為目的進(jìn)行高等教育資助的契機(jī)。1958年9月2日，時(shí)任總統(tǒng)艾森豪威爾簽署了《國防教育法》，標(biāo)志著美國聯(lián)邦高等教育資助政策邁出了關(guān)鍵一步，該法要求聯(lián)邦政府確保所有具有潛質(zhì)的學(xué)生擁有接受高等教育的機(jī)會(huì)，通過資助大學(xué)生，培養(yǎng)尖端科技人才、加強(qiáng)國家安全。[2]

1965年，美國頒布了《高等教育法》，該法后經(jīng)1968年、1972年、1978年、1980年、1986 年、1992 年、1998 年等多次修訂，對(duì)美國高等教育的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。學(xué)生資助是該法的核心，國會(huì)每年撥款6.5億美元資助落后的高校及學(xué)生，以向全民提供平等的受教育機(jī)會(huì)。該法創(chuàng)建了兩種新的資助模式，即“教育機(jī)會(huì)助學(xué)金”（Educational Opportunity Grants）和“擔(dān)保學(xué)生貸款”（Guaranteed Student Loan），并對(duì)原有的“國防學(xué)生貸款”“工讀項(xiàng)目”等資助方式進(jìn)一步加以確認(rèn)。該法使大學(xué)生的資助體系更加豐富完整，促進(jìn)了大學(xué)生資助及高等教育發(fā)展的法制化。[3]

1993 年，時(shí)任總統(tǒng)克林頓簽署了《學(xué)生貸款改革法》，規(guī)定從1994年開始實(shí)施聯(lián)邦直接學(xué)生貸款計(jì)劃（Federal Direct Student Loan），改變了傳統(tǒng)學(xué)生貸款主要由商業(yè)銀行負(fù)責(zé)經(jīng)營的做法。聯(lián)邦教育部直接將貸款資金劃撥給高校，由高校向簽訂協(xié)議的學(xué)生發(fā)放，學(xué)生畢業(yè)后直接向聯(lián)邦教育部還款。除此之外，該法還改革了學(xué)生的還款方式，增加了按其收入比例還款的方案。[4]

2008年8月14 日，時(shí)任總統(tǒng)布什簽署的《高等教育機(jī)會(huì)法》正式生效，該法對(duì)1965 年頒布的《高等教育法》進(jìn)行了全面的重新授權(quán)。[5]

二、奧巴馬政府

加大高等教育資助力度的原因

（一）高等教育的國際競(jìng)爭(zhēng)水平深刻影響美國在全世界的領(lǐng)先地位

20世紀(jì)50～60年代，美國高等教育入學(xué)率曾居世界首位。但到2009年，美國年輕人進(jìn)入大學(xué)的比例在全球排名中已經(jīng)下滑至第9位，特別是25～34歲年輕人中擁有大學(xué)文憑和學(xué)位的比例在全球的排名已下滑至第16位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于韓國、加拿大、日本等國。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的《2011年教育概覽》顯示，隨著中國、韓國等國家中獲得大學(xué)學(xué)歷的成人數(shù)量快速增長，美國正逐漸失去在全球人才儲(chǔ)備競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)。此外，美國的相關(guān)研究數(shù)據(jù)也顯示，當(dāng)前沒有大學(xué)學(xué)位的工人最先被解聘，在美國增長最快的30個(gè)職業(yè)中有一半需要學(xué)士及學(xué)士以上學(xué)位；到2016年，40%的新就業(yè)機(jī)會(huì)都將需要具備一定程度的高等教育或培訓(xùn)經(jīng)歷。

為了應(yīng)對(duì)日益激烈的全球化競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)美國高等教育的全球引領(lǐng)地位，奧巴馬在其第一次國會(huì)講話中明確提出，到2020年實(shí)現(xiàn)美國大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)占總?cè)丝诒壤匦禄氐绞澜缡孜弧?/p>

（二）2020目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨教育費(fèi)用高和學(xué)生畢業(yè)率低的巨大挑戰(zhàn)

美國高等教育實(shí)現(xiàn)2020年目標(biāo)面臨兩大突出挑戰(zhàn)。一方面，教育費(fèi)用太高。1982年至2007年，美國公立高等教育成本不斷增加，高校學(xué)雜費(fèi)上漲了4.39倍，漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了通貨膨脹，學(xué)生債務(wù)也較10年前增加了一倍以上。高昂費(fèi)用將許多學(xué)生擋在大學(xué)校門之外，而美國各州預(yù)算縮減普遍導(dǎo)致公立高等教育的經(jīng)費(fèi)投入減少[6]。根據(jù)2010年3月出臺(tái)的《醫(yī)保和教育協(xié)調(diào)法》，當(dāng)時(shí)美國大約2/3的學(xué)生不得不申請(qǐng)學(xué)生貸款，畢業(yè)生人均負(fù)債超過2.3萬美元。另一方面，學(xué)業(yè)完成率太低。2015年，70%的美國學(xué)生高中畢業(yè)后選擇繼續(xù)接受高等教育，但近一半大學(xué)生不能完成學(xué)業(yè)，其中貧困家庭的學(xué)生完成比例不足10%，只有少于一半的學(xué)生能夠在6年內(nèi)拿到學(xué)位或相關(guān)證書，而貧困家庭大學(xué)生的畢業(yè)率僅為25%左右。

（三）經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致更多中低收入家庭對(duì)高等教育資助產(chǎn)生迫切需求

通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致很多中低收入家庭已不能承擔(dān)高昂的大學(xué)學(xué)費(fèi)，一些原本不需要依靠資助的學(xué)生也不得不尋求更多的資助。由于申請(qǐng)人數(shù)的激增和金融機(jī)構(gòu)貸款的緊縮，很多學(xué)生不得不中斷或者延遲自己的求學(xué)計(jì)劃。2008年，加州大學(xué)洛杉磯分校進(jìn)行了第43屆“美國新生”年度調(diào)查，對(duì)全美340所本科學(xué)院和大學(xué)的24.058萬名首次入學(xué)的全日制學(xué)生的調(diào)查結(jié)果顯示，由于申請(qǐng)資助的難度加大，很多新生一入學(xué)便開始尋找兼職工作、經(jīng)濟(jì)資助以補(bǔ)貼他們上大學(xué)的花銷，更有甚者因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問題而放棄他們夢(mèng)想的大學(xué)。43%的學(xué)生認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)資助對(duì)他們選擇大學(xué)而言是非常重要的，這一比例是此項(xiàng)調(diào)查實(shí)施36 年來最高的一年，而在2007年這一數(shù)據(jù)則為 39.7%。這項(xiàng)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，49%的學(xué)生需要一份工作以支付大學(xué)費(fèi)用，2007 年這一比例為 47%。 [7]

三、奧巴馬政府高等教育資助的改革舉措

（一）奧巴馬政府頒布的高等教育資助重要法律

1.《美國復(fù)蘇與再投資法》

2009年2月17日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《美國復(fù)蘇與再投資法》。在當(dāng)時(shí)充滿挑戰(zhàn)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，這一具有深遠(yuǎn)歷史意義的立法，旨在通過未來兩年的減稅以及對(duì)能源、衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)設(shè)施和教育等關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)千億美元的投資，盡快創(chuàng)造出大量就業(yè)機(jī)會(huì)。該法明確提出，投入308億美元用于大學(xué)費(fèi)用擔(dān)負(fù)，其中，170億美元用于彌補(bǔ)佩爾助學(xué)金（Pell Grant）的缺口，補(bǔ)助金提高500美元，第一年增至5350美元，第二年在此基礎(chǔ)上繼續(xù)增加，此項(xiàng)撥款預(yù)計(jì)將資助700萬中低收入青年人和成年人；138億美元用于將學(xué)費(fèi)稅收抵免額從1800美元提高至2500美元。[8]

2.《學(xué)生資助和財(cái)政責(zé)任法》

2009 年9月17日，美國眾議院通過《學(xué)生資助和財(cái)政責(zé)任法》，規(guī)定從2010年7月1日起由聯(lián)邦直接學(xué)生貸款取代聯(lián)邦家庭教育貸款（Federal Family Education Loan）。

3.《醫(yī)保與教育協(xié)調(diào)法》

為增加學(xué)生接受高等教育機(jī)會(huì)，2010年3月30日，美國總統(tǒng)奧巴馬在位于華盛頓特區(qū)的北弗吉尼亞社區(qū)學(xué)院簽署《醫(yī)保與教育協(xié)調(diào)法》，明確指出將對(duì)高等教育進(jìn)行歷史性投資，增加美國學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)。

（二）奧巴馬政府完善高等教育資助的主要舉措

1.將佩爾助學(xué)金由自由裁量項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性項(xiàng)目

《學(xué)生資助和財(cái)政責(zé)任法》規(guī)定，在此之后的佩爾助學(xué)金全部轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性支出。而在此之前，佩爾助學(xué)金既有財(cái)政的裁量性支出，也有強(qiáng)制性支出，因此，佩爾助學(xué)金的預(yù)算常常面臨資金短缺。特別是在金融危機(jī)的影響下，申請(qǐng)資助的學(xué)生不斷增多，其中包括大批重返學(xué)校的社會(huì)人員，導(dǎo)致資金不足的問題更加突出。改革力圖使佩爾助學(xué)金不再受政治因素或市場(chǎng)波動(dòng)的影響，以此增加學(xué)生及其家庭申請(qǐng)助學(xué)資助的確定性。同時(shí)，《學(xué)生資助和財(cái)政責(zé)任法》中明確規(guī)定，從2010年開始，將每年資助上限隨著消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的變化進(jìn)行調(diào)整，佩爾助學(xué)金最大值為“消費(fèi)價(jià)格指數(shù)+1%”，即保證佩爾助學(xué)金的數(shù)額高于通貨膨脹的速度逐年增長以保證其購買力，從而應(yīng)對(duì)大學(xué)學(xué)費(fèi)的上漲。

奧巴馬執(zhí)政之前，佩爾助學(xué)金每年大約幫助800多萬名美國學(xué)生支付大學(xué)學(xué)費(fèi)，但其購買力隨著物價(jià)指數(shù)的變化和學(xué)費(fèi)的增長在迅速減弱?！夺t(yī)保與教育協(xié)調(diào)法》明確指出投資400多億美元用于佩爾助學(xué)金，以確保所有符合條件的學(xué)生都能獲得資助，且資助額度隨學(xué)費(fèi)增長而增長。這筆投資與2009年《美國復(fù)蘇與再投資法》以及美國政府年度財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)加在一起，將使佩爾助學(xué)金總額增加到原來的兩倍。美國國會(huì)預(yù)算局透露，到2017年，學(xué)生所獲得的佩爾助學(xué)金最高額度將被提高到5975美元。

2.取消聯(lián)邦家庭教育貸款項(xiàng)目，聯(lián)邦政府直接發(fā)放貸款

《學(xué)生資助和財(cái)政責(zé)任法》中最有建設(shè)性意義的項(xiàng)目就是從2010年7月1 日起由聯(lián)邦直接貸款取代聯(lián)邦家庭教育貸款項(xiàng)目，這就意味著在此之前由私人金融機(jī)構(gòu)出資、聯(lián)邦政府補(bǔ)貼的貸款項(xiàng)目全部被聯(lián)邦政府接管，聯(lián)邦學(xué)生貸款將全部由聯(lián)邦直接貸款項(xiàng)目進(jìn)行。終止聯(lián)邦家庭教育貸款項(xiàng)目所節(jié)約的資金將被用于佩爾助學(xué)金及其他教育項(xiàng)目。

聯(lián)邦家庭教育貸款項(xiàng)目是由私人貸款機(jī)構(gòu)向?qū)W生提供貸款，放貸者獲得聯(lián)邦政府擔(dān)保。為使政府資金得到更加充分的利用，將停止原來由政府所擔(dān)保的銀行和其他金融機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)生提供貸款業(yè)務(wù)，從而結(jié)束對(duì)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)提供高額學(xué)生貸款補(bǔ)貼，節(jié)省下來的資金將用于擴(kuò)大對(duì)學(xué)生的資助規(guī)模。這意味著，聯(lián)邦家庭教育貸款將以更加可靠和更加經(jīng)濟(jì)的方式，向那些準(zhǔn)大學(xué)生及其家長提供貸款，以支付不斷增長的大學(xué)教育所需費(fèi)用。美國國會(huì)預(yù)算局透露，這種貸款方式的轉(zhuǎn)變?cè)谖磥淼?0年中將節(jié)省大約940億美元。這一改革將降低貸款成本，并使政府資金得到更加充分的利用。

3.增加帕金斯貸款的貸款總額，擴(kuò)大資助范圍

帕金斯貸款（Federal Perkins Loans）由聯(lián)邦政府提供貸款資金，學(xué)校通常也配給部分資金，由學(xué)校向最需要低息貸款的學(xué)生發(fā)放，貸款回收也由學(xué)校負(fù)責(zé)。美國聯(lián)邦政府從2009年起將貸款總額從10億美元提高到60億美元，資助的學(xué)生數(shù)量從50萬增加到270萬，而參與該項(xiàng)貸款的學(xué)校數(shù)量從1800所提高到4400所。為保證所有學(xué)生都能夠支付得起大學(xué)費(fèi)用，聯(lián)邦政府在向?qū)W校分配帕金斯貸款資金時(shí)將著重考慮該校在降低學(xué)費(fèi)以及提供貸款給最需要的學(xué)生方面所取得的成效，這一考慮將有助于政府有效監(jiān)督那些收費(fèi)較高或者過高的大學(xué)。

4.推行“機(jī)會(huì)稅收抵免”政策

為實(shí)現(xiàn)更多人享有高等教育機(jī)會(huì)，奧巴馬政府從2009年起推行大學(xué)四年高達(dá)1萬美元的“美國機(jī)會(huì)稅收抵免”（American Opportunity Tax Credit）政策。此政策主要著眼于幫助大學(xué)生降低學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)，但不提供無償補(bǔ)助，要求受資助的大學(xué)生每年從事100小時(shí)無償?shù)纳鐓^(qū)服務(wù)，達(dá)到此要求的學(xué)生家庭可享受4000美元的退稅優(yōu)惠。這筆錢足以支付公立大學(xué)2/3的學(xué)費(fèi)或大多數(shù)社區(qū)學(xué)院的全部學(xué)費(fèi)。該政策旨在阻止學(xué)費(fèi)過高上漲，取消對(duì)那些學(xué)費(fèi)過高上漲但并未能提供更高教育質(zhì)量的高校的聯(lián)邦援助；呼吁國會(huì)阻止學(xué)生貸款利率的增長，最大可能地減少年輕人的債務(wù)；增加勤工助學(xué)崗位，為那些愿意勤工助學(xué)的學(xué)生提供雙倍的勤工助學(xué)崗位；永久延長學(xué)費(fèi)減免稅政策，使“美國機(jī)會(huì)稅收抵免”政策永久化保持。

5.擴(kuò)大現(xiàn)行的以收入為基礎(chǔ)的學(xué)生貸款還款計(jì)劃

近年來，高昂的學(xué)費(fèi)使得美國大約2/3學(xué)生不得不申請(qǐng)學(xué)生貸款，大學(xué)生償還助學(xué)貸款的壓力亦逐年增大。數(shù)據(jù)顯示，2009財(cái)年，大學(xué)生貸款拖欠率從2008財(cái)年的7.0%上漲到了8.8%。實(shí)際上，所有教育機(jī)構(gòu)的拖欠率都提高了，公立大學(xué)從6.0%增加到了7.2%，私立大學(xué)從4.0%增加到了4.6%，營利性大學(xué)從11.6%增加到了15%。這些債務(wù)對(duì)于那些選擇進(jìn)入收入不高的公共服務(wù)行業(yè)、遭受失業(yè)或疾病困擾，以及未能完成學(xué)業(yè)的學(xué)生而言，無疑更是一個(gè)巨大的難題。

為減輕學(xué)生的還貸壓力，奧巴馬政府提出擴(kuò)大現(xiàn)行的以收入為基礎(chǔ)的學(xué)生貸款還款計(jì)劃。自2014年7月1日起，該項(xiàng)計(jì)劃允許學(xué)生只償還其可支配收入的10%，如果學(xué)生能持續(xù)償還，20年后即可免除尚未償還的債務(wù)（原來規(guī)定為25年之后豁免）。對(duì)于從事公共服務(wù)行業(yè)的學(xué)生，如教師、護(hù)士以及參軍，持續(xù)還款10年即可免除尚未還清的債務(wù)。白宮表示，大約160萬正在就讀的大學(xué)生和已經(jīng)畢業(yè)工作的美國人將從中受益。

6.以強(qiáng)制性資金保障少數(shù)族裔學(xué)生的受教育機(jī)會(huì)

《醫(yī)保與教育協(xié)調(diào)法》提出，將為傳統(tǒng)黑人院校（Historically Black Colleges and Universities，HBCUs）以及少數(shù)族裔教育服務(wù)機(jī)構(gòu)（Minority Serving Institutions，MSIs）提供25.5億美元強(qiáng)制性資金，用于更新、改革、擴(kuò)充規(guī)劃，確保為學(xué)生提供充分的機(jī)會(huì)，全面激發(fā)其潛能。

傳統(tǒng)黑人院校是美國歷史上專門為黑人接受高等教育而開辦的兩年制初級(jí)學(xué)院或提供學(xué)士學(xué)位教育的場(chǎng)所。絕大多數(shù)黑人院校創(chuàng)立于1964年之前。當(dāng)時(shí)由于種族主義的存在，黑人院校成為美國黑人接受高等教育的唯一場(chǎng)所，在相當(dāng)長一段時(shí)間里代表了黑人高等教育的發(fā)展?fàn)顩r。直到種族隔離制度被廢除，黑人高等教育才突破了“黑人院?！钡木窒?。然而，不少黑人院校仍然承擔(dān)著為少數(shù)族裔學(xué)生提供高等教育機(jī)會(huì)的重任，有60%的少數(shù)族裔大學(xué)生仍然就讀于傳統(tǒng)黑人學(xué)院和大學(xué)以及其他少數(shù)族裔教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，這類院校招收中低收入家庭學(xué)生的比例比較高，并且擁有較高的辦學(xué)效率，占美國所有學(xué)位授予機(jī)構(gòu)的1/3左右。

因美國許多高校面臨捐贈(zèng)基金減少、設(shè)備老化、成本增加等一系列挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)黑人院校和少數(shù)民族教育服務(wù)機(jī)構(gòu)遭受的打擊尤為嚴(yán)重。為更好地保障美國黑人學(xué)生和其他少數(shù)族裔學(xué)生接受高等教育的權(quán)利，立法做出了上述撥款決定。

參考文獻(xiàn)：

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編輯 呂伊雯 校對(duì) 潘雅