文 漆昌國（中共四川省委黨校，四川成都610071）

《金英蘭法》對我國反腐倡廉的啟示

文 漆昌國（中共四川省委黨校，四川成都610071）

2016年9月28日，被譽(yù)為“韓國史上最嚴(yán)反腐法案”的《金英蘭法》在韓國正式實施,新法的施行必將給韓國公職人員帶來翻天覆地的變化。當(dāng)前在我國推進(jìn)全面依法治國的大背景下，依法反腐倡廉已成共識。借鑒國外反腐倡廉的立法經(jīng)驗，加強(qiáng)反腐倡廉方面的立法，以形成全面科學(xué)的腐敗倡廉法律體系尤為重要?！督鹩⑻m法》的頒布實施，對我國反腐倡廉無論在立法理念上還是具體制度設(shè)計上都具有極大的借鑒意義和重大啟示。

不正當(dāng)請托反腐力度法治思維反腐

一、《金英蘭法》產(chǎn)生背景及實施

韓國史上最嚴(yán)厲的一部規(guī)制公職人員行為的《禁止不正當(dāng)請托于收受財物法》（簡稱《金英蘭法》）于2016年9月28日被韓國政府國務(wù)會議通過正式實施［1］。該法案之所以被簡稱為《金英蘭法》是因為此法案由韓國目前最年輕的女大法官金英蘭于2012年提出。該法案由于涉及諸多既得者的利益，有不少人反對，所以直到2015年3月才獲得韓國國會批準(zhǔn)通過，現(xiàn)在才開始獲準(zhǔn)正式實施。《金英蘭法》大致分為三個部分，包括禁止不正當(dāng)請托、禁止收受財物、設(shè)定外部講課酬勞上限等?？v觀《金英蘭法》的通過過程，其存在特殊的立法背景。

韓國國民對國內(nèi)腐敗現(xiàn)象意見較大。韓國國內(nèi)的腐敗現(xiàn)象主要表現(xiàn)為以下三大方面：

（一）韓國國內(nèi)腐敗現(xiàn)象的表現(xiàn)。

一是為選舉募集政治資金。韓國政界選舉很多，包括總統(tǒng)大選、國會議員選舉、市和道（相當(dāng)于中國的?。┑胤绞组L選舉、地方議員選舉等等。選舉就要有各種費(fèi)用，而且費(fèi)用高昂并逐年升高。募集多種多樣的選舉資金就成了韓國腐敗的一個直接動因。企業(yè)為政界選舉提供非法政治資金是最典型、影響最大也最為國民所痛恨的腐敗。雖然韓國的《政治資金法》規(guī)定，國家財政要為參選的黨派及候選人提供一定的選舉費(fèi)用，公營的媒體要為他們刊登一定數(shù)量的競選廣告，目的也是防止他們向企業(yè)伸手要錢，但是財政給的錢根本滿足不了競選人的需要。韓國之所以不斷發(fā)生企業(yè)向政界行賄，在于企業(yè)從未放棄過利用政治獻(xiàn)金輕易獲利的想法。因為收受了企業(yè)獻(xiàn)金的黨派的候選人上臺后肯定會“投桃報李”，一般是通過政府隸屬機(jī)構(gòu)或金融機(jī)構(gòu)給予企業(yè)優(yōu)惠貸款和減免稅務(wù)方式報答。

二是官手黨現(xiàn)象。官手黨的意思是，政府高官退休以后或者被總統(tǒng)空降到國有企業(yè)去當(dāng)董事長、總經(jīng)理，或者是被民營企業(yè)招募到自己旗下，安排在重要的位置上。官手黨是韓國社會深惡痛絕的現(xiàn)象。

三是用人注重血緣、地緣、鄉(xiāng)緣、學(xué)緣。韓國實行政治民主化以來，共選舉產(chǎn)生了七屆總統(tǒng)，其中有六個來自慶北地區(qū)。韓國三所最著名的大學(xué)，即漢城大學(xué)、高麗大學(xué)、延世大學(xué)，學(xué)生畢業(yè)后在事業(yè)上，校友之間互相幫襯、互相提攜。還有每屆總統(tǒng)選舉后，有大批的幕僚班子，總統(tǒng)當(dāng)選了就論功行賞，幕僚出現(xiàn)了很多腐敗現(xiàn)象。

（二）典型重大事件的發(fā)生促成法案的通過。

《金英蘭法》的提出源于2011年韓國發(fā)生的一起“奔馳女檢察官”訴訟案件。該案中一位被認(rèn)為是韓國守法、最清廉的女檢察官被舉報接受了身為律師的婚外情人的各種各樣名牌奢侈品和奔馳轎車，但是在調(diào)查過程中二人主張他們是“戀人”，所有的禮物純粹是“愛的表白”，不屬于賄賂。盡管二人是婚外的戀愛關(guān)系，這在韓國雖然并不光彩，但是不屬于違法，所以執(zhí)法機(jī)關(guān)按照當(dāng)時的法律，無法獲得收受賄賂與其職務(wù)關(guān)聯(lián)性之間的證據(jù)而不得不作出無罪判決。當(dāng)時,擔(dān)任韓國國民權(quán)益委員長的前首任女性大法官金英蘭認(rèn)為應(yīng)該對有接受請托嫌疑的公職人員給予處罰。于是,金英蘭于2012年8月順應(yīng)民意開始起草相關(guān)法案,2013年8月將以其名字命名的法案正式提交國會審議。

由于該涉及的人員太多，包括所有的公職人員及其家屬和親戚在內(nèi)達(dá)到1800萬人，要注意韓國總?cè)丝趦H5000萬人，同時該法還真正觸及了韓國公職人員的切身既得利益,遭到韓國政界的暗中抵制,一度擱淺于國會。直到去年4月“世越號”沉船事件發(fā)生后,韓國社會暴露出政商勾結(jié)的頑疾“官手黨”現(xiàn)象,在這樣的背景下《金英蘭法》又重新進(jìn)入公眾視線,國會把出臺該法案提上議事日程。但是,對于《金英蘭法》的相關(guān)內(nèi)容,特別是法案的適用對象、與職權(quán)關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)以及是否違憲等方面,韓國朝野雙方議員存在較大爭議。經(jīng)過去年九月的定期國會及今年二月的臨時國會,朝野雙方對原法案相關(guān)條款進(jìn)行多次協(xié)商、修改、補(bǔ)充,三月二日,朝野雙方經(jīng)過長達(dá)五個小時的“馬拉松”協(xié)調(diào),終于就該法案在國會全體會議上表決達(dá)成一致意見。三月三日,韓國國會以出席人數(shù)247名中226票贊成、4票反對、17票棄權(quán)的壓倒性表決結(jié)果,通過了《金英蘭法》,使得經(jīng)歷929天艱苦磨難的法案終于可以正式走上韓國反腐倡廉的舞臺。該法的實施不僅讓韓國公職文化發(fā)生了巨大變化而且讓韓國每個公職人員的工作、生活軌跡發(fā)生了翻天覆地的變化,其變化首先在飲食應(yīng)酬方面表現(xiàn)最為明顯［2］。

據(jù)韓國媒體報道,在韓國政府機(jī)關(guān)集中的首爾光化門一帶和世宗市,以往每到午餐時間各大飯店門前車水馬龍排隊的現(xiàn)象已不多見,而食堂餐館已成為公務(wù)員覓食的主要場所。以前盛行的部門聚餐文化也隨新法的出臺而銷聲匿跡.韓國司法界人士的“應(yīng)酬”文化也在悄然發(fā)生改變。據(jù)了解,法官、檢察官、律師等法律工作者一改過去主要聚集在首爾江南瑞草區(qū)法律街一帶活動的習(xí)慣,紛紛減少應(yīng)酬,防止招來不必要的麻煩。韓國司法界人士表示,大家都抱著“從我做起,謹(jǐn)言慎行”的心態(tài),即便參加社會活動,也基本上采取“AA”制,甚至在結(jié)賬時盡量選擇信用卡支付,而不使用現(xiàn)金,以防產(chǎn)生誤會。

二、《金英蘭法》對我國反腐倡廉的啟示

通過對《金英蘭法》的研究，我們發(fā)現(xiàn)韓國的《金英蘭法》的頒布實施不僅讓韓國的反腐敗工作得到巨大推進(jìn)，讓韓國的政治文化產(chǎn)生巨大變化，而且實實在在地改變了包括400萬公職人員在內(nèi)的社會絕大多數(shù)人員的生活軌跡。盡管韓國與中國一樣是一個非常注重人情和人際交往的國家，但是一旦《金英蘭法》被通過并付諸實施，韓國的政治風(fēng)氣、廉潔狀況都得到了大大好轉(zhuǎn)。盡管全世界人目前還在觀察《金英蘭法》的最終命運(yùn)，但是至少到目前為止其運(yùn)行良好。我們通過比較研究發(fā)現(xiàn)，《金英蘭法》對中國目前的反腐倡廉工作無論在立法理念還是在具體制度設(shè)計方面都有許多值得啟示和借鑒之處。

（一）反腐倡廉工作必須持之以恒。

通過《金英蘭法》產(chǎn)生的背景和歷程我們發(fā)現(xiàn)，任何國家的反腐倡廉工作的開展都會面臨巨大的困難和壓力，但是為了為了國家的命運(yùn)，為了國家的昌盛，為了社稷的穩(wěn)定，為了人民的幸福，任何國家都必須反腐倡廉。黨的十八大以來，我們黨從關(guān)系國家生死存亡的高度，以強(qiáng)烈的歷史責(zé)任感、深沉的使命憂患感、頑強(qiáng)的意志品質(zhì)推進(jìn)反腐倡廉工作，使我們的黨風(fēng)政風(fēng)為之一新，黨心民心為之一振。但在另一方面我們必須認(rèn)識到，反腐倡廉工作是關(guān)乎國家命運(yùn)的工作，這是一場持久戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)?！胺锤瘮」ぷ鞅仨毘Ｗゲ恍?，拒腐防變必須警鐘長鳴，關(guān)鍵在常和長二字，一個是要經(jīng)常抓，一個是要長期抓?！保?］黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭永遠(yuǎn)在路上，我們沒有機(jī)會退，也不能退。我們必須橫下一條心，鍥而不舍，馳而不息，水滴石穿，久久為功，才能打贏這場關(guān)乎國家命運(yùn)的戰(zhàn)爭。

（二）反腐倡廉必須要有健全的法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)制度作保障。

《金英蘭法》之所以能在全國順利推行實施的重要原因就是韓國目前已經(jīng)有較為健全的反腐倡廉法規(guī)體系，比如財產(chǎn)公示法、舉報法、行政程序法等。由此，建立完善的反腐倡廉法律體系是運(yùn)用法治思維、法治方式反腐的前提和基石。

黨的十八屆四中全會提出了依法治國必須形成完備的法律法規(guī)體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。具體到反腐倡廉工作，完備系統(tǒng)的法律體系和黨規(guī)體系必不可少。無論是對公權(quán)力的授予、行使和監(jiān)督、制約，還是對腐敗行為的懲處，以及設(shè)立預(yù)防腐敗的各種措施都要有健全的法律法規(guī)體系做保障。截止目前我國先后頒布了多部涉及反腐倡廉方面的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件,各個地區(qū)和部門也制定了反腐倡廉的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章,我國已經(jīng)基本形成了反腐敗法律法規(guī)的基本結(jié)構(gòu)。

在黨規(guī)制定方面，我們目前基本已經(jīng)擁有一套完整的黨內(nèi)法規(guī)體系，包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等，這是我們黨的一大政治優(yōu)勢。但是我們還必須與時俱進(jìn)、應(yīng)立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系。十八屆中央紀(jì)委四次全會不僅提出了明確的目標(biāo)，即著力規(guī)范政治紀(jì)律、組織紀(jì)律，做到要義明確、簡明易懂、便于執(zhí)行，還定下了時間表，即確保建黨100周年時，建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。目前修改的《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》已經(jīng)頒布并實施，同時我們還有必要修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等，不斷完善黨內(nèi)的黨紀(jì)黨規(guī)，使之更加科學(xué)、規(guī)范、有效。

（三）加強(qiáng)反腐敗立法，制定統(tǒng)一的《反腐敗法》和《預(yù)防腐敗法》已成為必要。

制定統(tǒng)一的《反腐敗法》就是要確立反腐敗的標(biāo)準(zhǔn)，就是要明確腐敗的內(nèi)容和形式。這要求我們既要明確界定公共邊界，規(guī)范權(quán)力授予的形式、行使的程序和適用的范圍等，也要求我們對懲處腐敗等做出具體化、明確化的規(guī)定。統(tǒng)一《反腐敗法》應(yīng)當(dāng)重點規(guī)定反腐敗主體的職責(zé)及義務(wù)，預(yù)防和懲治腐敗的各項措施，如權(quán)力清單制度、公務(wù)員財產(chǎn)申報制度等，同時也要規(guī)定反腐敗的監(jiān)督與保障以及法律責(zé)任等內(nèi)容。通過修改《行政監(jiān)察法》，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位，可以考慮對監(jiān)察機(jī)關(guān)的進(jìn)行改革，賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級政府平等的地位。強(qiáng)化監(jiān)察職能，包括擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)關(guān)的處分權(quán)限，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)—定的處罰權(quán)以及責(zé)令申報權(quán)和沒收權(quán)等。

在加強(qiáng)《預(yù)防腐敗法》的立法方面。主要制度包括：第一，制定信息公開法，完善政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開確保各項國家公權(quán)力都受到監(jiān)督制約；第二，完善行政組織法和行政編制法，明確政府權(quán)力的邊界，劃清政府部門之間的權(quán)力關(guān)系，明確各個部門的法定職責(zé)，實現(xiàn)用制度管權(quán)、管事管人，保證權(quán)力的正確運(yùn)行；第三，加快制定行政程序法。確立各類行政行為的程序標(biāo)準(zhǔn)，約束和規(guī)范重大決策程序，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力；第四，制定公務(wù)人員財產(chǎn)申報法。在完善領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度基礎(chǔ)上，探索制定國家層面的統(tǒng)一立法。

（四）必須盡快完善民眾監(jiān)督制度、信息舉報制度

《金英蘭法》鼓勵民眾監(jiān)督公職人員對《金英蘭法》的落實與履行，鼓勵舉報，但是舉報時需要實名登記，并且第15條(申報者等的保護(hù)和補(bǔ)償)規(guī)定：其一，任何人不得妨礙以下任何一項的舉報或強(qiáng)迫要求舉報者取消舉報。其二，任何人不得給申報者以舉報為由進(jìn)行不利措施。同時《金英蘭法》規(guī)定，國民權(quán)益委員會因為民眾的舉報直接給公共機(jī)關(guān)帶來收入的恢復(fù)、擴(kuò)大，或帶來節(jié)約費(fèi)用的情況,由此根據(jù)舉報者的申請,國民權(quán)益委員會應(yīng)給舉報者支付補(bǔ)償金,獎勵額度從30億韓元到2億韓元不等。

反觀我國目前關(guān)于民眾監(jiān)督和信息舉報方面的規(guī)定，我國法律規(guī)定民眾發(fā)現(xiàn)犯罪線索可以通過實名或匿名的方式進(jìn)行舉報，但是目前未有對舉報者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。這樣，我們平常的舉報絕大多數(shù)是匿名舉報，這一者可能浪費(fèi)司法或紀(jì)檢人員資源，二者可能導(dǎo)致隨意打擊報復(fù)或者誣告陷害。由此我們可以借鑒韓國目前《金英蘭法》關(guān)于實名舉報登記的規(guī)定，盡量提高舉報質(zhì)量。

同時，我們可以借鑒韓國《金英蘭法》的舉報人補(bǔ)償機(jī)制，讓舉報人因舉報行為發(fā)生的費(fèi)用得到報銷和補(bǔ)償，不斷提高民眾的舉報積極性，讓各位公職人員的行為時時處處受到監(jiān)督，以提高反腐倡廉的效果。

（五）降低收受賄賂最低處罰數(shù)額的規(guī)定，從嚴(yán)治吏。

根據(jù)我國2015年8月全國人大常委會通過的刑法修正案（九）第44條對原1997年我國《刑法》第383條關(guān)于貪污賄賂罪方面的修改以及2016年3月《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱解釋）的規(guī)定，“貪污或者受賄數(shù)額在三萬元以上不滿二十萬元的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百八十三條第一款規(guī)定的“數(shù)額較大”，依法判處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。”由此我國刑法規(guī)定的貪污受賄入罪的最低標(biāo)準(zhǔn)除非法定的特殊情形出現(xiàn)一般為3萬元。

而根據(jù)《金英蘭法》的規(guī)定，公職人員如果從同一人處單次收受了超過100萬韓元(約合人民幣5700元)或者一年內(nèi)總共收受300萬韓元的現(xiàn)金、等值禮品或招待,無論是否與其職權(quán)有關(guān),都將被處以3年以下有期徒刑或收受金額5倍以下的罰金。即使收受財物價值不超過100萬,則視其與公務(wù)活動有無關(guān)聯(lián)來決定是否違法。公職人員出于工作、社交和禮尚往來需要而接受的宴請、禮品盒婚喪嫁娶禮金的數(shù)額上限是3萬韓元（折合人民幣約180元）、5萬和10萬韓元，否則同樣也要接受刑事處罰。

通過對比我們發(fā)現(xiàn)，韓國《金英蘭法》規(guī)定的單次收受數(shù)額上限為6000元左右，比我國《刑法》修正案（九）規(guī)定的最低數(shù)額3萬元嚴(yán)厲得多。嚴(yán)酷的金額上限，會很大程度上遏制社會中靠人情、送禮等習(xí)慣帶來的腐敗行為。使其面對法律紅線不敢逾越、法律底線不敢觸碰。由此我認(rèn)為，我們當(dāng)前應(yīng)當(dāng)做的應(yīng)是不斷完善刑法中的量刑規(guī)則，讓我們的量刑不僅體現(xiàn)數(shù)額，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)情節(jié)，讓法院最終的宣告刑是綜合評價的結(jié)果，使判決更加科學(xué)、公正，更加罰當(dāng)其罪，罪刑相適應(yīng)。相反隨著我們反腐倡廉工作的不斷推進(jìn)，我們的反腐入刑標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不斷降低，數(shù)額不斷減少才科學(xué)，才會讓我們的社會朝著清廉國家不斷邁進(jìn)。

（六）厘清貪污賄賂內(nèi)容“財物”的概念。

《金英蘭法》中“金錢等”是指為以下任何一項：A、金錢、有價證券、房地產(chǎn)、物品、住宿券、會員卡、門票、優(yōu)惠券、房地產(chǎn)等的使用權(quán)等所有財產(chǎn)利益B、提供食物、酒類、招待高爾夫等款待或交通住宿等便利。C、債務(wù)免除、就業(yè)、利權(quán)賦予等除此之外的有形無形的經(jīng)濟(jì)利益。

而我國《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十二條關(guān)于貪污賄賂犯罪中的“財物”，包括貨幣、物品和財產(chǎn)性利益。財產(chǎn)性利益包括可以折算為貨幣的物質(zhì)利益如房屋裝修、債務(wù)免除等，以及需要支付貨幣的其他利益如會員服務(wù)、旅游等。后者的犯罪數(shù)額，以實際支付或者應(yīng)當(dāng)支付的數(shù)額計算。

從財物的范圍來說，《金英蘭法》范圍更加廣泛，其不僅包括主動提供財產(chǎn)及財產(chǎn)性利益而且包括反向解除財產(chǎn)義務(wù)等，比如債務(wù)免除等。同時財物對象更加具體，《金英蘭法》通過明確列舉的方式對財物對象進(jìn)行界定，讓民眾理解和適用時簡單明了，盡量減少歧義，方便實踐操作。由此《金英蘭法》的這種關(guān)于財物范圍界定的立法技術(shù)值得我們借鑒，以減少司法實踐中的歧義，以達(dá)到司法統(tǒng)一、公正公平。

（七）重新界定反腐倡廉法規(guī)適用對象

根據(jù)《金英蘭法》第一條的規(guī)定，“公職者等”指以下任何一個相當(dāng)于公務(wù)員或公共業(yè)務(wù)從事者，其范圍已經(jīng)突破我國法律關(guān)于公職人員的規(guī)定，不僅包括一般公務(wù)人員，即政府機(jī)關(guān)公務(wù)員、國有企業(yè)員工、國立學(xué)校教職人員,還包括新聞媒體從業(yè)人員、律師、私立學(xué)校教職員工及其家屬也包括在內(nèi)。由此可見《金英蘭法》的適用對象不僅包括公務(wù)人員，還包括履行一定公共職能的其他人員如律師、全體媒體人員，甚至還將范圍拓寬到公務(wù)人員家屬，我國反腐倡廉的對象只包括我國黨員和一般的公職人員，這范圍明顯狹于韓國《金英蘭法》，而我國目前的這種人員范圍的規(guī)定對我國樹立全面依法反腐的法治觀念不利，有必要改進(jìn)，特別是讓承擔(dān)一定公共職能的職業(yè)人員納入反腐倡廉適用范圍尤為必要。比如媒體人員、教育人員和律師。他們的行為對一般公眾具有示范性，讓他們的行為受到超過一般人員的拘束是必要的，他們對建設(shè)法治社會、清廉社會、清廉國家應(yīng)該具有更嚴(yán)格的責(zé)任要求。

反腐倡廉是一個世界性、歷史性課題，腐敗既不姓社也不姓資，世界各國在不同歷史時期都曾出現(xiàn)過腐敗，反腐倡廉是目前各國必須認(rèn)真面對的共同性的課題，由此我們有必要加強(qiáng)反腐倡廉方面的合作和學(xué)習(xí)，相互借鑒各自在反腐倡廉方面的經(jīng)驗顯得尤為必要。

［1］http//:gmhs.cn,最后訪問日期2016-09-07.

［1］李志豪.韓國全面實施金英蘭法［N］.法制晚報.2016-09-29.

［3］習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政［M］.外文出版社,2014:386.

責(zé)任編輯：慶玲

D922

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1008-6323（2016）06-0043-04

漆昌國，中共四川省委黨校法學(xué)部副教授。

2016-10-30