李敏悅

摘 要：我國人口老齡化的嚴(yán)峻形勢對(duì)養(yǎng)老體系形成了巨大的財(cái)政支出壓力，面對(duì)政府資金不足與人口老齡化日趨嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，在“非自營自償性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中引入PPP模式，能為緩解養(yǎng)老支出壓力與引導(dǎo)民間金融提供一個(gè)新思路。本文主要立足于探究目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中存在的問題，并結(jié)合PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)，以Leonid Hurwicz機(jī)制設(shè)計(jì)理論為基礎(chǔ)，提出PPP模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的方案設(shè)計(jì)和創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：Leonid Hurwicz理論；PPP模式；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

一、引言

21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國家綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出現(xiàn)了一個(gè)令人擔(dān)憂的現(xiàn)象——人口老齡化，2010年末，我國開始步入老齡化社會(huì)，人口紅利逐漸消失。人口普查結(jié)果顯示，2013年，我國總?cè)丝?36072萬人中，有13161萬老年人（65歲以上人口），占比達(dá)到9.67%，而60歲以上人口則以年均3%的速度增長。面對(duì)政府資金不足與人口老齡化日趨嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，如何進(jìn)一步完善我國養(yǎng)老體系，需要進(jìn)行深入的探究。

PPP模式，即Public-Private-Partnership，從字面上看，就是公私合作伙伴關(guān)系的意思。主要是指政府公共部門和非公共部門以合同確立的，為提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量和效率建立的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享的長期合作機(jī)制。通過公私合作，實(shí)現(xiàn)公共部門職能的同時(shí)也可以為非公共部門帶來一定的利益。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中引入PPP模式，能為緩解養(yǎng)老支出壓力與引導(dǎo)民間金融提供一個(gè)新思路。然而PPP模式的引入有利亦有弊，因此在研究PPP模式的應(yīng)用時(shí)，應(yīng)該就其應(yīng)用的機(jī)制進(jìn)行科學(xué)靈活的方案設(shè)計(jì)和創(chuàng)新。

二、 “非自營自償性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的必要性

（一）我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)存問題

隨著社會(huì)的發(fā)展，“四二一”家庭結(jié)構(gòu)越來越多，人們對(duì)養(yǎng)老的態(tài)度觀念也發(fā)生了變化，進(jìn)入養(yǎng)老院成為多數(shù)人的選擇。老齡化和空巢老人等現(xiàn)象逐漸突出，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)顯得尤為重要，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老服務(wù)體系最重要的部分，是大部分老年人的晚年歸宿，也是敬老文化的重要載體。

我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從所有權(quán)看，可分成兩類，一是公辦，二是民辦。政府出臺(tái)一系列政策后，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和床位都有了一定的增長，但由于我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)時(shí)間普遍較晚，經(jīng)驗(yàn)少，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中不免會(huì)出現(xiàn)一些問題，無論是從量上，還是質(zhì)上，都存在諸多問題。

1、“少”：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足

雖然各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量有一定增長，但總體上數(shù)量仍然顯得有些匱乏。有數(shù)據(jù)顯示，全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能滿足1.59%的老年人需求，從世界平均水平看，顯得十分低下，國際發(fā)展中國家平均水平為2%到3%。

2、“窮”：資金來源有限

非自營性非自償性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要依靠財(cái)政收入修建，但由于其自身的非盈利性質(zhì)，缺乏有效的收費(fèi)機(jī)制使得其收益不容樂觀，政府每年財(cái)政收入有限，對(duì)于需求量大而回報(bào)周期又極長的公共設(shè)施，無法給予充足的自給支持。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營的資金主要靠收取入住老人的費(fèi)用，少部分可以以其他業(yè)務(wù)收入緩解財(cái)務(wù)困難。由于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)認(rèn)同度不高，民間即使有資本，也不太愿意投入民辦機(jī)構(gòu)。此外，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比于公辦機(jī)構(gòu)，還面臨土地使用是否廉價(jià)，稅費(fèi)是否優(yōu)惠，基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用是否減免等問題。

（二）“弱”：服務(wù)水平不高

無論是公辦還是民辦機(jī)構(gòu)，如果運(yùn)營資金不夠，就容易導(dǎo)致服務(wù)水平的低下。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要大量的資金，用于設(shè)備采購保養(yǎng)，技術(shù)改進(jìn)，管理者費(fèi)用支付，以及日常的維護(hù)費(fèi)用，等。在資金短缺的情況下，就會(huì)導(dǎo)致設(shè)施簡陋，設(shè)備技術(shù)跟不上，管理水平低，服務(wù)不到位等問題，此外，資金缺乏則不能提供好的工資薪金條件，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員大都只是簡單培訓(xùn)后便開始工作，并不具備專業(yè)護(hù)理知識(shí)。

（三）“貴”：入住收費(fèi)高

據(jù)學(xué)者調(diào)查統(tǒng)計(jì)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均每月收費(fèi)都在九百元左右。生活自理者平均八百元，從五百到兩千元不等，大部分收費(fèi)在五百到九百之間；生活部分自理者平均九百元，從七百至兩千元不等，大部分在七百到一千之間；完全不能自理者平均一千零七十元，從八百到一千四百元不等。這筆費(fèi)用對(duì)于老年人尤其是農(nóng)村老年人，卻是一筆不小的費(fèi)用。

（四）PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

1、理論層面的優(yōu)點(diǎn)

PPP打破了傳統(tǒng)的只有政府提供公共商品的局面，充分利用了民間資本，其本質(zhì)不是競爭，而是更偏向于合作。政府與民間資本為了完成共同的目標(biāo)而進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。政府實(shí)現(xiàn)自己的職能，而非公共部門則在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的同時(shí)，提高了自己的聲譽(yù)，品牌形象。PPP模式應(yīng)用的一般為公共商品，公益性質(zhì)較強(qiáng)，但PPP模式可以使雙方取長補(bǔ)短，結(jié)合后達(dá)到一加一大于二的效果：調(diào)動(dòng)民間閑散資金、加強(qiáng)政府與民間的合作、實(shí)現(xiàn)雙方互利共贏、改善公共設(shè)施條件以及實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

2、應(yīng)用于養(yǎng)老領(lǐng)域的優(yōu)點(diǎn)

第一，擴(kuò)大融資渠道。這是PPP最主要也是最重要的功能。這一功能在解決公共設(shè)施基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)上尤為突出，可以大大改善因政府資金不足而出現(xiàn)的爛尾等現(xiàn)象。例如，BOT（PPP其中的一種模式：建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓），先由民間資本自己建設(shè)，在一定時(shí)期內(nèi)特許經(jīng)營，直到收回資金以后，再轉(zhuǎn)給政府。通過PPP模式運(yùn)作，調(diào)動(dòng)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域，將極大解決養(yǎng)老資金不足的問題。

第二，有效利用新型管理服務(wù)等技術(shù)，提高養(yǎng)老行業(yè)效率。民間有巨大的創(chuàng)造潛力，且其為了獲得更高的利潤，會(huì)創(chuàng)新管理服務(wù)等相關(guān)技術(shù)，以最少的投入獲得最多的回報(bào)。

第三，創(chuàng)新養(yǎng)老機(jī)制。中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，要求處理好看不見的手和政府的關(guān)系。在保證公有制的主體地位前提下，充分發(fā)揮市場的作用。PPP模式從本質(zhì)上來說，就是要公私合作，通過這種模式，引入民間投資，吸引閑散資金，實(shí)現(xiàn)政府職能的同時(shí)，也能給參與的民間企業(yè)帶來好處，是一種非常有效的機(jī)制。

三、 Leonid Hurwicz理論下PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方案設(shè)計(jì)與創(chuàng)新

（一） Leonid Hurwicz機(jī)制設(shè)計(jì)理論的含義

Leonid Hurwicz機(jī)制設(shè)計(jì)理論中把社會(huì)目標(biāo)作為已知，試圖尋找實(shí)現(xiàn)既定社會(huì)目標(biāo)的最優(yōu)經(jīng)濟(jì)機(jī)制。即通過設(shè)計(jì)博弈的具體形式，在滿足參與者各自條件約束的情況下，使參與者在自利行為下選擇策略的相互作用能夠讓配置結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相一致。

在進(jìn)行方案設(shè)計(jì)與探索時(shí)，本文是以Leonid Hurwicz機(jī)制設(shè)計(jì)理論為基礎(chǔ)，對(duì)PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制提出設(shè)計(jì)和創(chuàng)新建議。其中，在激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)中，主要探究績效和定價(jià)機(jī)制的構(gòu)建，從而使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)運(yùn)營能充分使用社會(huì)資源，平衡政企雙方職能，為目標(biāo)受眾提供合理的服務(wù)價(jià)格與優(yōu)良的養(yǎng)老服務(wù)；而在風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制設(shè)計(jì)中，則側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)控制管理的制度設(shè)計(jì)，以期能改善信息傳遞渠道，提高信息真實(shí)有效性，從而合理減少政府方的財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)方的運(yùn)營建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)

1、績效及權(quán)益比例設(shè)計(jì)

根據(jù)項(xiàng)目融資與投資項(xiàng)目評(píng)估理論，將PPP模式引入“非自營自償”性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的權(quán)益結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)原則應(yīng)為：第一，合理設(shè)計(jì)和調(diào)整第一大民間資本股東股權(quán)比例，盡量實(shí)現(xiàn)民間資本聯(lián)合體中各股東短期或長期的投資目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化；第二，充分發(fā)揮民間資本的新型管理服務(wù)等專業(yè)技術(shù)，提高養(yǎng)老行業(yè)效率。民間資本巨大的創(chuàng)造潛力和多元化的信息來源大大減小了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營的政策風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使得私營企業(yè)的實(shí)際利潤可以達(dá)到預(yù)期，從而減小財(cái)政收支矛盾。

2、 股權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)

政府和“非自營自償性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合作應(yīng)主要以BOT模式為主。即政府不參與項(xiàng)目公司的組建，社會(huì)投資方負(fù)責(zé)籌集養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目建設(shè)資金和營運(yùn)流動(dòng)資金，擁有項(xiàng)目完整產(chǎn)權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，投資，運(yùn)營管理。政府給予項(xiàng)目建設(shè)資金補(bǔ)助、貸款貼息營運(yùn)補(bǔ)助等扶持政策。在法定期限結(jié)束后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無償轉(zhuǎn)移給政府或指定機(jī)構(gòu)，最后由政府機(jī)構(gòu)根據(jù)市場化原則通過對(duì)社區(qū)老人提供服務(wù)以覆蓋運(yùn)營成本并實(shí)現(xiàn)盈利。這樣可以有效避免由于相關(guān)法律制度的空白與配套設(shè)施的缺乏以及PPP模式下生產(chǎn)經(jīng)營起步困難，導(dǎo)致公私雙方談判、審批周期過長的問題。

3、 價(jià)格調(diào)整機(jī)制設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目投資周期一般較長，而其模式基本構(gòu)建存在一定的問題，因此在激勵(lì)機(jī)制的定價(jià)問題上需要合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制來平衡公私雙方的利益。PPP模式需要價(jià)格調(diào)整機(jī)制來彌補(bǔ)投資人由于通脹或資本性支出上升而帶來的經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)國家現(xiàn)行CPI指數(shù)，可考慮設(shè)定3年為收費(fèi)定價(jià)調(diào)整期以完善在非自營性非自償性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的定價(jià)、績效和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，并使PPP模式與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融合實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化。

（三） 風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制設(shè)計(jì)

1、完善法律法規(guī)體系，營造良好的投資環(huán)境。依法理財(cái)和現(xiàn)代契約精神是PPP運(yùn)作的基石，而契約精神的實(shí)質(zhì)就是法治。在PPP搭建的平臺(tái)中，政府與市場、社會(huì)都是以平等的市場主體身份彼此合作，所以政府必須轉(zhuǎn)變其職能并依法履約，避免濫用職權(quán)。為保障各方主體權(quán)益，合同的達(dá)成又必須以法律為依據(jù)。同時(shí)，為避免法律空白帶來的改革創(chuàng)新中的政策風(fēng)險(xiǎn)，必須加快完善相關(guān)法律規(guī)章制度的步伐，增強(qiáng)投資主體的信心。

2、建立科學(xué)審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)管控是PPP模式運(yùn)用的重中之重，由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的特殊性，其面臨諸多方面的風(fēng)險(xiǎn)，而在眾多風(fēng)險(xiǎn)之中，應(yīng)著重把握兩大問題：一是為項(xiàng)目提供信用擔(dān)保或有限擔(dān)保而引致的或有負(fù)債要進(jìn)行有效管理；二是建立嚴(yán)格的防火墻制度隔離商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的滲透。與此同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)的指導(dǎo)價(jià)或最高限價(jià)政策可能帶來社會(huì)認(rèn)可度低進(jìn)而導(dǎo)致供給失衡的市場風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)該從技術(shù)上對(duì)此擔(dān)責(zé)，以動(dòng)態(tài)成本基于市場價(jià)格機(jī)制測算合理的定價(jià)區(qū)間，既保證合理的資本回報(bào)率也能保證公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3、不斷創(chuàng)新PPP模式的應(yīng)用方式。PPP模式的具體應(yīng)用不可能一成不變，當(dāng)今社會(huì)財(cái)政資金與社會(huì)資本的結(jié)合越來越緊密，建議在對(duì)已有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革中應(yīng)綜合考慮多樣化的風(fēng)險(xiǎn)因素以對(duì)其分類處理。第一，對(duì)已有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以采用購買服務(wù)和租賃的方式，充分利用其已有的基礎(chǔ)設(shè)施、提高服務(wù)效率質(zhì)量。第二，對(duì)于新建、改建或擴(kuò)建的“非自營自償”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以在原有以項(xiàng)目公司為載體如BOO、DBOT、DBFOT等模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)改造，在具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營、和轉(zhuǎn)讓中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散和效益最大化。

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