康紀田 彭一伶（湖南婁底行政學院，婁底 417000）

●法學論壇

礦業(yè)安全與健康監(jiān)督體系的構建

康紀田 彭一伶
（湖南婁底行政學院，婁底 417000）

礦業(yè)安全與健康立法，應以社會管制為重心。生產礦業(yè)安全與健康的非市場物品，是企業(yè)應當承擔的社會責任。讓追求效率目標的企業(yè)經濟人承擔社會責任，必須將社會責任法制化并由專業(yè)政府部門監(jiān)督實施。強制礦山提供場所安全與健康物品的關鍵是：建立事前許可、事中檢查監(jiān)察、事后處置的監(jiān)督機制，設置獨立的、專業(yè)的、隸屬于勞動部門的礦業(yè)安全與健康監(jiān)督機構。監(jiān)督機制與監(jiān)督機構的建立，應擺脫促進礦業(yè)發(fā)展的生產安全觀念而取向為了礦工人權的職業(yè)安全價值。由追求財富增長的生產安全上升到為了勞動者人權的職業(yè)安全，需要轉變政府職能和提高政府治理能力。

礦業(yè)法；職業(yè)安全與健康；安全與健康監(jiān)督

國家安全監(jiān)管部門公布，為滿足《安全生產法》修改后的需要，決定將1992年制定的《礦山安全法》修改成為《礦山職業(yè)安全與健康法》。①2015年4月22日，國新辦就《國務院辦公廳關于加強安全生產監(jiān)管執(zhí)法的通知》有關情況舉行發(fā)布會。國家安全監(jiān)管總局副局長楊元元在會上提出，新《安全生產法》需要一些具體可操作的標準，還需要在具體實施過程中細化，目前比較急的是《礦山安全法》已執(zhí)行了20多年，已經列入了一類法律修改，修改成為《礦山職業(yè)安全健康法》。能夠取向職業(yè)安全與健康，就不是簡單的修改而是重新立法。那么，明確立法的價值、宗旨以及范圍等，是立法的一個新課題。根本目標明確取向職業(yè)安全并與職業(yè)健康結合的立法，將是我國法律領域里的一個飛躍。實現這個飛躍的關鍵，是規(guī)范、創(chuàng)新和強化政府管制，充分發(fā)揮政府對礦業(yè)安全與健康的監(jiān)督功能。因此，合理構建礦業(yè)安全與健康監(jiān)督機制和監(jiān)督機構的監(jiān)督體系，成為立法時必須重點解決的問題。

一、安全與健康法的主軸是政府管制

制定《礦山職業(yè)安全與健康法》，準確地說是制定《礦業(yè)安全與健康法》②《礦山職業(yè)安全與健康法》的調整范圍是“礦山”，漏掉了許多重要的礦業(yè)行為活動場所而顯得外延狹窄。礦產資源開發(fā)，是市場產業(yè)中一個整體的行業(yè)，包括礦產資源的規(guī)劃和研究、勘探和開采等活動，還應包括對開采礦產的選礦、煉礦、儲存和運輸等行為活動。選礦、煉礦、儲存和運輸礦產，很難歸入“礦山”范圍之列，但又確實屬于礦產開發(fā)產業(yè)。而且，一些專業(yè)的煉礦或運礦企業(yè)，可能比采礦企業(yè)的安全風險更大。必須重視行業(yè)安全的整體性，如果忽略選礦、煉礦、儲存和運輸礦產的場所安全，將會導致安全與健康法的功能不全。礦產資源開發(fā)行業(yè)可簡稱為“礦業(yè)”，則需制定《礦業(yè)安全與健康法》。而且，“礦業(yè)安全”又可以是“礦資源開發(fā)的職業(yè)安全”的簡稱。，其目標和價值取向是為了保護礦工人權的社會公平。①安全立法，應區(qū)分為勞動安全與生產安全。勞動安全，是指為了社會公平目的的勞動場所安全。場所是礦工勞動的環(huán)境，必須安全才能保障礦工權益。生產安全，是指為了經濟效率目的的勞動過程安全。為了經濟效率，生產必須安全，不安全是一種成本。發(fā)展采礦業(yè)和安全生產的目的，是為了保障勞動的生產效率。所以，首先必須明確《礦業(yè)安全與健康法》的主要目的。立法目標和價值取向的確立，決定了《礦業(yè)安全與健康法》的主體內容：因安全與健康供給的非市場物品屬性，必須明確公權力職能并依靠政府監(jiān)督礦山企業(yè)提供。

二、政府管制的路徑是建立系統(tǒng)性監(jiān)督機制

提供安全與健康物品是企業(yè)應當承擔的社會責任，但這種責任的承擔需要一種外在的強制力，只有政府可以管制的方式形成一種強制力：為了安全與健康而強制礦山開設一個通風口，企業(yè)沒有不開設通風口的自由。在國家治理現代化進程中，政府對于市場的原則是“放管結合”，即在強調政府向市場放權的同時又要強化政府管制。③簡政放權不是弱權卸權、放任不管，而是要轉變職能，把關系到公眾利益的資源利用行為管好、管到位，讓權力運行到車間和田間，比如嚴格土地用途管制。放，是為了更好地管，在部分領域應嚴格地管。必須吸取政府“守夜人”的歷史教訓，防止只放不管而走向極端的趨勢。礦業(yè)安全與健康方面的強化，就是將政府管制行為延伸到車間和礦井、影響到企業(yè)董事會和井下礦工等，讓政府管制行為控制或有力地取代礦山企業(yè)在某些方面的內部決策。但是，政府管制僅是監(jiān)督的強制，政府最終仍是礦業(yè)市場的監(jiān)督者或裁判員，不是礦業(yè)場所安全與健康物品的供給主體?！俺晒Φ陌踩媱澮丶性谒饺硕皇钦呢熑危@包括使高層管理者認識到安全是一個重要的企業(yè)因素，涉及工人與管理者，發(fā)現更多的工作傷害和安全危險的性質和原因，并真正重視嚴重的安全問題”。④[美]韋登鮑姆：《全球市場中的企業(yè)與政府》，張兆安譯，上海人民出版社2002年版，第169頁。明晰安全與健康的供給責任主體與監(jiān)督責任主體之間的關系，才能更好地為政府管制職能定位。為保障礦工安全和健康的供給，政府的職責在于依法制定關于礦業(yè)場所安全與健康的強制性標準、條件和措施等，監(jiān)督礦山企業(yè)按法定義務提供安全與健康的場所。其中的關鍵是監(jiān)督實施，這就需要建立一種事前許可、事中監(jiān)察以及事后處置的系統(tǒng)性監(jiān)督機制。

（一）事前設置安全與健康的進入許可制度

安全與健康場所的行政許可，是指礦山企業(yè)必須經安全與健康監(jiān)管主體依法審查、批準并獲得場所安全與健康許可證，才能從事特定項目的勘探、開采、冶煉等礦業(yè)開發(fā)活動。未經安全與健康許可者，禁止進入礦業(yè)開發(fā)市場。①政府對規(guī)模經濟效益明顯的進入壁壘進行管制，也是站在市場門口的審批，但目的是為了市場結構均衡的經濟效率。安全與健康的市場進入管制，雖然也是為了解決市場經濟主體在進入市場過程中出現的市場失靈問題而產生的，但目的是為了增加社會福利的公平。礦企業(yè)安全與健康準入制度，是以保護礦工職業(yè)安全與衛(wèi)生權益為目的，對礦業(yè)開發(fā)者在安全與衛(wèi)生方面所設置的市場進入許可制度。②劉超捷：《論煤礦企業(yè)安全準入制度的構建》，《學?！?011年第4期。礦山場所安全與健康的進入許可制度，是一種事前防控風險和源頭保護礦工權益的長效機制，屬于監(jiān)督者站在市場門口對進入市場的特定項目予以審批。③我國現行理論并沒有對主體資格身份與項目開發(fā)要求進行區(qū)別，礦業(yè)領域里是兩者相互取代。應當像汽車駕駛許可與汽車行駛許可一樣區(qū)別設立，準予行駛許可是對車而言。場所安全與健康許可，只針對區(qū)域礦產開發(fā)項目。是否設計和開設了通風井，與開發(fā)者主體資格沒有關聯(lián)。在此，必須強調這種區(qū)別。在礦業(yè)開發(fā)專門管理的基礎上，由法律賦予監(jiān)督部門對礦業(yè)安全與健康準入進行審批的管理職能，建立統(tǒng)一管理與分級管理相結合的礦業(yè)安全與健康的進入管理體制，形成礦業(yè)安全與健康進入許可的管理體系，為安全監(jiān)督管理部門加強對礦山安全的入市監(jiān)管提供權威性的法律依據。

實行進入許可制度，除了由法律明確規(guī)定礦業(yè)場所安全與健康的標準、條件和措施以外，還應明確場所安全與健康許可的原則，包括應特別關注礦井的高風險防范，關注場所安全與健康的設計，加強責任人的風險控制意識，保障設備設施的安全等。除了由法律賦予政府部門的監(jiān)督職權、職責以外，還應規(guī)定礦業(yè)安全與健康監(jiān)督部門對特定項目進行審批的范圍、程序等。政府及其職能部門，根據法定要求審查礦業(yè)項目關于場所安全與健康的設計以及施工狀況。一方面，審查礦山項目的設計。無論是勘探還是采掘，必須事先具有工程項目的設計，保障礦業(yè)場所安全與健康是設計的重要內容之一。比如，為了井下的安全與健康要，必須按要求設計一個通風口。行政許可部門應關注礦山建設項目安全與健康的設施設計審查，堅持設計修改復核、堅持設計審查制度，在設計方面未達安全與健康要求的不得批準進行開發(fā)。另一方面，礦山項目安全與健康設施的審查及驗收。重點是審查和驗收建設礦井，主要包括礦井的安全現狀評價、安全設施與設備、安全條件竣工、礦山職業(yè)衛(wèi)生建設以及相關人員培訓等。對照設計內容逐項驗收，比如是否按設計要求開設了通風井、是否建設了衛(wèi)生室、是否準備了必要的救援力量等。④安全與健康方面的進入許可制，屬于社會管制中的直接管制或具體管制，必須對特定項目作出是否準許的決定。因而，相關立法對準許的標準、要求等盡可能細化。監(jiān)督部門從以上兩個方面進行審查，如果均符合法定標準和要求，則可以辦理場所安全與健康的項目許可證。

但是，目前實行礦業(yè)安全與健康的項目許可還存在一個制度障礙，就是礦業(yè)安全與健康準入許可的獨立性問題。現在只有《煤礦企業(yè)安全生產許可證實施辦法》，沒有關于非煤礦山的安全許可規(guī)定，而且煤炭部門關于這方面的規(guī)定既未進入法律層次的設定又缺乏健康的進入許可事項。安全與健康進入許可的獨立性問題，在于煤礦與非煤礦山均籠統(tǒng)地使用“采礦許可證”制度，也就是將安全保護與環(huán)境保護的許可隱含在礦產資源的采礦許可過程中。在理論上，以“礦業(yè)權”理論包含一切產權，礦業(yè)權既包含了礦產物權又包含了行政許可授權。⑤在礦業(yè)領域使用最多的“礦業(yè)權”，是一個多變而不確定的權利體。理論上的礦業(yè)權，是由明確礦產歸屬的物權、可以開發(fā)的特許授權、實際開發(fā)的企業(yè)產權虛擬出來的“三面一體”的權利集合。將各方面綜合起來分析，便可以發(fā)現礦業(yè)權是虛無的權利。由此構建的法律制度，也是一個多面體。因而，現行采礦許可證，是礦產物權的產權證與行政許可的準入證合一的憑證。根據礦業(yè)特點和國外經驗，應進行理論革命，應果斷地撤銷礦業(yè)權，并重構礦產物權、特許權以及開發(fā)行為權等礦業(yè)的權利體系，以此建立“三權分列”的現代礦業(yè)制度。參見康紀田：《透視礦業(yè)權的虛無性》，《海峽法學》2015年第2期。包括探礦權、采礦權的“礦業(yè)權的創(chuàng)設是通過行政許可行為授予特許權的過程”。①郗偉明：《當代社會化語境下礦業(yè)權法律屬性考辨》，《法學家》2012年第4期。這個過程表明，從國家礦產資源物權到礦山企業(yè)開采所支配的物權的變更過程，必須經過許可授權設立，“不經過行政程序就不會有礦業(yè)權的誕生”。②孔德峰、李顯冬：《礦業(yè)權之特許屬性辨析》，《國家行政學院學報》2014年第1期。那么，從礦業(yè)權的獲取過程來看，學者認為“最終取得礦業(yè)權都是國家主管機關行使礦產資源行政管理公權力的結果”。③曹治國、王威駟：《法治視角下的礦業(yè)權整合》，《法治研究》2012年第2期。這個結果，使礦產資源物權與行政許可授權合一，只要通過拍賣取得區(qū)域礦產物權就相應取得行政許可權。本來，礦產物權的誕生是不需要行政許可的，卻被現行制度異化成物權設立許可制。如此異化，才使安全與健康項目的許可隱含在采礦許可過程中。為此，必須從制度上讓礦產物權的設立回歸于民事物權領域，將行政管制的進入許可返還給安全保護與環(huán)境保護制度。讓礦業(yè)安全與健康的進入許可制度獨立實施，才能保障礦業(yè)安全與健康的事前防控效果。只有保持行政許可事項的獨立性，才能提高礦業(yè)安全與健康進入門檻以實行嚴格的進入制度。④譬如，美國要辦一個煤礦，從辦礦人申請到出煤要經過20道以上的行政許可；加拿大更為嚴格，要經過30道以上的行政許可。參見包冬冬：《“兩證”退與進石少華談<煤炭法>修改》，《現代職業(yè)安全》2013年第9期。

（二）事中堅持安全與健康的檢查監(jiān)察制度

礦業(yè)安全與健康進入許可的源頭控制，可節(jié)約社會成本和行政成本。進入許可僅是政府管制的前移與開端，更多監(jiān)管精力放在礦山企業(yè)進入開發(fā)市場后的經常性檢查、監(jiān)察以及矯正等。⑤進入許可有檢查但沒有監(jiān)察，而監(jiān)察是對進入市場行為進行管制的重要方式。監(jiān)察的重點在于察，但缺乏審批與督促的職能。監(jiān)督，是指對現場或某一特定環(huán)節(jié)或特定過程進行監(jiān)察、督促和管理，使其結果能達到預定的目標。所以，本文使用“監(jiān)督”而非“監(jiān)察”的體系。礦業(yè)安全與健康立法，應當確立事中監(jiān)察的整體方向。在礦山企業(yè)進入礦產勘探、開采市場后的生產進程中，職權部門檢查、察看場所安全與健康的現狀，是否符合準入許可審查時的各項要求，特別是開發(fā)現狀與項目設計的吻合程度，比如，開設的通風井在工作時的通風質量是否符合設計要求；察看開發(fā)過程中條件發(fā)生變化，按照場所安全與健康的目標要求，需要采取動態(tài)應對措施而適時變更設計內容；監(jiān)測安全風險等級以及殘余風險的后果，評估風險控制措施的有效性、整改措施和預防性行動；采納礦工在開發(fā)中發(fā)現或提出場所安全與健康的問題等。事中發(fā)生的這些安全與健康要素，需要具有職權的監(jiān)管部門進行動態(tài)性檢查、監(jiān)察，并根據礦產種類的開發(fā)、露天或井下的開發(fā)以及設計的安全程度等，決定檢查監(jiān)察的期間、方式和人員，從制度上形成一種檢查與監(jiān)察的定勢?！耙?guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為，通過執(zhí)法團隊的執(zhí)法監(jiān)督檢查，對企業(yè)形成激勵和壓力，充分發(fā)揮監(jiān)督檢查的杠桿效應”。⑥姚亮：《美國職業(yè)安全與健康監(jiān)管借鑒》，《特區(qū)實踐與理論》2015年第1期。

根椐事中檢查監(jiān)察所確立的整體方向，將安全與健康的檢查監(jiān)察具體化和制度化。在時間分配方面，應明確規(guī)定檢查地下礦井或露天礦山的頻率，并規(guī)定企業(yè)每年必須接受職能部門安全與健康檢查監(jiān)察的次數。在項目內容方面，明確重點檢查內容，包括礦井設置、通風條件、衛(wèi)生狀況、急救設施以及礦工安全培訓等。在行為方式方面，定期通知制與不定期“突襲制”相結合，根據檢查內容的需要、礦工或民眾的舉報，可以不通知礦方并不許提前泄漏安全檢查信息的條件下突然進入場所檢查。在檢查程序方面，必須做到公正、真實與合法，規(guī)定檢查成員必須要求上報每次檢查的目的、范圍、對象以及結論等，以便讓檢查成員接受檢查機關與民眾的監(jiān)督。這些方面，職業(yè)安全制度健全的國家為我們提供了相關經驗。美國在1977年頒布的《礦業(yè)安全與健康法》規(guī)定，礦山安全健康局對礦山安全與健康進行定期監(jiān)察，每座露天礦每年至少進行2次監(jiān)察，井下采掘礦每年至少進行4次監(jiān)察，認為有必要時還要進行抽查和采用“突襲制”檢查，礦主必須按照檢查人員提出的建議改進安全措施，否則可能被罰款和判刑。

在安全與健康檢查的制度安排中，需要特別重視礦業(yè)場所的衛(wèi)生檢查監(jiān)察制度。①立法應將勞動安全與衛(wèi)生進行合并起來予以整體推進。因為勞動安全與衛(wèi)生的風險源相同、預防和處置措施相通，勞動安全與勞動衛(wèi)生兩者在客觀上很難分割。新修訂的《安全生產法》，仍然未能將預防和控制職業(yè)危害，保護勞動者職業(yè)健康納入立法目的，致使勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權繼續(xù)處于殘缺的狀態(tài)。礦業(yè)安全與健康進入許可過程中所審查的衛(wèi)生條件與驗收事項，必須在進入后的礦業(yè)開發(fā)過程中能夠正常運行。比如，許可時所設計的通風井，其通風狀況能夠按設計要求正常供空氣和排廢氣。許可時事項在開發(fā)中的實施，離不開政府管制機關的經常性檢查監(jiān)察。礦山職業(yè)病具有廣泛性、隱蔽性、遲發(fā)性和危險性等特點，又長期被礦工、企業(yè)與制度所忽視。有統(tǒng)計數據表明，全國每年新增塵肺病病例2萬人以上。而且，“目前，全國塵肺病報告人數已超72萬人，其中62%集中在煤炭行業(yè)這一高發(fā)區(qū)，超過44萬人。當前，每年死于塵肺病的煤礦工人數遠高于同期生產事故死亡人數，煤礦塵肺病防治形勢十分嚴峻”。②張司南：《全國塵肺病報告人數已超 72 萬超6成集中煤炭行業(yè)》，《安全與健康》2015年第3期。一貫以來，重視礦難死亡事故，忽視職業(yè)病的折磨性死亡；忽視礦山職業(yè)病防控制度設置，更沒有安排礦業(yè)衛(wèi)生的檢查監(jiān)察。因此，在制定與實施《礦業(yè)安全與健康法》時，必須彌補過去的制度缺失。在礦山職業(yè)病防控方面，1936年中華民國《礦場法》專門規(guī)定場所安全與健康的供給，強調礦業(yè)場所衛(wèi)生的檢查監(jiān)察?！兜V場法》第29條規(guī)定：“主管官署對于礦場之安全與衛(wèi)生，認為必要時，得命礦業(yè)權者為一定的行為，或予以限制，或嚴為禁止?！?/p>

在礦業(yè)安全與健康的檢查監(jiān)察中，還應建立礦山企業(yè)默契制度。礦山企業(yè)應自覺承擔安全與健康供給的社會責任，應當誠實地接受、配合與支持監(jiān)督機關的檢查，如實地提供檢查時必需的資料、信息，并合理接受和采納檢查成員依法作出的整改意見。為便于礦業(yè)安全與衛(wèi)生的檢查，礦山企業(yè)根據規(guī)定配備專職或者兼職的安全與衛(wèi)生專業(yè)人員，建立、健全礦工衛(wèi)生管理制度和操作規(guī)程、衛(wèi)生檔案和勞動者健康監(jiān)護體檢檔案、場所職業(yè)病危害因素監(jiān)測及評價制度。對于部門檢查的默契與配合，是企業(yè)應當履行的義務。如果礦山企業(yè)無理拒絕或者信息虛假等，必須承擔不履行義務的法律責任，這是多數國家的普遍做法。

（三）事后進行安全與健康的必要處置

檢查監(jiān)察發(fā)現場所安全與健康供給不當，由檢查監(jiān)督機關直接處置與督促礦山企業(yè)處置相結合。為此，應建立監(jiān)督者與監(jiān)督對象分工合作的互動處置機制。在檢查監(jiān)察過程中，檢查人員發(fā)現礦業(yè)開發(fā)場所的安全與健康存在問題，包括設計與驗收方面的缺陷、礦山開發(fā)運行狀態(tài)存在風險與危脅、礦山企業(yè)違法開發(fā)而導致安全風險、礦山企業(yè)未按設計的要求進行投入與建設、礦工以及工會舉報場所安全隱患、事實上的業(yè)己發(fā)生的安全事故等，這些可能發(fā)生或已經發(fā)生的危險均進入事后處置階段。事后處置不能局限于傳統(tǒng)的礦難事故或者對企業(yè)違法的處罰等，還要包括對礦業(yè)場所安全與健康風險狀況的處理和改善。其中主要是對場所狀態(tài)的處置和企業(yè)行為的處置。

對于礦山企業(yè)場所已經發(fā)生的風險和事故的處置，應建立安全與健康預警及應急避險機制。這有兩個層面的功能：一方面，激勵企業(yè)主動對抗安全事故。安全與健康預警避險制度，便于事后主動控制，可避免“事后處理”措施的嚴重后果發(fā)生。礦山企業(yè)都必須進行全過程安全與健康的風險預警評估，每座礦山都必須建立適當的預控管理和操作體系，評估風險控制措施的有效性，并根椐監(jiān)測的風險等級主動采取恰當的整改措施和預防性行動，避免或減輕由于礦山風險可能會引發(fā)的不良影響。這樣，才能使企業(yè)安全生產的預警避險工作總是處于“領先地位”,從而強化企業(yè)主動抗安全事故的能力。①國家安全生產監(jiān)管總局國際交流合作中心：《發(fā)達國家職業(yè)安全健康主要經驗與做法》，《勞動保護》2013年第2期。另一方面，便于檢查機關的事后處置。根椐監(jiān)測預報安全與健康風險的途徑和辦法,采用恰當的風險管理措施辨識、分析、評價和預報風險，建立獲取信息、風險評價、預警等級、防控措施等系統(tǒng)，便于監(jiān)督機關督促企業(yè)及時處置。因此，對于場所風險預警預控的行為，應納入行政監(jiān)督的范圍。

無論從哪方面看，都必須明確礦山企業(yè)是處置的責任主體，政府及其監(jiān)督機關只是督促礦山企業(yè)對礦業(yè)場所風險和事故的處置，而不是取代礦山企業(yè)進行處置甚至政府埋單。礦山企業(yè)違背設計要求，或未按法定標準供給場所安全與健康物品，或讓礦工長期在風險環(huán)境下工作，甚至事實上已經發(fā)生了安全與健康的事故等行為，應當依法處置企業(yè)及其責任人。對行為的處置，應實行嚴格責任原則。在歸責原則、舉證責任、賠償范圍以及責任承擔等方面，均應實行嚴格原則。這是美國、南非等多數國家的作法。美國《礦山安全與健康法》規(guī)定：礦主必須按照檢查人員提出的建議改進安全措施，否則可能被罰款和判刑；檢查發(fā)現礦工在高危狀態(tài)下工作，企業(yè)責任人必須承擔刑事責任。②南非《礦山健康與安全法》規(guī)定：如果礦業(yè)場所人員的安全與健康受到危害，或者受到嚴重傷害，或者礦山工作場所環(huán)境不安全，并且這些危害、傷害和不安全風險是由礦山工作場所環(huán)境造成的，則必須追究雇主和管理人員最高3年監(jiān)禁的刑事責任；實行雇主舉證原則，雇主或管理人員能夠證明已經切實合理地維持了礦業(yè)場所的工作安全環(huán)境，或者證明礦業(yè)場所不含有損壞雇員健康與安全的風險，可以不承擔刑事責任。

實行事后的嚴格處置，應注重行政檢查監(jiān)督人員的基本能力，必須經過訓練而具有相應專業(yè)水平、能夠公正執(zhí)法并具有敬業(yè)精神。③政府機關應配合使用現代手段進行監(jiān)督。探索“互聯(lián)網+監(jiān)管”模式，運用云計算、大數據、物聯(lián)網等現代信息化手段，加強信息資源的開放共享、互聯(lián)互通。因而，對于安全與健康行為不當，有效進行事后的處置，應建立處置的獨立機制、輪換機制責任機制。一是建立處置的獨立機制，排除其他因素的干預。進行調查取證、提出處理意見、采取必要的處置措施時，監(jiān)督人員獨立行使職權；一切以事實和法律為依據，不受礦山企業(yè)以及其他行政部門的影響。二是建立處置的輪換機制，實行檢查員回避制度。特別是對于礦山事故的調查與處置，參與事中階段進入檢查監(jiān)察的人員不能參與和干預事后的調查及處置；檢查監(jiān)督成員的輪換制，就是事中檢查者還是事后處置人員，在負責某一區(qū)域的礦山監(jiān)督滿一定期限后必須調換到異地，以此防止監(jiān)督者與監(jiān)督對象形成利益共同體。三是建立處置的責任機制，防控監(jiān)督者的尋租現象。嚴格的政府管制，是一種收入的重新分配，這就必須防止監(jiān)督人員被企業(yè)俘獲而尋租。因此要監(jiān)督檢查和處置人員，應從制度上讓場所安全與健康的監(jiān)督者承擔連帶責任制，任何提前泄漏安全檢查信息的人、出具誤導性的錯誤報告的人、不履行職責并為礦山企業(yè)謀利的人等，要承擔相應法律責任甚至有期徒刑。

三、建立監(jiān)督機制的關鍵是統(tǒng)一部門管理體系

礦業(yè)安全與健康立法突出社會管制的政府作用，要求政府機關以及人員在全國形成合理的監(jiān)督網絡系統(tǒng)，既要有效地覆蓋全國礦山企業(yè)，并將政府監(jiān)督行為影響到礦井與礦工，又要統(tǒng)一全國監(jiān)督力量，讓政府監(jiān)督部門在全國形成有機的管理體系。建立專業(yè)、高效、嚴密和統(tǒng)一的監(jiān)督體系，是加強社會管制的關鍵。學者總結英國的經驗認為，“以煤礦為例,近些年來創(chuàng)造了連續(xù)多年死亡事故為零的記錄,這主要得益于英國比較完善的礦山安全監(jiān)管體系”。①宋國明：《英國礦山安全監(jiān)管與保障體系，《資源與人居環(huán)境》2009年第9期。

（一）理順與統(tǒng)一礦山安全與健康監(jiān)督機構

根據國外的先進經驗以及監(jiān)督任務的需要，我國應專門設立礦業(yè)健康與安全監(jiān)督局。通過法律設立的專門機構對全國煤礦與非煤礦山安全健康實行統(tǒng)一管理，由所設機構制定礦業(yè)安全與健康方面的標準、要求、措施和細則等，依此指導和培訓礦業(yè)安全與健康供給方面的相關人員，并從實質上行使事前的項目進入許可、事中的檢查監(jiān)察與事后的處置等職權。礦山安全與健康監(jiān)察局主要負責礦山執(zhí)法，建立和完善執(zhí)法機構、執(zhí)法隊伍和執(zhí)法制度。專門設立礦業(yè)健康與安全監(jiān)督局，這也是“世界礦業(yè)發(fā)達國家對礦山安全監(jiān)管的普遍模式和做法”。②代海軍：《南非<礦山健康與安全法>述評》，《行政與法》2015年第1期。美國在1977年頒布聯(lián)邦《礦業(yè)安全與健康法》，并在1978年專門成立了礦山安全與健康監(jiān)督局，作為實施《礦業(yè)安全與健康法》的政府管制機構,隸屬于美國勞工部。由法律授權政府管制機構對礦業(yè)場所安全與健康條件依法進行檢查、監(jiān)察與處置。并成立了聯(lián)邦礦山安全與健康復審委員會，主要審查并裁判礦山安全與健康管理局的執(zhí)法行為。在上世紀70年代后期，包括美國、英國、澳大利亞以及南非等都相應地專門成立了礦業(yè)安全與健康管理局。礦業(yè)發(fā)達國家設立專門的監(jiān)督機構，適應了社會與經濟發(fā)展的需要。我國制定《礦業(yè)安全與健康法》時，亦應設立礦山安全與健康管理局，但首先必須理順目前的行政管理體制。

1.統(tǒng)一礦業(yè)安全與健康監(jiān)督機構

目前，礦山安全監(jiān)督體系比較紊亂。一方面，煤礦安全監(jiān)察與非煤礦山分別進行。所設國家煤礦安全監(jiān)察局僅對煤礦而言，眾多非煤礦山則沒有對應的行業(yè)監(jiān)督部門。而且煤礦安全監(jiān)察體制實行垂直管理，省一級的煤礦安全監(jiān)察局并不隸屬于當地的政府。煤礦安全監(jiān)察局隸屬國家煤礦安全監(jiān)察局，這樣，導致省及縣的礦山監(jiān)督體制不統(tǒng)一。“地方安全監(jiān)督管理機構與中央派駐的煤礦安全監(jiān)察機構缺乏明確的、共同的上一級主管機關進行協(xié)調，也會導致執(zhí)法過程中互相推諉或重復執(zhí)法現象的發(fā)生?！雹勰呤恐兀骸锻晟泼旱V安全生產法治化的建議》，《中國煤炭》2015年第1期。另一方面，全國安全綜合監(jiān)察與行業(yè)安全監(jiān)督并列存在。從2005年開始，國家煤礦安全監(jiān)察局從國家安全生產監(jiān)督總局分離出來予以單設。國家層面的監(jiān)察與地方政府的監(jiān)管各自發(fā)揮作用，這種安全監(jiān)督管理體制的監(jiān)管主體與監(jiān)管職能均缺乏統(tǒng)一和協(xié)調，實踐中容易產生重復監(jiān)管或缺失監(jiān)管現象。

必須建立統(tǒng)一的礦業(yè)安全與健康監(jiān)督體系。在煤炭監(jiān)督體系中，慣于沿用“監(jiān)察”與“監(jiān)管”。這種慣用，在力量上既排除了公眾的參與又丟棄了企業(yè)的能動作用。應統(tǒng)一為“監(jiān)督”機構，因為“監(jiān)督”，在于通過監(jiān)視、督促和管理等行為而使其結果達到預定的目標，重點在于督促企業(yè)承擔社會責任。比如，開設的通風井因通風不足的矯正，不是監(jiān)察而是要督促企業(yè)去實際行動。當然，更加重要的統(tǒng)一是監(jiān)督機構和體制的一體化。煤礦安全監(jiān)管實行的是類似其他國家的垂直管理模式，而非煤礦山安全監(jiān)管則采取地方性行政管理模式。實質上，我國煤礦安全監(jiān)察的政策措施和管理模式基本上能適用于非煤礦山。無論是煤礦還是非煤礦山，都應該適用統(tǒng)一的監(jiān)督機構、政策措施和管理模式。①《煤炭法》是我國已經探明并開采的170多個礦種中唯一的單礦種立法，實質上沒有單獨立法的必要。在煤炭資源合理開發(fā)利用、保障煤礦安全生產、保護礦工權益方面，與其他礦產資源的沒有根本區(qū)別。應統(tǒng)一適用《礦產資源法》，法律的整合為監(jiān)督機構的統(tǒng)一提供條件。比如，對因安全與健康而開設的通風井進行檢查監(jiān)督的范圍、方式等，沒有必要區(qū)別煤礦還是非煤礦山，可以由礦山安全與健康部門統(tǒng)一行使職權。要全面深化安全監(jiān)管體制改革，及時優(yōu)化并調整礦山安全與健康的監(jiān)管機構設置，推進煤礦與非煤礦山統(tǒng)一設置監(jiān)管制度。行政部門的整合與統(tǒng)一，不僅能節(jié)約行政成本而且能提高行政效率。

2.統(tǒng)一礦業(yè)場所的衛(wèi)生監(jiān)督職權

盡管我國有關法律規(guī)定政府部門要對職業(yè)病防治工作進行監(jiān)管,但是監(jiān)管主體與職責并不明確?！堵殬I(yè)病防治法》規(guī)定衛(wèi)生管理部門是監(jiān)管主體,但在機構改革中又將作業(yè)場所的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃出來轉移給國家安全生產監(jiān)察部門。2011年修改后的《職業(yè)病防治法》第9條規(guī)定國務院安全生產監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、勞動保障行政部門共同負責全國職業(yè)病防治的監(jiān)督管理工作。在其后的一些部門規(guī)章中，主要是賦權于安全生產監(jiān)察管理部門履行衛(wèi)生監(jiān)督檢查職責。從這一過程來看，這不僅導致多部門同時執(zhí)法而執(zhí)法責任不明，而且讓管“生產安全”的部門來主管職業(yè)健康監(jiān)督，必然因職能沖突而不利于場所健康條件的提供。②在此，必須重視職業(yè)安全與生產安全的本質區(qū)別。生產安全，根本目的是“促進經濟發(fā)展”。立法者對新《安全生產法》的立法目的進行注解時更加強調立法的經濟性目的：“安全生產是安全與生產的統(tǒng)一，其宗旨是安全促生產，生產必須安全”、“生產必須安全，則是因為安全是生產的前提條件，沒有安全就無法生產”。參見騰煒：《中華人民共和國安全生產法解讀》，中國法制出版社2015年版，第4頁。

政府監(jiān)督部門職能的整合與統(tǒng)一，關健還在于法律的統(tǒng)一。不能因為有《職業(yè)病防治法》及其監(jiān)督部門就可以忽略礦山衛(wèi)生監(jiān)督。場所安全與健康的監(jiān)督不可分割，更不可能缺位。為突出礦業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督，也為礦業(yè)安全與健康監(jiān)督的統(tǒng)一，應將礦業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督作為職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督的行業(yè)監(jiān)督，統(tǒng)一歸入礦山安全與健康管理部門。③職業(yè)病，僅指勞動者在職業(yè)活動中因接觸粉塵、放射性物質和其他有毒、有害因素而引起的法定職業(yè)病目錄內的疾病，其他職業(yè)性疾病，沒有納入法定職業(yè)病目錄的，均不視為職業(yè)病。礦業(yè)開發(fā)對職業(yè)健康的影響遠遠多于職業(yè)病，需要包括礦山職業(yè)病在內的衛(wèi)生與安全統(tǒng)一監(jiān)督。由《礦業(yè)安全與健康法》賦予統(tǒng)一監(jiān)督的職權，礦山安全與健康部門便可依法進入被檢查單位和職業(yè)病危害現場，查閱或者復制違反職業(yè)病防治法的資料和采集樣品，責令違反職業(yè)病防治法律、法規(guī)的單位和個人停止違法行為，責令暫停導致職業(yè)病危害事故的作業(yè)，組織控制職業(yè)病危害事故現場并進行處置。場所安全與健康監(jiān)督的統(tǒng)一，便于部門監(jiān)督企業(yè)也便于企業(yè)接受監(jiān)督，在減少行政成本的同時又能提高監(jiān)督效率。所以，美國、南非及澳大利亞等多數國家實行安全與健康監(jiān)督的統(tǒng)一，1995年國際勞工組織在日內瓦會議上通過了《礦山安全和衛(wèi)生公約》要求統(tǒng)一，我國1936年的《礦場法》也將“礦場之安全及衛(wèi)生”統(tǒng)一歸于“礦業(yè)主管行政機關”，我國現代礦業(yè)制度更加需要統(tǒng)一場所安全與健康監(jiān)督。

3.統(tǒng)一礦業(yè)安全與健康的基層監(jiān)督職能

安全與健康監(jiān)督的效率，依靠各層級的部門以及政府以外的組織。而“我國現有的法律規(guī)定只有縣級及以上的人民政府有安全監(jiān)管職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的安全監(jiān)管職責不利于進行安全監(jiān)管工作”。①代海軍：《南非<礦山健康與安全法>述評》，《行政與法》2015年第1期?，F行《礦山安全法》規(guī)定：縣級以上人民政府勞動行政部門對礦山安全行使監(jiān)管職責。但是，有占多數的礦山處于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及偏遠農村山區(qū)，縣級以上部門很難經常深入這些分散的礦山。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村級組織“了解本地情況，更能直接發(fā)揮作用，具有能夠普遍監(jiān)督的優(yōu)勢”。如果礦山安全監(jiān)管止于縣級以上行政主管部門，就必然導致基層監(jiān)督的缺乏和執(zhí)法力量不足，致使礦山監(jiān)察效果難以符合立法目標。而且，從以往的事故處置來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人在鄉(xiāng)村的礦難事故發(fā)生后很少能夠免于責任。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，沒有監(jiān)督權卻要承擔監(jiān)督責任的實踐，違背了正義分配原則。

根據客觀需要，應立法建立基層監(jiān)督制度，有效及時地實現監(jiān)管全覆蓋。“通過法律明確授權形式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府礦山安全生產監(jiān)管權，規(guī)定縣級以上人民政府可授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，對其轄區(qū)內的礦山安全履行相應的監(jiān)管職責?！雹卩w燕云：《<礦山安全法>修訂的原則與問題》，《勞動保護》2013年第5期。為適應監(jiān)管礦山安全與健康的要求，應改變安全監(jiān)管體制倒金字塔的現狀。統(tǒng)一建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的監(jiān)督管理制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府可獨立進行礦業(yè)安全與健康的監(jiān)督管理職權與職責。機構設置和人員安排往下層政權傾斜，才能使監(jiān)管行為具體布局到礦山安全與健康每一個場所。并從制度上支持和引導社區(qū)自治組織參與安全與健康監(jiān)督。適度賦權基層政權進行監(jiān)督，還能充分利用民眾的力量。礦業(yè)場所職業(yè)安全與健康風險，在一定程度上也威脅到社區(qū)民眾，例如礦井、尾礦庫的垮塌。社區(qū)民眾及其組織幫助發(fā)現險情、舉報礦業(yè)風險以及參與事件調查等。通過基層監(jiān)督連通民眾的知情和參與，形成礦業(yè)安全與健康方面的監(jiān)督網絡。

（二）整合與統(tǒng)一礦山安全與健康的法律體系

獨立并統(tǒng)一礦山安全與健康監(jiān)督機構，必須考慮機構的隸屬的部門?，F行體制是職業(yè)安全與健康監(jiān)督隸屬于安全生產監(jiān)察部門，勞動部門沒有實質性參與。從礦山安全與健康監(jiān)督的性質以及功能來說，應將礦山安全與健康監(jiān)督機構從國家安全生產監(jiān)管部門中徹底分離出來，隸屬于人力資源與社會保障部門，即由改革前的勞動部門統(tǒng)一管理。一是行業(yè)歸屬的必要。礦工對場所安全與健康的需求和供給，緣于人力資本與非人力資本雙方的不完全性契約；而勞動合同理所當然屬于《勞動法》，人力資源與社會保障部門是《勞動法》的應當主管部門；監(jiān)督勞動合同的履行是勞動部門的主要職責，因而國際勞動組織以及世界其他國家通用這一隸屬方式。③美國根據《礦山安全與健康法》關于實施礦山安全與健康標準及執(zhí)法的規(guī)定，于1978年將礦山安全監(jiān)管職能從國家內政部轉移到勞工部，在勞工部設立了礦山安全與健康管理局，負責礦山安全監(jiān)察與監(jiān)督工作。并成立了聯(lián)邦礦山安全與健康復審委員會，主要審查并裁判礦山安全與健康管理局的執(zhí)法行為。二是監(jiān)督職能的必要。礦山安全與健康監(jiān)督同現行國家安全生產監(jiān)察之間，兩者的職能截然相反。根椐《安全生產法》的規(guī)定設立的“安全生產監(jiān)察”部門，宗旨是以安全促生產；雖然也提保障“人民群眾”的安全，但僅是促進經濟發(fā)展的手段而不是目的。為了促進經濟發(fā)展的安全立法及其所設立的監(jiān)察部門，是在追求財富迅速增長的市場經濟初期的產物，當GDP增長的火熱時代過去以后，則自然會將安全生產的監(jiān)管權力返還給市場，只有市場成本才能識別什么是安全生產。三是處置原則的必要。礦山安全與健康同生產安全的處置原則有根本區(qū)別。由企業(yè)供給礦業(yè)安全與健康場所，通常實行特別注意的“嚴格責任原則”，意味著即使礦工的過錯也應由企業(yè)承擔責任，如果長期讓礦工在危險狀態(tài)下工作則要承擔刑事責任。而對于為了市場效率的“生產安全”來說，則不允許實施“嚴格責任原則”。那么，如果讓為了生產安全的監(jiān)察部門去處置礦工在礦業(yè)場所的損害賠償，則會出現歸責方式的尷尬局面。①因為已習慣生產安全取代職業(yè)安全，所以再三強調生產安全與職業(yè)安全的本質區(qū)別。忽視了這一點，則無法理解安全生產監(jiān)察部門為什么不能監(jiān)督場所安全與健康，以及為什么要歸入勞動部門管理。

應當看到，礦業(yè)安全與健康的監(jiān)督歸于人力資源與社會保障部門主管，還存在一定的立法障礙。改變職業(yè)安全與健康監(jiān)督歸入安全生產監(jiān)察的現實狀況，不僅在于長期形成的體制慣性阻礙改革的進程，還在于過去立法時沒有真正安排以人為本的法制困境。過去的法律設置，在追求市場財富的驅動下忘記了人是更寶貴的財富，其立法趨勢沒有為未來保護人權的社會立法留下出口，導致礦業(yè)安全與健康監(jiān)督主體的歸屬缺乏連接處。因而，在激烈競爭的市場上使保護礦工安全與健康的立法找不到歸宿，徘徊于經濟法與社會法之間。在人權讓位于財產權的格局下，甚至提出“《安全生產法》是安全生產領域的基本法，《礦山安全法》是礦山安全生產領域的特別法”。②折力兵：《淺談我國煤礦安全生產的監(jiān)管》，《技術與市場》2015年第6期。市場經濟基本建立之前的《勞動法》、《礦山安全法》等還注意安全的職業(yè)性，也強調由勞動部門監(jiān)管安全。但在1993年關于“加強經濟立法”的憲法定調以后，《安全生產法》《勞動合同法》《職業(yè)病防治法》等逐步淡化職業(yè)安全與健康監(jiān)督的性質，并最終歸入和服從生產安全。一旦將職業(yè)安全與健康的社會法性質全盤否定，那么勞動者安全就會成為工具。

走出立法的法制困境，在于整合法律體系。職業(yè)安全與健康權，具有人身屬性，是與自由權相對應的社會權，是勞動權體系中的重要子權利，是一種受勞動法所調整的典型的勞動關系；職業(yè)安全與衛(wèi)生法應當是勞動法的子法，排除民法與行政法屬性而具有社會法屬性。③勞動者，是社會中（非市場的生產過程中）具有生命權、健康權、受教育權以及人格尊嚴等基本人權的社會主體，場所安全與健康法保護的對象是勞動者人權而不是勞動過程或勞動結果。這種保護關系，毫無疑問應屬于社會法范疇。社會權則是與福利國家或積極性國家的基本人權相關聯(lián)，國家立法是實現基本人權的基本手段,所以必須轉變安全與健康立法的指導思想，并制定《職業(yè)安全與健康法》。根椐母法性的職業(yè)安全與健康法制定《礦業(yè)安全與健康法》,從立法的價值目標擺脫《安全生產法》的控制?！霸诎踩a立法目的中必須摒棄經濟發(fā)展的價值追求”。④劉超捷、李明霞：《新<安全生產法>立法目的評析》，《學?！?014年第5期。根據立法價值的確定，可以明確礦山安全與健康法歸屬于勞動法范疇?！秳趧臃ā穼儆诘湫偷纳鐣Ｕ戏?，我國《勞動法》業(yè)已明確規(guī)定勞動部門是主管機關。確保勞動者職業(yè)安全與健康立法的勞動法價值取向，則能將安全與健康監(jiān)督職能歸入勞動部門。

四、結 語

當社會的財富多起來以后，應從以追求財富增長為目標轉向如何運用好已有的財富。運用好財富更加依靠人的力量，因此保護勞動者人權應該成為新的目標。政府的主要職能也應該轉向保護勞工職業(yè)安全與健康等方面。盡管礦山企業(yè)有責任提供一個良好的工作環(huán)境、設施條件與操作體系以保障礦山員工的安全與健康不會受到威脅，但是政府監(jiān)督工作在礦業(yè)安全與健康物品供給中起著根本性的作用。同時也必須明確，礦山企業(yè)始終是提供礦業(yè)安全與健康物品的主體，政府只能通過監(jiān)督的驅動甚至強制礦山企業(yè)提供，礦業(yè)安全與健康物品的供給主體與監(jiān)督主體的界定，可知政府是監(jiān)督者而非當事人。

簡政放權主要的目的之一，是讓政府騰出精力加強應該管制的領域，絕不是因為有了市場而回到“守夜人”時代。市場無能激勵礦業(yè)安全與健康物品的供給，必須依靠政府的社會管制來保障非市場物品的充足，這是社會需求向安全層次提升的內在要求。政府職能的轉變和歸位，就在于彌補市場缺陷來適應和滿足高層次的社會需求。總結歷史教訓和吸收國外經驗，均認為應建立統(tǒng)一高效的礦業(yè)安全與健康監(jiān)督機構。

設置獨立的、為了人權尊嚴目的的、專門從事礦業(yè)安全與健康監(jiān)督的行政機構，是政府督促礦山企業(yè)供給安全與健康物品的關鍵，也是世界的通行做法。發(fā)達國家一般是在制定《職業(yè)安全與健康法》之后再制定《礦業(yè)安全與健康法》。從維護勞動者職業(yè)安全與健康權的全國戰(zhàn)略來看，我國還缺乏整體的職業(yè)安全與健康權保護制度，在安全保護領域沒有一部母法性的職業(yè)安全與健康法；將礦業(yè)安全與健康法歸入勞動法，其間缺乏《勞動法》之下的《職業(yè)安全與健康法》作為過渡，那么依《礦業(yè)安全與健康法》設立的專門的監(jiān)督機關，確實還存在障礙。然而，困難不是放棄的理由而是下決心進行改革的壓力。

（責任編輯：馬 斌）

DF412.1

A

1674-9502(2016)04-035-13

湖南婁底行政學院

2016-06-09

（一）制定保障礦工人權的《礦業(yè)安全與健康法》

現行《礦山安全法》，主要是為了經濟效率的生產安全而不是為了礦工生命安全的法律，更沒有關于礦工健康保護的法律條文。②薛生全：《我國礦山安全生產法律規(guī)制的完善探析》，《理論界》2013年第11期。《礦山安全法》第1條規(guī)定：“為了保障礦山生產安全，防止礦山事故，保護礦山職工人身安全，促進采礦業(yè)的發(fā)展，制訂本法”?？梢钥闯觯⒎ūＵ仙a安全、人身安全的目的是為了促進采礦業(yè)的發(fā)展，其立法目標取向是維護市場秩序的經濟效率?！兜V山安全法》將財產權視為“神圣”產權而優(yōu)于人權，以安全促礦業(yè)生產的立法宗旨，不能保護礦工的生命安全。③盡管其中也明確規(guī)定“保護礦山職工人身安全”，但這種保護僅僅是手段而不是目的。作為促進礦業(yè)發(fā)展的“生產安全”，也必須將工人與財產兩者同時列入安全保護對象。理由很充分，機器設備、礦井等財產損害將影響生產效率，同樣必須防止因人身安全風險出現而導致的成本，畢竟事故發(fā)生后的賠償以及談判等處置也將損害生產效率。現行《礦山安全法》只是《安全生產法》的細化或特別法。《安全生產法》第1條規(guī)定：“為了加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本法?！薄鞍踩a是安全與生產的統(tǒng)一，其宗旨是安全促生產，生產必須安全。”④騰煒：《中華人民共和國安全生產法解讀》，中國法制出版社2015年版，第4頁。

為了礦工人權的勞動安全，應毫不含糊地從社會公平的角度確定立法主旨，以專門性保障礦工在職業(yè)場所的權益為根本目標，而且不應夾帶為了促進經濟發(fā)展的生產安全觀。⑤目的是促進經濟的發(fā)展與目的是促進人的發(fā)展，兩者的目標追求有本質區(qū)別。財產保護與生命健康保護應該分別適用兩種不同的價值理念，兩種不同的制度規(guī)則。在同一部法律中按照同樣的規(guī)則，對相互矛盾的生命健康利益和財產利益同時進行保護。參見劉超捷、李明霞：《新〈安全生產法〉立法目的評析》，《學?！?014年第5期。人權的發(fā)展已讓人們逐步認識到，礦工從事的工作不僅僅是一種為了獲得工資而去忍受一切的生物行為，更是實現互動、成長以及發(fā)展價值等社會心理需要的重要載體；礦工是礦山的寶貴財富，是礦山真正“促進采礦業(yè)發(fā)展”的力量；礦山行業(yè)的發(fā)展，應建立以人為本的管理模式和人性化的勞動關系，以此為礦工創(chuàng)建一個長久的、有尊嚴的和可健康的工作環(huán)境。社會的發(fā)展讓人們進一步發(fā)現，礦山企業(yè)的生存、發(fā)展與效率，不僅與股東財產權有直接關系，更與礦工的人力資本投入有直接關系；如果失去礦工的貢獻、支持和參與，礦山企業(yè)將無法生存更無所謂效率；礦工是礦山企業(yè)股東的利益相關者，礦山企業(yè)為礦工提供安全與健康的工作場所，是礦山企業(yè)為了利益相關者而必須承擔的社會責任。

制定《礦業(yè)安全與健康法》，就應以專門性保障礦工人權為根本目標。為此，將現行《礦山安全法》修改成為《礦業(yè)安全與健康法》時，應在立法目標和價值取向上作出根本性改變，必須將為了經濟效率的礦山生產安全向為了人權的礦山職業(yè)安全與健康方面遞進。實現立法目標的根本改變，不是對現行《礦山安全法》進行修改，而是為了保護礦工生命安全與健康的重新立法。重新立法在于轉變立法觀念，在于效率與公平的抉擇中取向維護礦工權益的公平，保障礦工人權的工作環(huán)境。比如，必須為地下采掘的巷道開設一個通風口，用以吸進新鮮空氣和排放廢氣或粉塵。因此，重新制定《礦業(yè)安全與健康法》，不能作為《安全生產法》的特別法，而應作為勞動法部門的職業(yè)安全專門法，使《礦業(yè)安全與健康法》作為《職業(yè)安全與健康法》的細化或特別法。①南非、英國以及美國等許多國家，都是先制定《職業(yè)安全與健康法》。1970年美國專門制定了《職業(yè)安全與健康法》，在此有關職業(yè)安全與健康的基本法律框架下，將1966年制定的《金屬和非金屬安全法》和1969年制定的《煤礦安全與健康法》合并，于1977年頒布了《礦山安全與健康法》。美國屬于判例法國家,但在礦山安全方面的《礦山安全與健康法》立法,則采用了共計8.5萬字的成文法形式，這與其立法傳統(tǒng)截然不同。

（二）《礦業(yè)安全與健康法》必須突出政府管制

為了承擔社會責任的公平，可能在一定程度上損害市場效率。在礦山企業(yè)計劃保持礦產品產出的既定條件下，如果要減少或者阻止礦業(yè)場所風險的伴生，則要投入成本改進技術、增加設施、培養(yǎng)從業(yè)人員等。例如，礦山企業(yè)為了供給礦業(yè)場所的安全與健康物品，為地下采掘的巷道開設一個通風口，需要投入土地、人力、設備和資金等成本。直接投入安全與健康的這些成本，不僅因為物品專用性、不動產性的沉淀成本性質，還因為其產出結果的非市場物品屬性，根本不存在市場交易。應當看到，為了礦業(yè)場所安全與健康的供給，難以為礦山企業(yè)帶來直接收入，甚至以犧牲礦山企業(yè)市場物品為代價來增加非市場物品的供給，純屬于礦業(yè)場所準公共物品性質的供給。從市場行為來看，市場企業(yè)是理性經濟人個體，通常為了礦山企業(yè)的開采效率，必須節(jié)約開設這個通風口的投入成本，將其直接投入會產生經濟效率的礦業(yè)生產。在平衡效率與公平的過程中，需要礦山企業(yè)根據價值目標和社會責任做出抉擇。

盡管市場起著重要的作用甚至決定作用，但市場只能激勵效率和收益最大化而不可能兼顧社會公平。市場在職業(yè)健康與安全保護方面總是失靈，主要表現在兩個方面。一方面，資本投資者理性。作為市場目標，資源配置通過價格作用流向利潤這一方，關于只有成本投入而沒有市場物品產出的通風口開設行為，不可能在市場內發(fā)生。礦山企業(yè)資本方具有經濟人理性，必然追求資本投入的利潤最大化；為了股東利潤最大化的經濟責任，在企業(yè)決策中盡可能避免承擔沒有利潤產出的社會責任，不愿意投入成本為場所安全與健康開設通風井，一般不選擇投入更多成本以減少或阻止礦業(yè)場所風險的產生。另一方面，礦工的有限理性。盡管制度強調勞動合同的訂立，但唯獨礦業(yè)安全與健康的保障內容很難約定在契約中而表現為不完全契約。與普通市場契約顯著不同，礦業(yè)場所安全與健康條件的勞動契約具有不完全性：礦業(yè)場所中的安全風險在執(zhí)行契約的生產過程中形成，不確定性是其突出特點，礦工的有限理性致使礦工事前無法預料；企業(yè)方清楚礦山采掘的設計、投入及其風險防范能力等，因礦山工業(yè)民主程度低而導致礦工不可能獲取相關信息，礦工的信息不對稱而不可能知曉需要開設一個通風口；礦工因知識、經驗及信息處理能力的限制，以至于對風險沒有概念和意識，根本沒有意識到要開設一個通風口。②不完全性契約是必然的，集體合同談判的高昂成本同樣會限制合同條款及其調整。關于意外事故和潛在的職業(yè)風險，信息的匱乏使合同代價高昂甚至無法完善。問題還在于，礦工在企業(yè)的經濟參與能力不足，導致不完全勞動契約的剩余權又不能由礦工控制。投入成本建設良好工作場所的企業(yè)決策權掌控在企業(yè)管理層，礦工僅是通過采掘而獲取工資的勞動者，對于未能約定在勞動契約的內容沒有參與討論并決定的機會，即礦工沒有開設一個通風口的話語權。

市場方面的失靈或不足，依靠政府的社會管制來彌補。①在不完全契約下，侵權法制度沒有為完全意外事故提供適當的替代品，這對用人單位采取風險預防態(tài)度的激勵是不夠的。當然，市場失靈是政府管制的必要條件而非充分條件，只有當勞動契約因交易成本或不完全信息而無效時，管制才作為一種以政府干預為形式的補救手段而建立起來。實際上，幾乎每一個行業(yè)都需要管制，只是安全方面的管制更加突出而已。供給礦業(yè)場所安全與健康屬于礦山企業(yè)必須承擔的社會責任，當企業(yè)自覺為股東資本謀利的經濟責任與避免為礦工安全著想的社會責任同時存在時，由法律將企業(yè)必須承擔但又不能自覺承擔的社會責任固定為義務，并賦予政府部門有權監(jiān)督企業(yè)承擔法律所固定的義務，以此強制礦山企業(yè)為礦工提供安全與健康的礦業(yè)場所。法定政府干預、強制企業(yè)提供非市場物品的供給，比如工人的安全與健康保護、環(huán)境保護等，這就是不同于經濟管制的社會管制。②我國學者關于“社會管制”是指針對社會的專政，社會管制就是對社會的專政，因而應該由社會管制轉向社會治理，才能實現國家治理現代化。參見郭星華、石任昊：《從社會管制、社會管理到社會治理》，《黑龍江社會科學》2014年第6期。加強管制是一種市場與政府的分工。市場是競爭性的，應當放權使市場在資源配置中起決定作用；市場因外部性而導致失靈現象的存在，這是政府以社會管制的形式進行干預的理由。因此，制定《礦業(yè)安全與健康法》以固定礦山企業(yè)社會責任，也就是將開設通風口的社會責任法定為必須承擔的義務，讓法律規(guī)定與政府管制來取代企業(yè)決策。法定義務的關鍵在于實際履行，通過政府監(jiān)督制度才能保障法律義務的實施。所以說，法定政府監(jiān)督企業(yè)履行義務，應成為貫穿于《礦業(yè)安全與健康法》的主軸。