陳鵬飛 張 靜（重慶市北碚區(qū)人民檢察院，重慶 400711）

●司法實(shí)務(wù)

減刑、假釋程序中的檢察監(jiān)督

陳鵬飛 張 靜
（重慶市北碚區(qū)人民檢察院，重慶 400711）

在減刑、假釋程序中，存在著檢察監(jiān)督弱化和虛化的現(xiàn)實(shí)困境。配合性監(jiān)督泛濫，柔和性監(jiān)督是主流，被動(dòng)性監(jiān)督成為常態(tài)。從具體層面上看，是由于減刑、假釋程序具有高度封閉性，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段有限；從根本層面上看，是由于檢察監(jiān)督的法律定位有違檢察權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律。為保證檢察監(jiān)督能夠真正對(duì)減刑、假釋起到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用，保證減刑、假釋程序的有序性與嚴(yán)肅性，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)直接參與刑罰執(zhí)行活動(dòng)的權(quán)力，從源頭上進(jìn)行檢察監(jiān)督，還要摒棄傳統(tǒng)檢察監(jiān)督的法律定位，轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式。

減刑；假釋?zhuān)粰z察監(jiān)督

我國(guó)刑事訴訟理論與實(shí)踐深受前蘇聯(lián)的影響，刑事訴訟程序被劃分為偵查、起訴與審判若干個(gè)訴訟階段，每個(gè)階段由不同的訴訟主體負(fù)責(zé)，也就是通常所說(shuō)的訴訟階段論。在我國(guó)刑事訴訟中，各個(gè)階段之間是平行并列的關(guān)系，呈現(xiàn)出流水作業(yè)的特征，有人對(duì)此形象地比喻為“鐵路警察，各管一段”。在訴訟階段論之下，每個(gè)訴訟階段都呈現(xiàn)出高度封閉性和自治性的特征，體現(xiàn)了分權(quán)制約的精神。但是，各個(gè)訴訟階段之間明顯隔離，雖有分權(quán)，但制約不足，在減刑、假釋程序中表現(xiàn)得尤為明顯。減刑、假釋是刑罰執(zhí)行變更的重要內(nèi)容，有利于節(jié)省司法資源，提高改造效果；反之，則會(huì)導(dǎo)致刑罰執(zhí)行的隨意性，滋生腐敗，最終破壞法治秩序。由于減刑、假釋程序具有高度封閉性，缺乏足夠的外部監(jiān)督，檢察權(quán)難以真正有效制約執(zhí)行權(quán)，以致引發(fā)了諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，引發(fā)了社會(huì)公眾的詬病。一直以來(lái)，國(guó)家高度重視減刑、假釋問(wèn)題，先后出臺(tái)了多個(gè)司法解釋?zhuān)噲D從程序和實(shí)體方面規(guī)范減刑、假釋程序的運(yùn)行。但這些改革措施都未能深入到問(wèn)題的根源，改革的效果有限，檢察監(jiān)督弱化和虛化的問(wèn)題依然存在。導(dǎo)致檢察監(jiān)督弱化和虛化問(wèn)題的根源并不在于立法規(guī)定不科學(xué)，程序設(shè)計(jì)不嚴(yán)密，也非執(zhí)法不嚴(yán)格，而是在于決定減刑、假釋的刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)高度封閉，檢察監(jiān)督力量無(wú)法深入到減刑、假釋的源頭，以及檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)的配套措施不完善。加之我國(guó)理論與立法對(duì)于檢察監(jiān)督的定位偏離了檢察權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律，使得檢察機(jī)關(guān)難以發(fā)揮法律守護(hù)人的職責(zé)。前些年，減刑、假釋程序問(wèn)題是學(xué)界的討論熱點(diǎn)，諸多專(zhuān)家學(xué)者從不同的角度對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了分析，并探討出了一系列旨在解決困境的措施。如今快過(guò)去10年了，當(dāng)初討論的這些問(wèn)題依然存在，當(dāng)時(shí)提出的措施沒(méi)能真正地、徹底地解決這些問(wèn)題。筆者再論減刑、假釋程序中的檢察監(jiān)督問(wèn)題，就是試圖從實(shí)踐操作和檢察權(quán)運(yùn)行的層面揭示問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并嘗試觸及到減刑、假釋程序的源頭，從根源上解決問(wèn)題。

一、檢察監(jiān)督弱化和虛化的主要表現(xiàn)

（一）配合性監(jiān)督泛濫

配合性監(jiān)督，是指監(jiān)督雙方對(duì)于監(jiān)督行為和程序運(yùn)行存在著互相配合的情形，即檢察機(jī)關(guān)與執(zhí)行部門(mén)互相合作，共同完成監(jiān)督程序。在配合性監(jiān)督之下，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督行為不會(huì)給執(zhí)行部門(mén)帶來(lái)過(guò)于嚴(yán)重的后果，包括法律后果和業(yè)績(jī)后果，一般情況下只是針對(duì)一些無(wú)關(guān)緊要的問(wèn)題提出建議性質(zhì)的監(jiān)督意見(jiàn)；而執(zhí)行部門(mén)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督意見(jiàn)也早有預(yù)判，愿意通過(guò)回函、答復(fù)等形式積極配合檢察機(jī)關(guān)，雙方之間就監(jiān)督權(quán)力如何循環(huán)形成了默契。配合性監(jiān)督的危害是不言而喻的，直接導(dǎo)致檢察監(jiān)督在相當(dāng)程度上失去了存在的意義，喪失了權(quán)力制衡的功能。配合性監(jiān)督泛濫，從主觀上看是因?yàn)榭己说男枰?，檢察機(jī)關(guān)為了快速、高效地完成考核任務(wù)，提升檢察建議的采納率，就只能提出不痛不癢的監(jiān)督意見(jiàn)，而不涉及減刑、假釋程序的核心問(wèn)題，對(duì)于存在的問(wèn)題事先就向執(zhí)行部門(mén)明示或暗示不予深究。這樣，執(zhí)行部門(mén)也樂(lè)意接受檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，既可以幫助檢察機(jī)關(guān)完成考核任務(wù)，搞好與監(jiān)督機(jī)關(guān)的關(guān)系，又不對(duì)自己造成負(fù)面影響。從客觀方面看，配合性監(jiān)督泛濫也是一種無(wú)奈的選擇。下文將要提及，減刑、假釋程序具有極強(qiáng)的封閉性，檢察人員無(wú)法深入其中，因而也就無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，檢察監(jiān)督在減刑、假釋程序中運(yùn)行范圍始終只能限于程序外部，從業(yè)已形成的文書(shū)、材料上發(fā)現(xiàn)一些表面問(wèn)題。筆者在進(jìn)行調(diào)研時(shí)就有檢察人員提出“并非我們不想監(jiān)督，而是我們根本無(wú)法深入到減刑、假釋程序當(dāng)中，等我們能夠介入時(shí)，最為重要的材料和結(jié)論都已經(jīng)定下來(lái)了，我們檢察機(jī)關(guān)基本上是被排除在外的?！?/p>

（二）被動(dòng)性監(jiān)督成為常態(tài)

檢察監(jiān)督淪為被動(dòng)性監(jiān)督，主要表現(xiàn)在其事后性和局外性的權(quán)力。就減刑、假釋程序而言，服刑人員能否獲得提請(qǐng)減刑、假釋的資格，基礎(chǔ)條件就是服刑人員確有悔改或立功表現(xiàn)。而判斷服刑人員是否具有悔改或者立功情形，主要是通過(guò)其日常服刑中的表現(xiàn)來(lái)確定?；趯?duì)服刑人員的管理和激勵(lì)，執(zhí)行機(jī)關(guān)普遍采取考核計(jì)分的方式，根據(jù)每個(gè)服刑人員具體表現(xiàn)以得分的形式進(jìn)行量化考核，并根據(jù)最終的得分情況對(duì)服刑人員形成最終的評(píng)價(jià)，并據(jù)此決定是否為其提請(qǐng)減刑、假釋。也就是說(shuō)，服刑人員能否獲得減刑、假釋的機(jī)會(huì)，決定性環(huán)節(jié)就是日常的執(zhí)行管理。在減刑、假釋程序中，只有在執(zhí)行機(jī)關(guān)已經(jīng)得出決定性的考核結(jié)論，基本確定了服刑人員能否減刑、假釋?zhuān)瑱z察機(jī)關(guān)才有機(jī)會(huì)進(jìn)行法律監(jiān)督，很顯然，這是一種事后監(jiān)督。實(shí)踐證明，事后監(jiān)督對(duì)減刑、假釋最終結(jié)果并無(wú)實(shí)質(zhì)性影響，難以對(duì)執(zhí)行權(quán)形成有效的制約作用。①劉漫漫、馮興吾：《當(dāng)前我國(guó)減刑制度存在的問(wèn)題及對(duì)策》，《中國(guó)刑事法雜志》2011年第8期。在訴訟階段論之下，檢察機(jī)關(guān)在減刑、假釋程序中只能扮演著“局外人”的角色，劃分訴訟階段并無(wú)不妥，但理論與立法上對(duì)此理解卻出現(xiàn)了一定的偏差，將階段劃分、職責(zé)分工理解并設(shè)置成互相隔絕，非該階段的法定主體就無(wú)話(huà)語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)，反映到刑罰執(zhí)行中就是檢察機(jī)關(guān)不能當(dāng)介入刑罰執(zhí)行。上文已經(jīng)論及，減刑、假釋的源頭在于日常的刑罰執(zhí)行，將檢察機(jī)關(guān)隔絕于執(zhí)行程序之外，怎么可能進(jìn)行檢察監(jiān)督？執(zhí)行機(jī)關(guān)提交的書(shū)面材料在提請(qǐng)減刑、假釋之前已經(jīng)經(jīng)過(guò)了層層的內(nèi)部審批，在形式上幾乎是滴水不漏。可以說(shuō)，對(duì)于執(zhí)行機(jī)關(guān)提請(qǐng)減刑、假釋的案件，如果不在刑罰執(zhí)行層面進(jìn)行同步的、實(shí)質(zhì)的監(jiān)督，那么減刑、假釋就會(huì)處于監(jiān)督失控的狀態(tài)，最終必然導(dǎo)致檢察監(jiān)督的弱化和虛化。①邢娜：《對(duì)減刑案件檢察監(jiān)督權(quán)配置的思考》，《中國(guó)刑事法雜志》2010年第1期。當(dāng)前減刑、假釋程序中的檢察監(jiān)督，是隔著高墻的監(jiān)督，只是形式上的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的角色幾乎就是局外人。試問(wèn)，檢察機(jī)關(guān)不參與到刑罰執(zhí)行活動(dòng)中去，怎么可能進(jìn)行得了檢察監(jiān)督？無(wú)法實(shí)施有力的檢察監(jiān)督，這樣的檢察機(jī)關(guān)還是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)嗎？

（三）柔和性監(jiān)督是主流

從立法表述上看，檢察權(quán)是一種剛性權(quán)力，事實(shí)上也應(yīng)當(dāng)具有足夠的剛性，才能起到權(quán)力制衡的目的。但在減刑、假釋程序的監(jiān)督過(guò)程中，檢察監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐運(yùn)行中展現(xiàn)出的主要還是一種建議性質(zhì)的權(quán)力，這也是檢察監(jiān)督弱化和虛化的制度性原因之一。檢察建議，本是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的一種相對(duì)柔和的形式，但檢察建議遠(yuǎn)非檢察監(jiān)督的全部，但是在實(shí)踐中卻成了監(jiān)督的主要手段。很多時(shí)候，即使檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行機(jī)關(guān)在刑罰執(zhí)行和減刑、假釋程序中有不當(dāng)或違法行為，只要沒(méi)有嚴(yán)重到觸犯刑法的程度，往往就只能以檢察建議的形式督促執(zhí)行機(jī)關(guān)整改，由于涉及到的問(wèn)題一般都是無(wú)足輕重的，執(zhí)行部門(mén)也樂(lè)意接受這種柔和的監(jiān)督。至于糾正違法通知書(shū)，也是一種較為常見(jiàn)的監(jiān)督形式，也比檢察建議更具剛性，但是正由于其剛性較強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)在采用時(shí)也十分謹(jǐn)慎，以致適用率很低。同時(shí)加之執(zhí)行部門(mén)對(duì)糾正違法通知書(shū)也比較敏感，對(duì)這一監(jiān)督方式則不太愿意采取配合性的態(tài)度，是否采納并良好地糾正，則完全取決于執(zhí)行部門(mén)的意愿。在減刑、假釋程序中，我們很難期待檢察監(jiān)督權(quán)能有多大的剛性，以致有人戲稱(chēng)檢察機(jī)關(guān)是專(zhuān)門(mén)發(fā)表同意減刑、假釋意見(jiàn)的“花瓶”。②蔡杰、肖偉：《減刑程序中檢察參與的缺失與構(gòu)建》，《人民檢察》2007年第10期。出現(xiàn)這樣的局面，并非是檢察機(jī)關(guān)殆于行使職權(quán)，也不是執(zhí)行機(jī)關(guān)提請(qǐng)的減刑、假釋完全正確，而是在當(dāng)前的權(quán)力配置下無(wú)法進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。事實(shí)上，不僅是在減刑、假釋程序中，在刑事訴訟的各個(gè)階段，檢察監(jiān)督都面臨著類(lèi)似的問(wèn)題，如此柔和的監(jiān)督怎能履行法律守護(hù)人的功能角色？立法還賦予了檢察機(jī)關(guān)針對(duì)違法情形的調(diào)查核實(shí)權(quán)，那么這一更具剛性的權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)如何呢？可以說(shuō)，調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行中障礙重重，執(zhí)行部門(mén)隨便就能找出看似合理的理由將檢察機(jī)關(guān)拒之門(mén)外，而檢察機(jī)關(guān)也往往無(wú)可奈何。同時(shí)，由于執(zhí)行機(jī)關(guān)提請(qǐng)減刑、假釋并非“一案一報(bào)”，而是“一批一報(bào)”，每次提請(qǐng)減刑、假釋的案件動(dòng)轍數(shù)百件，而檢察院派駐執(zhí)行場(chǎng)所的檢察官數(shù)量有限，往往只有幾個(gè)人，在有限的辦案期限內(nèi)能夠完成書(shū)面審查已屬不易，更不用說(shuō)實(shí)地調(diào)查核實(shí)。

減刑、假釋程序中檢察監(jiān)督不力的危害是顯然的，直接導(dǎo)致了刑罰執(zhí)行活動(dòng)的無(wú)監(jiān)督狀態(tài)，這也是執(zhí)行程序中腐敗滋生、法治秩序破壞的直接原因。從目前的權(quán)力生態(tài)來(lái)看，除了檢察權(quán)之外，還沒(méi)有哪個(gè)權(quán)力能夠更好地?fù)?dān)當(dāng)起這一監(jiān)督職責(zé)，而這一近乎唯一的制約力量都面臨著虛化和弱化的境況，那么整個(gè)刑罰執(zhí)行體系又該何去何從？

二、問(wèn)題的根源：減刑、假釋程序的封閉與檢察權(quán)力定位的偏差

（一）減刑、假釋程序的高度封閉

從具體層面上看，從啟動(dòng)減刑、假釋程序到最終的裁判，基本上都是通過(guò)書(shū)面形式完成的。真正決定對(duì)服刑人員減刑、假釋與否，以及減刑、假釋是否合法，關(guān)鍵在于刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)的考核計(jì)分。因此，從實(shí)質(zhì)意義上看，減刑、假釋程序的源頭并非執(zhí)行機(jī)關(guān)的提請(qǐng)，而是開(kāi)始于并決定于刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)。根據(jù)司法解釋的規(guī)定，對(duì)服刑人員提起減刑、假釋的基本流程是：先由分監(jiān)區(qū)監(jiān)管民警集體研究，提出提請(qǐng)減刑、假釋的建議→報(bào)經(jīng)監(jiān)區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)議審核→報(bào)送監(jiān)獄刑罰執(zhí)行部門(mén)審查→提交監(jiān)獄減刑假釋評(píng)審委員會(huì)→獄內(nèi)公示→征求檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)→向法院提請(qǐng)減刑、假釋?zhuān)⒔ㄗh書(shū)副本抄送檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)所能介入的環(huán)節(jié)最早是在監(jiān)獄減刑假釋評(píng)審委員會(huì)會(huì)議，檢察機(jī)關(guān)可以應(yīng)邀列席會(huì)議，發(fā)表意見(jiàn)。不難看出，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，減刑、假釋程序有著高度的封閉性，關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)對(duì)檢察機(jī)關(guān)是隔絕的。檢察機(jī)關(guān)只有在分監(jiān)區(qū)、監(jiān)區(qū)、監(jiān)獄刑罰執(zhí)行部門(mén)三重審查通過(guò)后才有可能介入減刑、假釋程序，而在此時(shí)，減刑、假釋的結(jié)論已經(jīng)基本形成，形式上的問(wèn)題也基本修復(fù)，參加會(huì)議、查閱材料也只是個(gè)形式，無(wú)關(guān)大局。近年來(lái)，隨著執(zhí)法規(guī)范化的推進(jìn)，減刑、假釋的程序設(shè)計(jì)已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)密，很難通過(guò)具體的報(bào)請(qǐng)和審查程序來(lái)達(dá)到非法目的，真正容易滋生腐敗的環(huán)節(jié)還是在于刑罰執(zhí)行的過(guò)程，尤其是對(duì)服刑人員的考核計(jì)分過(guò)程。實(shí)踐案例證明，導(dǎo)致不當(dāng)?shù)臏p刑、假釋?zhuān)约案瘮⌒袨?，大多是出現(xiàn)在刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)。而基于安全因素考慮，刑罰執(zhí)行工作是在極度保密、高度隔絕的環(huán)境完成的，外部力量很難逾越到高墻之內(nèi)，也就是在這樣封閉的環(huán)境下決定了服刑人員能否得到減刑、假釋?zhuān)@也是一直以來(lái)被廣為詬病的環(huán)節(jié)。沒(méi)有監(jiān)督就沒(méi)有真實(shí)，沒(méi)有制約就沒(méi)有公正，在高度封閉的條件下，難以保證減刑、假釋的正當(dāng)性。

（二）檢察權(quán)配置上的偏差

從根本層面上看，減刑、假釋程序中檢察監(jiān)督的弱化與虛化，還有檢察監(jiān)督的權(quán)力配置存在偏差所導(dǎo)致的體制性障礙方面的原因。在我國(guó)，司法實(shí)踐與理論研究通說(shuō)認(rèn)為，檢察權(quán)是司法權(quán)，作為檢察權(quán)的組成部分，檢察監(jiān)督權(quán)也應(yīng)當(dāng)保持司法權(quán)的中立性與被動(dòng)性，避免積極的檢察監(jiān)督權(quán)對(duì)其他權(quán)力的不當(dāng)干涉。這一觀點(diǎn)和立法設(shè)計(jì)在某種意義上講也不無(wú)道理，但關(guān)鍵在于，檢察權(quán)的司法權(quán)屬性并不完全等同于審判權(quán)，不代表檢察監(jiān)督就只能消極被動(dòng)。在筆者看來(lái)，我國(guó)的檢察權(quán)在整體上固然屬于司法權(quán)，但檢察權(quán)的司法權(quán)屬性卻不是我國(guó)審判權(quán)語(yǔ)境下的司法權(quán)或者西方語(yǔ)境下的司法權(quán)，而是極具中國(guó)特色的司法權(quán)。如審查決定逮捕類(lèi)似于西方的司法審查，而法律監(jiān)督地位又與西方檢察權(quán)的“國(guó)家權(quán)力之雙重控制”基本一致。我國(guó)對(duì)檢察監(jiān)督的法律定位不符合檢察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，也是違背大陸法系國(guó)家檢察機(jī)關(guān)和檢察官功能角色的基本定位，弱化甚至虛化了檢察監(jiān)督。①萬(wàn)毅：《論檢察監(jiān)督之模式轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)論壇》2010年第1期。因此，對(duì)于檢察監(jiān)督的法律定位不能脫離現(xiàn)實(shí)條件，更不能以西方語(yǔ)境下司法權(quán)的被動(dòng)性和中立性要求直接在我國(guó)套用。在我國(guó)刑事訴訟中，檢察監(jiān)督的中立性應(yīng)當(dāng)更多的體現(xiàn)在客觀公正方面，也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)過(guò)程中，不能僅從檢方的角度和利益需要來(lái)看待和處理問(wèn)題，而是要以客觀公正的態(tài)度來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，只服從于法律和事實(shí)，不涉及檢察官的個(gè)人立場(chǎng)和利益取舍。從某種意義上講，檢察監(jiān)督的中立性是一種主動(dòng)的、積極的中立，通過(guò)積極地履行職能來(lái)實(shí)現(xiàn)司法公正。并且，檢察機(jī)關(guān)的職能也決定了檢察監(jiān)督不可能是被動(dòng)的，更不可能是超然的，檢察職能本身就帶有明顯的主動(dòng)性特征，無(wú)論是職務(wù)犯罪偵查、起訴，還是訴訟監(jiān)督，都是主動(dòng)的職權(quán)行為。在刑罰執(zhí)行過(guò)程中，紙面上的應(yīng)然設(shè)計(jì)與實(shí)際中的實(shí)然效果卻有著極大的落差，正是在對(duì)檢察監(jiān)督的不科學(xué)理解和定位之下，檢察監(jiān)督的權(quán)力配置偏離了應(yīng)有的規(guī)律，這也是檢察監(jiān)督在刑罰執(zhí)行以及減刑、假釋程序中監(jiān)督難的根本所在。

（三）配套性措施不完善

配套性措施主要包括檢察機(jī)關(guān)考核指標(biāo)設(shè)置和派駐檢察室日常問(wèn)題。就考核指標(biāo)而言，各地往往設(shè)置了檢察建議和糾正違法通知的數(shù)量以及采納率等等方面，這些指標(biāo)的設(shè)置本無(wú)厚非，但考核指標(biāo)普遍呈現(xiàn)對(duì)量的追求大于對(duì)質(zhì)的追求。由于考核指標(biāo)的完成情況，直接決定了對(duì)檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督部門(mén)和檢察人員的業(yè)績(jī)，從而影響到對(duì)部門(mén)和個(gè)人的評(píng)價(jià)，甚至還與個(gè)人的職業(yè)前途與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，對(duì)他們來(lái)說(shuō)最重要的當(dāng)然就是完成考核任務(wù)?？己酥笜?biāo)設(shè)置的不科學(xué)，以致檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)監(jiān)督程序不再是嚴(yán)格執(zhí)行法律授予的職權(quán)，而是根據(jù)考核指標(biāo)要求進(jìn)行選擇性監(jiān)督。此外，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督，還與配套性措施不足有關(guān)聯(lián)。由于檢察機(jī)關(guān)派駐在執(zhí)行部門(mén)的檢察室都是設(shè)置在其內(nèi)部，從使用的辦公用房、用水用電，到日常飲食、基本辦案物資都是由執(zhí)行部門(mén)提供的，也這導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)難免會(huì)有所顧忌。在長(zhǎng)期的工作中，檢察人員往往與執(zhí)行部門(mén)民警形成了較好的個(gè)人關(guān)系，如果過(guò)分監(jiān)督必然會(huì)影響到和氣。

三、問(wèn)題的解決：標(biāo)本兼治

要從根本上解決檢察監(jiān)督弱化和虛化的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從技術(shù)層面和根本層面著手，賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)，通過(guò)由“局外人”到“參與者”的角色轉(zhuǎn)變，以同步監(jiān)督替代事后監(jiān)督，打破刑罰執(zhí)行工作的封閉性，將檢察監(jiān)督延伸至刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)，還要在根本層面上檢討現(xiàn)行的檢察監(jiān)督權(quán)力配置的基礎(chǔ)上，重新對(duì)檢察監(jiān)督進(jìn)行法律定位，轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式。

（一）解決問(wèn)題的關(guān)鍵：源頭上進(jìn)行監(jiān)督

既然減刑、假釋程序中檢察監(jiān)督問(wèn)題的源頭在于刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)，那么檢察機(jī)關(guān)只有參與執(zhí)行場(chǎng)所的日常管理活動(dòng)，介入刑罰執(zhí)行工作，才能有效地轉(zhuǎn)變程序封閉、無(wú)從監(jiān)督的局面。目前來(lái)看，以考核計(jì)分的方式對(duì)服刑人員進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，是執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行日常管理、激勵(lì)服刑人員積極改造的必要手段，也是目前最為有效的管理方式，以考核計(jì)分為基礎(chǔ)的減刑、假釋模式具有較強(qiáng)的可操作性，總體上講，也能夠保證減刑、假釋程序的公正性和有序性。檢察機(jī)關(guān)參與日常管理活動(dòng)，正是為了保證考核計(jì)分的真實(shí)性與合法性。當(dāng)然，檢察官不可能代替管教民警直接實(shí)施日常管理活動(dòng)，也不可能事必躬親。因此，以書(shū)面間接審查和其他直接監(jiān)督方式相結(jié)合的方式參與日常管理活動(dòng)，進(jìn)行直接的檢察監(jiān)督較為現(xiàn)實(shí)。

第一是完善現(xiàn)行的書(shū)面審查制度。執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)將各類(lèi)日常考核材料報(bào)送派駐檢察室，檢察官及時(shí)進(jìn)行書(shū)面審查，特別是職務(wù)犯罪、涉黑涉惡涉毒犯罪，以及減刑次數(shù)多、間隔時(shí)間短或者過(guò)于高產(chǎn)高分的服刑人員，尤其要嚴(yán)格審查。通過(guò)審查書(shū)面材料，檢察官認(rèn)為存在疑問(wèn)需要核實(shí)的，可以隨時(shí)進(jìn)行核實(shí)，詢(xún)問(wèn)服刑人員的意見(jiàn)，查閱原始材料，發(fā)現(xiàn)考核計(jì)分不合法或過(guò)于不合理的，及時(shí)要求執(zhí)行機(jī)關(guān)予以糾正。刑罰執(zhí)行活動(dòng)十分繁雜，對(duì)于多數(shù)情形，以書(shū)面監(jiān)督的方式符合實(shí)際情況。

第二是提高檢察監(jiān)督的技術(shù)化水平。要加大派駐檢察室的經(jīng)費(fèi)和技術(shù)投入，支持派駐檢察室建立電子化、網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督系統(tǒng)，將執(zhí)行場(chǎng)所的監(jiān)控設(shè)備與派駐檢察室連通，使檢察機(jī)關(guān)能夠通過(guò)監(jiān)控終端監(jiān)控到執(zhí)行場(chǎng)所的情況，以電子監(jiān)控系統(tǒng)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)刑罰執(zhí)行場(chǎng)所的同步監(jiān)控。通過(guò)技術(shù)手段，能夠有效地克服檢察機(jī)關(guān)人員不足與執(zhí)行活動(dòng)工作量龐大的矛盾，還能將刑罰執(zhí)行活動(dòng)納入檢察機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督之下，從而打破刑罰執(zhí)行活動(dòng)的封閉性。當(dāng)然，建立同步監(jiān)控系統(tǒng)涉及到的部門(mén)利益沖突也不容小視，還需要從較高的決策與立法設(shè)計(jì)層面進(jìn)行協(xié)調(diào)。

第三是要探索建立檢察官巡視制度。盡管2012年最高人民檢察院出臺(tái)了《關(guān)于上級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門(mén)開(kāi)展巡視檢察工作的意見(jiàn)》，但是這一規(guī)定缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，主要是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行，主要方式也是書(shū)面檢查為主，加之時(shí)間短，有些在巡視之前已經(jīng)下發(fā)了通知，在實(shí)踐中的宣示意義要大于其實(shí)質(zhì)意義，甚至成為形式化和走過(guò)場(chǎng)。①衡陽(yáng)：《論監(jiān)所檢察之巡視制度》，《中國(guó)檢察官》2015年第1期。筆者主張將巡視權(quán)下放給派駐檢察室，行使《意見(jiàn)》規(guī)定的巡視權(quán)力，使之成為其日常工作的組成部分，這樣更有利于保證巡視效果。檢察官可以獨(dú)立地、不受監(jiān)控地對(duì)刑罰執(zhí)行場(chǎng)所進(jìn)行不定期巡視，隨機(jī)檢查執(zhí)行工作，聽(tīng)取服刑人員的情況反映，直接抽查日常管理活動(dòng)。

（二）解決問(wèn)題的根本：檢察監(jiān)督的理性定位

我國(guó)立法對(duì)于檢察權(quán)的定位偏離了檢察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，使得檢察監(jiān)督呈現(xiàn)出事后性、局外性和建議性的特征，造成監(jiān)督難的困境。打破刑罰執(zhí)行活動(dòng)封閉性，將減刑、假釋置于檢察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督之下，是在治標(biāo)層面解決問(wèn)題，要從根本上解決檢察機(jī)關(guān)對(duì)于減刑、假釋監(jiān)督不力的現(xiàn)狀，還要深入推進(jìn)檢察改革，轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式，讓檢察權(quán)的法律定位與權(quán)力配置回歸本位。我們應(yīng)當(dāng)正在科學(xué)認(rèn)識(shí)與理解檢察監(jiān)督的性質(zhì)基礎(chǔ)上，遵循檢察監(jiān)督應(yīng)有的運(yùn)行規(guī)律合理配置檢察監(jiān)督，將減刑、假釋程序中的檢察監(jiān)督定位為積極的、主動(dòng)的權(quán)力。

一方面，要理清檢察監(jiān)督與刑罰執(zhí)行的訴訟關(guān)系。有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外立法，將檢察機(jī)關(guān)定位為刑罰執(zhí)行主體，檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行中居于主導(dǎo)地位，使刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)附屬于檢察機(jī)關(guān)。②董坤：《檢察機(jī)關(guān)減刑、假釋同步監(jiān)督的路徑化構(gòu)建》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。這一設(shè)想固然有其可取之處，能夠?qū)⑿塘P執(zhí)行工作置于檢察機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督之下，也能保證減刑、假釋程序中檢察監(jiān)督能夠起到實(shí)質(zhì)性的作用，但就我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看不太現(xiàn)實(shí)，既容易造成檢察機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)于集中，還會(huì)帶來(lái)巨大的改革阻力，不具有可操作性。筆者認(rèn)為，當(dāng)前這種將刑罰執(zhí)行與檢察監(jiān)督分立的權(quán)力構(gòu)架基本上是符合現(xiàn)實(shí)情況的，基本上能夠保證刑事訴訟的有序運(yùn)行，刑事訴訟改革也應(yīng)當(dāng)在這一基礎(chǔ)之上穩(wěn)步推進(jìn)。但是，檢察監(jiān)督與刑罰執(zhí)行之間的訴訟關(guān)系也需要進(jìn)一步理清，至于如何理清二者之間的關(guān)系，核心在于明確檢察機(jī)關(guān)的角色。檢察機(jī)關(guān)是法律的守護(hù)人，監(jiān)督法律的實(shí)施，在刑罰執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)是參與者和監(jiān)督者的角色。刑罰執(zhí)行作為刑事訴訟的一個(gè)環(huán)節(jié)，當(dāng)然要接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并且這種監(jiān)督還應(yīng)當(dāng)是近距離的和實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)不負(fù)責(zé)直接的刑罰執(zhí)行工作，但在權(quán)力位階上檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是高于執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督者。檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)是參與型的監(jiān)督者，在權(quán)力配置上，監(jiān)督權(quán)也應(yīng)當(dāng)是高于執(zhí)行權(quán)的，針對(duì)不當(dāng)或者違法情形可以施以一定的否定性措施。理清檢察監(jiān)督權(quán)與刑罰執(zhí)行權(quán)，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑罰執(zhí)行程序的控制力，保證刑罰執(zhí)行的合法性與合理性，從而在源頭上保證減刑、假釋的公正性。

另一方面，還有必要賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性的調(diào)查權(quán)與處分權(quán)。沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力為保障，檢察監(jiān)督就不可能真正落到實(shí)處。在刑罰執(zhí)行過(guò)程中，還需要賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性的調(diào)查權(quán)。目前，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)主要是審查書(shū)面材料和詢(xún)問(wèn)服刑人員，這些常規(guī)的調(diào)查手段應(yīng)對(duì)常規(guī)問(wèn)題還可能有效，但對(duì)于一些較為疑難的問(wèn)題卻難以奏效。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)性調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)展，如調(diào)取反映執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控錄像。實(shí)質(zhì)性的調(diào)查權(quán)，還應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的調(diào)查，排除監(jiān)管人員對(duì)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)視。同時(shí)還要明令執(zhí)行部門(mén)不得以任何理由拒絕、妨礙檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)。要保證檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能夠得到落實(shí)，約束執(zhí)行行為，還需要以實(shí)質(zhì)性的處分權(quán)來(lái)加以保障。只有以實(shí)體處分權(quán)取代建議權(quán)，才可能從根本上強(qiáng)化法律監(jiān)督效果，針對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的不當(dāng)或違法行為，除了現(xiàn)有的檢察建議和糾正違法通知之外，檢察機(jī)關(guān)還可視情節(jié)的輕重給予建議責(zé)令改正、建議其上級(jí)追責(zé)等處分。①陳鵬飛：《減刑、假釋案件開(kāi)庭審理及相關(guān)程序問(wèn)題研究》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。

（三）完善配套措施

要重新評(píng)估考核評(píng)價(jià)體系，以更為科學(xué)的考核指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指引效果，逐步實(shí)現(xiàn)由數(shù)量型考核到數(shù)量與質(zhì)量并重型的轉(zhuǎn)變。對(duì)于減刑、假釋程序中較為核心的問(wèn)題的監(jiān)督，要加大其比重，如減刑、假釋弄虛作假、徇私舞弊等，鼓勵(lì)檢察人員克服困難深入到減刑、假釋程序當(dāng)中，對(duì)于純粹的工作性檢察建議，要降低其在考核體系中的比重。此外，要加大對(duì)刑事執(zhí)行檢察部門(mén)的經(jīng)費(fèi)與人員投入，實(shí)現(xiàn)財(cái)、物的獨(dú)立化，避免“吃人的嘴軟、拿人的手短”，同時(shí)對(duì)派駐監(jiān)所檢察人員的輪崗頻率，避免形成不良的“熟人圈”。

四、結(jié) 語(yǔ)

筆者無(wú)意于擴(kuò)充檢察權(quán)力，只是基于現(xiàn)實(shí)的困境而不得不提出其解決路徑。任何權(quán)力，如果沒(méi)有監(jiān)督制約，就容易走向恣意。減刑、假釋直接關(guān)系服刑人員的改造效果和刑事判決的嚴(yán)肅性，必須置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下，這已是全社會(huì)的共識(shí)。我們一直都在改革，試圖以嚴(yán)密的程序控制和嚴(yán)格的實(shí)體規(guī)制來(lái)解決這些問(wèn)題，改革力度不能不說(shuō)是空前，但是，我們也不能不反思，為什么這一次次的改革仍然沒(méi)能解決問(wèn)題？為什么減刑、假釋程序中會(huì)一次又一次地成為腐敗的溫床？為什么我們的法律監(jiān)督者在減刑、假釋程序中無(wú)能為力？其中的原因就在于權(quán)力沒(méi)有得到有效地制約。誠(chéng)然，檢察監(jiān)督是中立的，但中立不代表消極被動(dòng)，更不代表檢察監(jiān)督只是紙上談兵，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)決定了檢察監(jiān)督不能是一位姍姍來(lái)遲的“局外人”，只有積極地參與到減刑、假釋程序當(dāng)中，以同步監(jiān)督來(lái)替代事后監(jiān)督，從旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，以實(shí)質(zhì)處分權(quán)取代建議權(quán)，才能真正擔(dān)當(dāng)起法律守護(hù)者的職責(zé)。減刑、假釋中的檢察監(jiān)督的弱化和虛化，固然有著技術(shù)層面的不足，但根源還是在于檢察監(jiān)督的法律定位與權(quán)力配置違背了檢察權(quán)的基本規(guī)律。從技術(shù)層面和制度層面推進(jìn)改革，標(biāo)本兼治，是我國(guó)減刑、假釋程序改革的必由之路。

（責(zé)任編輯：丁亞秋）

DF613

A

1674-9502(2016)04-139-07

重慶市北碚區(qū)人民檢察院

2016-03-21