文 曾慧華（四川省社會主義學(xué)院四川成都610071）

依法行政
——服務(wù)型政府法治構(gòu)建的路徑選擇

文 曾慧華（四川省社會主義學(xué)院四川成都610071）

服務(wù)型政府的基本要求是依法行政，依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府的法治路徑選擇，而服務(wù)型政府的建設(shè)反過來也會促進(jìn)依法行政的實(shí)施和完善。服務(wù)型政府的法治構(gòu)建，需要從形成依法行政理論體系、完善依法行政的運(yùn)作機(jī)制和建立依法行政的科學(xué)考評機(jī)制三個層面著手。

依法行政服務(wù)型政府法治構(gòu)建

建構(gòu)服務(wù)型政府是當(dāng)今中國政府體制改革的主要目標(biāo)，如何建構(gòu)一個真正“以人為本”的服務(wù)型政府不僅需要頂層的合理制定、推進(jìn)，更需要建構(gòu)一個法治型政府。服務(wù)型政府建構(gòu)的基本要義是通過法制的建構(gòu)規(guī)范政府行為，真正做到服務(wù)于民。中國要想推進(jìn)服務(wù)型政府建構(gòu)，在當(dāng)前自利的政府行為有增無減的境遇下，可能無法最終實(shí)現(xiàn)政府的自身服務(wù)性。自從2004年國務(wù)院制定并頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來，依法行政逐漸成為推動中國服務(wù)型政府建構(gòu)法治路徑選擇，依法行政和服務(wù)型政府的法治建構(gòu)二者存在高度的契合性。本文正是通過對兩者契合關(guān)系的理論分析，探討服務(wù)型政府的建構(gòu)和依法行政二者之間的理論契合、推進(jìn)等相關(guān)問題，以期推動中國服務(wù)型政府的快速建構(gòu)。

一、依法行政和服務(wù)型政府的涵義

（一）依法行政的內(nèi)涵

由于各國法治發(fā)展的路徑和模式不同，依法行政形成了不同的稱謂，如法國稱其為“行政法治”、德國稱為“依法行政”、英國稱為“法治”，而美國的依法行政則包含在“法治原則”內(nèi)［1］。知名行政法學(xué)者應(yīng)松年認(rèn)為：“依法行政就是行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力，或者說，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須由法律授權(quán)，并依據(jù)法律規(guī)定?！保?］

還有其他類似的定義，并無實(shí)質(zhì)差異。大致都包含有三個層面的內(nèi)容：

第一，依法行政的核心是規(guī)范和限制政府權(quán)力，建設(shè)有限的責(zé)任政府。首先，要求行政機(jī)關(guān)職權(quán)法定。即行政主體必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能具有并行使某項(xiàng)職權(quán)。其次，要求行政主體的權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一，正確面對和承擔(dān)自己行為責(zé)任。依法行政的責(zé)任主要包括行政作為、行政不作為和違法行政行為所產(chǎn)生的責(zé)任，并通過國家賠償落實(shí)。再次，行政決策機(jī)構(gòu)和決策人員要依法決策，做到?jīng)Q策法制化、科學(xué)化、民主化，以減少決策失誤，維護(hù)國家和公眾的權(quán)益。

第二，依法行政的關(guān)鍵是行政執(zhí)法規(guī)范合法。包括行政主體合法、行政執(zhí)法程序規(guī)范和行政執(zhí)法須兼具合法性與合理性，即行政執(zhí)法者在不違背法律和管理目的的前提下，平等對待行政相對人，并盡量為相對人利益考慮。

第三，依法行政的保障是制度監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)。不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力腐敗，要做到依法行政就必須加強(qiáng)監(jiān)督。權(quán)利救濟(jì)是落實(shí)行政主體行為法律責(zé)任的關(guān)鍵，也是公眾權(quán)益保障的堅(jiān)強(qiáng)后盾。對于行政主體的行政不作為和違法行政行為，行政相對人有權(quán)申訴或通過行政復(fù)議和行政訴訟的途徑，請求救濟(jì)和補(bǔ)償。

（二）服務(wù)型政府的內(nèi)涵

西方國家在不斷的政府改革運(yùn)動中，形成了多種不同于傳統(tǒng)行政的政府治理模式和行政理念。繼新公共管理運(yùn)動之后，新公共服務(wù)理論由此提出。該理論的代表人物珍妮特-V-登哈特和羅伯特-B-登哈特指出：新公共服務(wù)政府應(yīng)該是，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；政府職能是服務(wù)，而不是掌舵，公共官員所扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接提供者，而是調(diào)停者、中介人、甚至是裁判員；追求公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；重新強(qiáng)調(diào)公民權(quán)和公共服務(wù)。［3］由此可以看出，新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)的是以公民為服務(wù)對象，尊重公民權(quán)和公共利益，并在公民、社會廣泛參與的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共利益。其主要特征如下：

1.服務(wù)型政府以服務(wù)公民為理念。它注重公眾權(quán)力和社會民主價值，從更深層次來說，它是一種市民社會高于政府地位的弈局。因而，服務(wù)型政府的理念根本不同于我國經(jīng)常提及的類似于“為人民服務(wù)”的這種道德選擇或者說是政治口號。

“公務(wù)員的首要作用乃是幫助公民明確闡述并實(shí)現(xiàn)他們的公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會”。［4］因此，新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)，即使在政府權(quán)力占支配地位的公共政策制定的弈局當(dāng)中，政府也要聽從公民的意見。

2.服務(wù)型政府是有效的法治政府，同時也是有限的責(zé)任政府。要建設(shè)服務(wù)型政府就必須有法治，由法律規(guī)范政府行為，政府依據(jù)法律行使權(quán)力并承擔(dān)責(zé)任。政府的組織、權(quán)限、行政方式等都必須遵守法律法規(guī)，只有依法行政才能確立政府的公信力，保證政府的行政績效，保障公民的權(quán)利。

3.服務(wù)型政府是民主的人本政府。這就要求堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的原則，推進(jìn)人本管理，完成“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，“政府本位”向“社會本位”轉(zhuǎn)變，使政府的公共服務(wù)理念通過公共服務(wù)制度的構(gòu)建體現(xiàn)出來，真正做到執(zhí)政為民。而民主則要求政府與社會互動，完成由“政府權(quán)力本位”向“公民權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變。在這過程中，政府行政須公開化、透明化，自覺接受社會監(jiān)督，從而完善自己的服務(wù)功能。

二、依法行政與服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)系

依法行政與服務(wù)型政府的關(guān)系一言以敝之，即：依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府法治構(gòu)建的路徑選擇，而服務(wù)型政府的建設(shè)反過來也會促進(jìn)依法行政的實(shí)施和完善。

（一）依法行政在建設(shè)服務(wù)型政府中的地位和作用

1.依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府的根本保證。服務(wù)型政府必然是法治的政府，無論是廉潔政府、責(zé)任政府還是民主政府，都要建立在法治的基礎(chǔ)之上。沒有法律制約的政府，其責(zé)任、廉潔、民主就失去了最根本的參照系和最有力的外律作用。

法治政府必然要求依法行政。沒有法律規(guī)制的政府，權(quán)力的行使將隨心所欲。單純依靠政府及其工作人員的道德自律，是不能讓權(quán)力的運(yùn)行自覺向公共利益傾斜的。所以，要建立以服務(wù)為理念的政府，就必須首先對政府本身存在的自利性進(jìn)行合理約束，才能保證政府權(quán)力合法行使，才能保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，才能保證行政效率得到提高，從而保證公民和社會的公共利益。

2.依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府的催化劑。依法行政通過對法律的尊重使行政主體和行政相對人的民主和法制意識覺醒。行政主體自覺遵守法律，使用法定職權(quán)，進(jìn)而牢固樹立為公眾服務(wù)的理念，并努力付諸行動。行政相對人則更加注重用法律來維護(hù)自己的權(quán)益，意識到自己實(shí)質(zhì)上的主人翁地位，積極參與到依法行政的實(shí)施和監(jiān)督工作中來，對政府的行政行為不再只是單方面的接受，而更傾向于進(jìn)入政府的行政過程，在享受政府服務(wù)的同時，也推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

3.依法行政是服務(wù)型政府的表現(xiàn)形式之一，也是評價服務(wù)型政府建設(shè)好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。政府的主要職能是服務(wù)。依法行政不僅是政府職能的轉(zhuǎn)變，更是政府治理理念的轉(zhuǎn)變。依法行政主體自身的法治意識和法治教育是提升政府服務(wù)能力的途徑。政府及其工作人員以及其他公務(wù)組織，它們作為依法行政主體，是否在服務(wù)理念和法治意識基礎(chǔ)上作出應(yīng)有的行政行為是服務(wù)型政府的重要評價標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榉?wù)型政府不僅是行為上服務(wù)提供，更重要更根本的是內(nèi)在的自發(fā)的服務(wù)理念的形成及迸發(fā)。

綜上所述，依法行政作為服務(wù)型政府的表現(xiàn)形式和基本原則，對于我國建設(shè)服務(wù)型政府有著十分重要的地位和作用。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府對依法行政的實(shí)施和完善具有促進(jìn)作用

1.在行政立法方面，服務(wù)型政府要求制定依法行政的相關(guān)法規(guī)和工作細(xì)則，以此作為依法行政的參考。國務(wù)院頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》就是我國目前依法行政的規(guī)劃，是建設(shè)法治行政的綱領(lǐng)性文件。另外，還應(yīng)對依法行政的財(cái)政經(jīng)費(fèi)、依法行政體制等方面作出相應(yīng)規(guī)定。但在服務(wù)型政府中的法治，并不只是強(qiáng)調(diào)重視法律和嚴(yán)格遵守法律，還強(qiáng)調(diào)一定的價值標(biāo)準(zhǔn)。法律并不能窮盡所有，政府不可避免具有自由裁量權(quán)。因此，服務(wù)型政府體現(xiàn)在法治方面，還有法律的價值標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)，包括公平、公益、正義等，這種價值標(biāo)準(zhǔn)要在建設(shè)過程中不斷推入到政府行政行為和公民社會中。

2.在行政執(zhí)法方面，建設(shè)服務(wù)型政府必然要求加大行政執(zhí)法整治和改革的力度，審定行政執(zhí)法職能和權(quán)責(zé)，規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)，從而為服務(wù)型政府建設(shè)營造良好的行政執(zhí)法環(huán)境。因而，服務(wù)型政府的提出，能促進(jìn)行政執(zhí)法的進(jìn)一步規(guī)范和執(zhí)法質(zhì)量的不斷提高。

3.服務(wù)型政府同時也是負(fù)責(zé)任的政府。近代民主政治的發(fā)展要求政府權(quán)力與責(zé)任的對等，在政府管理過程中，必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。責(zé)任政府的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用憲法、法律和法規(guī)認(rèn)定政府的職責(zé)，以責(zé)任制約權(quán)力。政府責(zé)任意味著政府及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)、違法行使職權(quán)時，必須承擔(dān)的法律后果，即法律責(zé)任，包括訴訟責(zé)任和國家賠償責(zé)任。［5］

在法律責(zé)任建設(shè)方面，建設(shè)服務(wù)型政府須建立依法行政的監(jiān)督和考核評估機(jī)制，對政府公共服務(wù)的提供形成壓力促進(jìn)，并通過建立依法行政的責(zé)任制度，對政府違法行政和沒有提供應(yīng)有的公共服務(wù)或提供劣質(zhì)的公共服務(wù)進(jìn)行責(zé)任追究，以此促進(jìn)依法行政的落實(shí)和完善。

三、服務(wù)型政府的法治構(gòu)建

建立服務(wù)型政府的有效路徑有多個方面，本文僅就法治路徑即如何用依法行政促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)這一方面進(jìn)行探討。

（一）建立和健全行政法體系，提高立法質(zhì)量，為依法行政提供基本的行政法律規(guī)范。同時加強(qiáng)依法行政的理論研究并提高理論研究水平，形成系統(tǒng)的依法行政理論體系以指導(dǎo)實(shí)踐。

1.提高立法質(zhì)量，現(xiàn)在最重要的是提高立法的民主化和公開化的程度。目前我國的立法主體雖然名義上是全國及各級地方人民代表大會，但是，實(shí)質(zhì)上的立法主體仍然是黨和政府為主體，這樣的立法就相當(dāng)于掌握權(quán)力者制定規(guī)定來約束自己的行動，難免不甚客觀和全面。因此，立法的權(quán)力要向人民代表大會過渡，使其成為真正意義上的立法主體。同時，行政機(jī)關(guān)的立法也要有相應(yīng)的法律的規(guī)范，減少或杜絕為了部門利益而隨意立法的現(xiàn)象。

民主化和公開化也要求建立廣泛的公民參與機(jī)制，廣泛聽取各種利益代表的意見。我國的利益整合一般都以黨內(nèi)程序進(jìn)行，在立法出來之前，在黨內(nèi)先進(jìn)行探討，雖然這種形式在一定程度上可以維持一定的穩(wěn)定，但長遠(yuǎn)來說，并不利于民主政治的發(fā)展和程序的公正，而且花費(fèi)的時間和代價比較大。所以，要實(shí)現(xiàn)依法行政，就必須有法可依。而有法可依的前提是在公正、合理地程序上制定的法律的公正。因此，必須在立法的主體、程序和方式上進(jìn)行改革，服務(wù)型政府的建設(shè)也要求政府權(quán)力的合理約束，以及法律的公正，才能保證政府服務(wù)提供的法治環(huán)境。

在行政立法與規(guī)范性文件制定方面，學(xué)術(shù)界應(yīng)該著重研究立法技術(shù)、立法程序，尤其是各種法律文件之間相互沖突的問題的解決。力求在解決行政立法程序公開，公眾高度參與反映自己的意志，并利用科學(xué)的立法技術(shù)提高行政立法質(zhì)量以保障行政立法的可操作性和社會效益的實(shí)現(xiàn)等等問題上提出可供咨詢的解決意見。

2.在行政主體方面，學(xué)術(shù)界應(yīng)該克服現(xiàn)行行政主體理論的缺陷，提出更科學(xué)的理論重構(gòu)。我國現(xiàn)行行政主體理論的缺陷主要有：①行政主體概念與我國實(shí)際的行政主體制度不一致，在實(shí)際生活和研究中造成了諸多混淆和不便；②行政主體的范圍失之過窄，給相關(guān)行政相對人的權(quán)益保護(hù)造成了不便；③行政主體資格與行政訴訟被告資格聯(lián)系過于緊密，不利于實(shí)際生活中行政主體的資格認(rèn)定和辨認(rèn)［6］。因而需要學(xué)術(shù)界對這些問題提出解決之道。

3.加強(qiáng)突發(fā)性的公共危機(jī)事件管理的行政法治研究和應(yīng)急法制建設(shè)，全面提升政府的公共服務(wù)能力?！胺堑洹笔录┞冻鑫覈卜?wù)的應(yīng)急反應(yīng)和應(yīng)急機(jī)制存在相當(dāng)大的問題。我們要對西方公共危機(jī)事件預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行比較研究，克服我國這方面的薄弱環(huán)節(jié)，使政府進(jìn)行危機(jī)管理有法可依，提高公共服務(wù)的能力和水平。

（二）完善依法行政的運(yùn)作機(jī)制，促進(jìn)政府服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)

法治的首要作用是約束政府，防止政府對經(jīng)濟(jì)活動的任意干預(yù)［7］。而這種約束作用使政府的行政行為確定在一定的范圍內(nèi)，促進(jìn)政府管理的高效和穩(wěn)定。依法行政的一系列法律制度包括行政公開制度、聽證制度、行政訴訟制度、國家賠償制度等，通過這些制度能維護(hù)良好的社會秩序，維護(hù)公共利益，保護(hù)公民和各種社會組織的合法利益。

依法行政的運(yùn)作是實(shí)質(zhì)性的環(huán)節(jié)，因而具有重要的實(shí)際意義。它包括：健全科學(xué)民主的行政決策機(jī)制，完善行政執(zhí)法制度，健全對行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，完善民主參與機(jī)制和各個政府及政府各部門之間的協(xié)作機(jī)制等五個方面。其中，監(jiān)督機(jī)制需要制定專門的法律明確各監(jiān)督主體（包括執(zhí)政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會監(jiān)督主體等）的監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督范圍以及監(jiān)督的合法性與合理性標(biāo)準(zhǔn)，最重要的是將監(jiān)督機(jī)制與行政問責(zé)制結(jié)合，使監(jiān)督起到實(shí)際性的作用。包括落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和完善行政執(zhí)法救濟(jì)制度。

建立健全政府行政執(zhí)法責(zé)任制度，是實(shí)施服務(wù)型政府建設(shè)工程重要的制度保障。只有建立和落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制才能規(guī)范行政執(zhí)法行為，強(qiáng)化行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法過程中的權(quán)責(zé)一致、賞罰分明，從而減少互相推諉的現(xiàn)象，提高行政執(zhí)法水平，以便消除行政執(zhí)法領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象。

此外，由于行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中時常會發(fā)生違法、失誤的現(xiàn)象。如何對行政機(jī)關(guān)的損害人民利益的違法行政行為進(jìn)行糾正，并補(bǔ)償相對人的損失，在這方面我國在依法行政中做得還不夠，例如：我國的《行政復(fù)議》和《行政訴訟》這兩部法律宣傳和執(zhí)行力度不夠，受到的行政權(quán)力的干擾也比較大。所以要依法行政，建立服務(wù)型政府必須要進(jìn)一步完善行政救濟(jì)制度，以切實(shí)保護(hù)人民的利益。

（三）建立依法行政的科學(xué)考評機(jī)制，推進(jìn)服務(wù)型政府的績效建設(shè)

績效評估和全面質(zhì)量管理是新公共管理運(yùn)動的改革成果，也是服務(wù)型政府要運(yùn)用的管理工具。對依法行政的績效評估要以效率、效益、效能和高質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，建立獨(dú)立的專業(yè)的評估委員會，把專家評估和公眾評估結(jié)合起來對依法行政進(jìn)行全面評估，評估內(nèi)容包括政府的行政立法、行政執(zhí)法等情況和服務(wù)成本、服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量和工作人員的素質(zhì)等，通過依法行政的結(jié)果來反映問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公民權(quán)，因此依法行政的考評還需要有利于公眾參與的機(jī)制，增加方便的公民參與的途徑，使政府能聽到廣泛的意見和建議。缺少公眾的參與，行政人員或?qū)＜彝鶡o法獲得關(guān)于依法行政的具體情況和結(jié)果所需的全部信息，甚至還無法得到真實(shí)的信息。不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需的那部分知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識與能力去應(yīng)用所有的工具。［8］排除公眾對重要決策的參與，容易造成政策失誤。

同時，依法行政還要加強(qiáng)各級政府之間、各級政府部門之間的立法和執(zhí)法溝通，減少法律的相互沖突，從而構(gòu)建協(xié)調(diào)互通的服務(wù)型政府。

結(jié)語

服務(wù)型政府是當(dāng)今世界政府改革的大勢所趨，也是我國轉(zhuǎn)型時期政府改革的理念歸依和模式選擇。但它更多的是政府的一場自我革命，是一場觀念轉(zhuǎn)變的革命，因而它需要法治和民主價值觀念的鋪墊和指引。加強(qiáng)行政立法，完善行政法體系，嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督對于建設(shè)現(xiàn)代化的服務(wù)型政府有著重要的保證作用，所以在建設(shè)服務(wù)型政府過程中必須充分發(fā)揮法律的作用，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型政府的目標(biāo)。所以，只有全面實(shí)施依法行政，做到政府行政有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，才能真正執(zhí)政為民，建立一個好的服務(wù)型政府，促進(jìn)政府與社會的和諧發(fā)展。

［1］［2］［3］［4］羅伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵［J］.中國行政管理，2002（10）.

［5］李軍鵬.公共服務(wù)型政府［M］.北京大學(xué)出版社，2004：38-39.

［6］陳明.行政主體理論的現(xiàn)狀、缺陷及重構(gòu)［EB/OL］.http:// www.law100.cn/xingzhenglaw/law01/200412/7484.html.中國法律教育網(wǎng).

［7］錢穎一.市場與法治［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2000（03）.

［8］B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.中國人民大學(xué)出版社，2001.

責(zé)任編輯：唐若蘭

D922.27

A

1008-6323（2016）06-0012-04

曾慧華，四川省社會主義學(xué)院科研處助理研究員，學(xué)報(bào)編輯。

2016-10-30