楊術

(馬鞍山市委黨校 管理教研室，安徽 馬鞍山 243011)

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新形勢下社會組織參與社會治理路徑選擇研究

楊術

(馬鞍山市委黨校 管理教研室，安徽 馬鞍山 243011)

摘要：我國社會正處于轉型期，經濟體制和政府職能的變革為社會組織參與社會治理的途徑提供了新的方式。黨的十八屆三中全會提出通過深化改革，實現(xiàn)從社會管理轉向社會治理的創(chuàng)新。[1]但是在我國目前的社會治理中，社會組織的功能以及作用的發(fā)揮極其有限。改進和加強社會組織在社會治理的功能作用,既要求我們加快社會組織的立法進程,更要求我們創(chuàng)新工作理念,做到統(tǒng)籌規(guī)劃、定位合理、科學授權、依法制權。因此，正確認識社會組織參與社會治理的必要性以及社會組織參與社會治理的責任，認識社會組織參與社會治理的難處所在，才能形成社會組織參與社會治理的有效突破，才能依靠政府、市場和社會三架馬車同時發(fā)力，重構社會各主體合作治理體制。

關鍵詞：社會組織；社會治理；參與；績效；績效評估；政府職能

一、社會組織參與社會治理在新形勢下的必然性

十八大召開以來，我國改革的進程不斷深化、民主建設積極推進、公民社會不斷完善、私人空間大力延伸，[2]社會形態(tài)也正在從緊密型和高度組織化迅速走向松散型和非組織化，以往與計劃經濟體制相匹配的政府已經漸漸不符合社會發(fā)展的需求，因此讓社會組織參與到社會治理中的愿望也越來越迫切，社會組織參與到社會治理之中的功能與作用正在變得愈來愈大。各個公民也以從自身優(yōu)劣的實際情況出發(fā)，主動加入合適的組織和社團，用自己的實際行動培育和發(fā)展加入的組織和社團，讓組織和社團在社會的再組織過程中發(fā)揮載體作用，從而把一個以政府為主導、市場作調節(jié)、民間主動參于的社會治理新模式展現(xiàn)在人們面前。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

(一)黨和國家領導集體的推動力，加快政府職能轉變

早在黨《十七大報告》明確指出：“發(fā)揮社會組織的積極作用，增強社會自治功能”。 溫家寶同志在2012年3月19日召開的第十三次全國民政會議上，強調“政府的事務性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務，可以適當的方式交給社會組織、中介機構、社區(qū)等基層組織承擔”；[3]2012年11月8日黨的十八大報告提出，要建立職能科學，結構優(yōu)化，聯(lián)合高校，人民滿意的服務型政府。那么人民滿意的服務型政府就是說你政府要提供服務，而且這個服務的標準必須是人民滿意。2013年3月17日，國務院總理李克強在十二屆全國人大一次會議的答中外記者回答時，談及此次國家機構改革和職能轉變方案時說，“如果說機構改革是政府內部權力的優(yōu)化配置，那么轉變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系。”[4]黨的十八屆三中全會提出：“要創(chuàng)新社會治理，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平。要改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制”。[5]“管理”和“治理”的區(qū)別在于：“管理”是簡單強調“黨委領導、政府主導、社會參與”，而“治理”強調各個主體是平等的、合作的，這點是亮點，反映政府執(zhí)政理念的變化，過去的文件里也都沒有這個提法。在新的執(zhí)政理念下，政府官員應該作好確立社會治理理念的準備。

(二)公民多元化的利益訴求力，要求社會治理各主體合力

隨著我國社會進入轉型期，體制機制、經濟結構以及社會關系呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢。社會公共事務愈來愈復雜多變，社會中產階層越來越發(fā)展壯大，中產階層將發(fā)揮的作用將越來越多，社會組織渴望能越來越多參與到社會各項治理中去：政府所承擔的社會管理職能在社會事務之中比例越來越小；在中國特色社會主義市場經濟發(fā)展的大浪潮中，社會事務會通過社會和社會組織自我進行管理；特別互聯(lián)網迅猛發(fā)展的今天，公民通過微博、論壇等平臺，對公共事件和公共人物進行討論、辯論和評論，民間輿論和民意壓力對社會政治生活產生重要影響的形式已經形成。在此形勢下,利益的多元化、各個利益的整合的需求新的組織結構形即不同社會組織的出現(xiàn)。而且，由于社會自治能力的不斷提升以及社會功能的不斷細化，使得非營利性、具有公益性的社會組織體系日益完善，成為社會公共事務管理的主體。所以需要政府、市場、社會組織形成合力參與社會管理成為新常態(tài)。

(三)新的信息技術的促進力，有利于減小公眾的廣泛參與成本

任何技術革命都有可能帶來整個社會管理模式的改革，并為社會管理注入新的生命力。當代日新月異的生活方式，尤其是微博、論壇等平臺的產生使公眾參公共事評和論件公共人物的渠道變得簡單和便捷，使得公眾參與的熱情度不斷增加，群眾監(jiān)督真正的落到了實處。以信息化為核心的網絡型社會已然形成，整個社會管理模式發(fā)生重大轉向。單一的政府監(jiān)管方式已經不適時宜，“改革產生的一切問題，也必將通過不斷深入的改革來完成”，而新的信息技術同樣也是改革之一。

(四)社會治理形勢倒逼力，促進社會和諧穩(wěn)定

在深刻的社會變遷過程中，原有的利益格局、權力分配格局的調整在經濟社會形勢變化的過程中遭遇了嚴峻的挑戰(zhàn)。經濟結構、體制機制和社會關系隨著經濟形式、社會格局、思想動態(tài)等變化，這將促進各利益群體慢慢分化、滿足各利益訴求、加劇各階層的利益矛盾，最終此情況成為社會新常態(tài)。市場經濟在推進資源有效配置時，還不可避免地帶來了收入分配差距擴大、兩極分化的加深等社會現(xiàn)象和社會問題：第一，工業(yè)化進程不但推動了社會生產力的發(fā)展，還引致了諸如環(huán)境污染大、高失業(yè)率、職業(yè)病、社會焦慮等社會問題；第二，快速發(fā)展的城市化過程不僅使得城鄉(xiāng)面貌產生了翻天覆地的變化，還帶來了失地農民和城市犯罪等社會問題；第三，信息化的不僅催生了“信息經濟”和“知識經濟”，還帶來了網絡詐騙、網絡色情和網絡暴力等社會問題；第四，經濟全球化不僅推動了資源在全球范圍內的優(yōu)化配置，還使得區(qū)域性的危險快速向全球蔓延和擴散。在此形勢下，面對著各種社會矛盾以及來自社會管理的嚴峻考驗，這就需要我們進一步加深加強社會管理。恰恰社會組織因其特性即非營利性、公益性和專業(yè)性等，能夠使其成為疏通社會各階層利益的調節(jié)器，展現(xiàn)出化解矛盾糾紛的無可比擬的優(yōu)勢。

二、新形勢下社會組織參與社會治理的現(xiàn)實障礙

(一)社會組織自身不強

1.內部治理缺失。我國絕大多數社會組織是在改革開放后的三十多年中成長和發(fā)展起來的，其內部治理結構和治理機制還不完善、不健全、加之受官民二重性和行政化的影響，不少社會組織實際運作管理非常不規(guī)范。第一，組織章程形同虛設，領導人包括理事長、秘書長等一般由主管單位指定，民主選舉只有形式。第二，由于一些官辦社會組織與黨政機關有著密切聯(lián)系，家長制現(xiàn)象嚴重。第三，社會組織還存在著內部管理不規(guī)范、自律機制不健全等問題。這些問題的出現(xiàn)導致了一些社會組織行為失范。

2.資金不足。社會組織的資金問題依然是一個世界性的難題，是社會組織生存和發(fā)展所必須要解決的難題。據公開資料顯示，在我國社會組織的收入來源主要是靠募資和捐贈，其中大部分是政府的資金支持，占一半以上。

造成經費困難旱澇不均的原因：其一，官辦組織和民間組織身份的差別，表現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會和學會團體行業(yè)差別，社會組織的公益性限制了其自身的經營行為，所以很大程度上社會組織依賴社會捐贈和政府支持。根據國內學者的調查研究，我國社會組織費用來源中政府補貼占53%，服務收費占31%，民間捐贈占10%，外部援助占2%，其他收入占4%。我國社會組織費用中來自政府的比重高。其二，傳統(tǒng)登記制度使得很多公益組織因為找不到掛靠單位，不得不進行工商登記，身份錯位導致資源上獲取的劣勢。如安徽環(huán)保組織“綠滿江淮”成立近10年都無法通過民政系統(tǒng)的注冊，最后不得不去工商注冊，結果使機構在營業(yè)稅、所得稅方面承受巨大的壓力。而且由于，，沒有注冊的社會組織身份，也無法參與政府購買社會組織服務項目。

3.專業(yè)人才缺乏。社會組織專業(yè)人才缺乏是社會組織發(fā)展面臨的另一大難題。據調查資料的統(tǒng)計顯示在調查的社會組織中，社會組織沒有專業(yè)人才的占 6.9%，社會組織有專業(yè)人才1～4 人的占 33.5%，社會組織有專業(yè)人才5～9人的占 38%。在有專業(yè)人才的組織中，還有 44.3%的社會組織都是兼職人員。從社會組織從業(yè)人員的文化成度看，(這里僅包括專職與兼職人員)，初中文化程度以下的職員占所有職員的 11%；有高中和中專文化程度的職員占 31.7%；有大專文化程度的職員 8525 人，占 27.4%；有大學本科文化程度的職員占 27.8%；有研究生文化程度的職員占 2.07%。[6]

(二)政府認識層面偏差、體制不順

政府不賦予社會組織權利，力量薄弱。從地方政府層面來看，首先是理念不準，認識不清。部分地方政府官員和部門對于社會組織的重要作用與意義還沒有認識到位，依然停留在“全能政府”即政府權力運用于社會方方面面的社會管理模式。在這樣一種背景下想將權力移交給社會組織顯然存在巨大的阻力。因此不主動改革甚至抵制改革的現(xiàn)象大量存在。

(三)民眾參與積極性不高

因為受傳統(tǒng)觀念的影響，民眾對社會組織認識不夠，同時社會組織法律身份不確定，所以在我國普遍認為社會管理的職能就是應該由各級政府負責和管理。近幾年來，特別是十八大召開以后，隨著經濟、社會的不斷發(fā)展以及中央政府對社會組織扶持力度的不斷加大，社會組織在我國社會管理舞臺上的角色越來越重要，但不可否認公眾對社會組織的認可度和熟悉程度還需要一個過程。地方政府的傳統(tǒng)觀念還存在，作為既得利益者，對社會組織的“分權”行為還一時難以接受，把社會組織看成是自身的附庸和載體。面對來自整個社會的質疑，社會組織難以發(fā)揮其作用。

(四)相關法律法規(guī)建設滯后

對于社會組織而言，法制環(huán)境是影響社會組織發(fā)展最重要因素，明晰法理之據，完善法律之規(guī)，明確社會組織在社會管理活動中的地位、權限和實現(xiàn)途徑等法律問題，進而實現(xiàn)以“法制”推動“法治”。特別是針對法人治理、政府如何監(jiān)管等關鍵性法制建設缺失，直接制約了社會組織的發(fā)展。尤其是目前我國缺少一部關于社會組織的單行法，無法從法律上對于社會組織的成立、運行、注銷旳一系列程序進行規(guī)定，同時部門規(guī)章、地方性政策和法規(guī)等一系列的法律法規(guī)的缺失也無法保障社會組織參與治理的全面推進。而且也缺乏全國層面的志愿立法。

三、簡析新形勢下社會組織參與社會治理的路徑問題

目前我國社會組織雖然經過了多年時間的發(fā)展，不過總體發(fā)展還處于較低的水平，而且各個分類之間的發(fā)展及其不平衡，這基本上是由我國國情造成的。黨的十八大報告指出:“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。現(xiàn)代社會存在大量的公共事務,政府無疑是其管理的核心主體,但不是唯一主體。要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制?！盵7]如果要完成社會轉型，讓社會組織更多的參與到社會治理中，那么需要經過多方的努力，在此提出初步的分析和建議。

(一)社會組織內外兼修是根本

1.堅持分類管理，明確重點領域，擴大社會組織參與社會治理的覆蓋面。只有對社會組織進行細致分類，進行分類管理才能更好地對其進行培育與發(fā)展。針對當前社會組織存在結構不合理、發(fā)展不平衡、活動不規(guī)范等問題，按照“規(guī)范活動類、做實維權類、發(fā)展慈善類、壯大服務類”的分類指導和培育原則，重點發(fā)展慈善公益性社會組織、民辦非企業(yè)單位、社區(qū)社會組織等領域的社會組織。如對于慈善公益性社會組織要通過獎勵、委托、補貼或購買服務等方式，重點扶持，努力增點擴面；而對于民辦非企業(yè)單位則采取培育與扶持策略，簡化辦事程序，降低設立門檻，對于優(yōu)秀民辦非企業(yè)單位給予稅務、融資等方面的獎勵，還可優(yōu)先購買其公共服務，民辦非企業(yè)單位對于彌補政府服務不足方面有著重要的作用，尤其是民服靈活高效，在社區(qū)服務、社會福利與慈善公益方面有著天然的優(yōu)勢。

2.提供發(fā)展平臺，加快配套工程建設，健全綜合治理體系，提高社會組織參與社會治理的能力。任何社會組織其起始發(fā)展時都是需要呵護的。因此，必須為社會組織的培育與發(fā)展提供發(fā)展平臺：引入公益投資理念；架設組織發(fā)展基金；吸引更多的企業(yè)和民眾直接投資，以解決社會組織發(fā)展的資金不足問題；還可以加大政府購買公共產品和直接投資的力度，使整個社會組織能夠更好地參與到社會治理過程中去。配套制度的完善有利于社會組織的培育與發(fā)展。當前必須進一步完善社會組織發(fā)展配套制度。如建立健全理、監(jiān)事會等內部治理體系，形成獨立自主、規(guī)范有序的運作機制。再如，完善第三方監(jiān)督、評估機制，推動信息公開、建立公眾參與的社會化監(jiān)管與公信體系。

(二)政府適當放權是前提

政府在整個治理體系中承擔著極為重要的作用，但是政府必須轉變觀念，必須加快機構改革和轉變政府職能，其中主要的一點是三個放權：政府向市場放權、政府向社會放權、中央向地方放權。政府必須對社會組織有各正確的認識：社會組織不是政府的附屬品，不是政府精簡機構安置人員的地方，而是可以承擔部分社會職能，比如提供公共服務方面。政府應當為社會組織參與社會治理創(chuàng)造更好的條件,為社會組織的生存發(fā)展提供更大的空間。對社會組織來講，目前政府適當放權最主要的方式就是政府委托制(政府補助)即政府主管部門對其部分職權，通過向有能力的社會組織委托或授權的方式，使其協(xié)同政府開展社會治理工作。具體就是政府通過補助資金、直接貸款、直接撥款、免稅、稅收優(yōu)惠、低息貸款和貸款擔保等形式給社會組織，來確保其向公眾提供優(yōu)質公共產品。例如，1935年，羅斯福就通過這種方式來委托美國的青年服務隊組織，讓美國的青年服務隊廣泛的參與森林保護、各種基礎設施建設，包括一些工程的建設之中。在我國其實也早有類似的政府委托或政府補助項目，包括1996年創(chuàng)辦的上海羅山市民會館、北京海淀區(qū)的政府采購平臺、國務院扶貧辦購買22個省的扶貧組織的項目等都屬于這種方式。

(三)加大對購買公共服務的監(jiān)督與績效評估是關鍵

按照十二五規(guī)劃綱要和基本公共服務體系規(guī)劃的要求，將政府向公眾提供基本公共服務作為一項制度，但是由政府提供全部基本公共服務明顯力不從心。怎樣才能又快又好的提供公共服務和產品？只有通過購買社會組織等機構的公共服務來實現(xiàn)。因此，政府的主要責任就是監(jiān)督和評估社會組織提供的各類服務和產品。

1.努力提高政府的監(jiān)管能力。首先，政府轉變職能：政府轉變職能就是從“全能政府”轉成“有限責任政府”，從經濟型的政府轉向公共服務型政府，更多的去滿足公眾公共服務的需求；其次，提高政府的專業(yè)化水平：從國際上看，政府對于社會組織的專業(yè)化的監(jiān)管達到一定水平以后，就很難再進一步深入。往往在很多的問題上，政府的專業(yè)化水平不如社會組織。在這種情況下，政府的監(jiān)管通常會失靈，或者達不到預期目標。所以監(jiān)管者的知識水平的專業(yè)化必須要提升，同時還要做到不同的部門對不同領域的監(jiān)管的專業(yè)水平也要提升：比如說環(huán)境保護，環(huán)境部門需要對環(huán)境企業(yè)監(jiān)測，需要對環(huán)境社保組織監(jiān)測，需要對環(huán)境機構監(jiān)測等。

2.加大政府對購買公共服務的績效評估。政府除了監(jiān)管，還要對購買的公共服務效果負責，主要是公眾滿意不滿意，這就涉及到了績效評估。那么什么是績效評估？績效評估就是政府、社會對于公共服務的經濟效率和效能進行公正評價和評估的過程。進行績效評估，投入和產出比不是越大越好，關鍵是看效果，需要綜合評判。產出包括兩方面，一方面是直接產出，一方面是間接產出。例如就業(yè)培訓，某地方政府在一年內需要就業(yè)培訓人員如50～100萬人，而培訓機構給政府培訓了100～500萬人，這是個直接產出，但政府不僅要看給培訓了多少人，還要看培訓的這些人中有多少人找到了工作，有多少人在這個工作中進一步地發(fā)展，有多少人能夠實現(xiàn)自立，能夠為社會做更多的貢獻，這是間接產出。同時有些社會管理比較復雜就需要地方政府向居民服務的時候，它可能不僅僅用一種方式。要求政府能夠靈活的掌握各種各樣的購買服務的方式，根據公共服務的性質、公共服務特點，公共服務的項目運行周期等等，那么采取一種混合策略，來提高服務的質量，來提高服務的效率，提高服務的投入與產出。這就要求政府能夠有駕馭各種公共服務的供給方式的能力，和協(xié)調社會組織、協(xié)調企業(yè)、協(xié)調市場、協(xié)調機構的能力。例如：江蘇省太倉市，利用基本醫(yī)?；鹳徺I商業(yè)大病保險，就是這種探索。農村新型合作醫(yī)療在很多地區(qū)，它的收費標準不一樣，規(guī)模不一樣，各地的發(fā)展水平不一樣，所以報銷的比例也不一樣。對農民一些常見病、基本病的治療農村新型合作醫(yī)療是沒有問題的，但是一旦農民遇到大病，這個基本醫(yī)療保險就難以解決這個問題。太倉就探索是利用基本醫(yī)療保險來購買商業(yè)大病保險，特別是用結余的部分來購買商業(yè)保險。

(四)完善法律法規(guī)是保障

馬克思說過，“自由就是從事一切對別人沒害處的活動的權利，每個人所能進行的對別人沒有害處的權利的界限是由法律規(guī)定的?！币虼朔墒潜Ｕ弦磺猩鐣髁x活動進行的基礎。加強社會組織法制建設，是落實十八大提出的加快形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制的具體舉措，是進一步明確社會組織在社會管理活動中的主體地位、管理權限和實現(xiàn)途徑等，進而實現(xiàn)以“法制”推動“法治”的必然要求。目前我國對于社會組織參與社會治理的法律相當的薄弱，如果能夠盡早立法，制定一部關于社會組織的單行法，從法律上對于社會組織的成立、運行、注銷旳一系列程序進行規(guī)定，那么社會組織在今后參與社會治理的時候就能夠有法可依，一旦發(fā)生法律沖突的時候，也有解決的依據，當然僅有一部單行法也是不夠的，只有完善整個法律體系，形成以單行法為統(tǒng)籌，部門規(guī)章為輔助，地方性政策和法規(guī)為保障的完善制度才會最終有利于社會組織參與治理的全面推進。

參考文獻

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[7]黨的十八大報告摘要[J].共產黨員,2012(12):15.

(編輯：佘小寧)

Research on social organization participation in path route selection under the new situation

Yang Shu

(ManagementDepartment,Ma'anshanMunicipalCommitteePartySchoolofCPC,Maanshan243011,China)

Abstract:China's society is in the transitional stage, and the transformation of the economic system and government functions provides a new method for social organizations participating in social governance. The Third Plenary Session of the party proposed that we should achieve the transformation from the social management to social governance by deepening the reform. But in the current social governance in our country, the function and the role of social organization is extremely limited. Improving and strengthening the functional role of social organizations in social governance requires us not only to speed up the legislative process of social organization, but also to innovate the concept of work, so as to co-ordinate planning, positioning reasonable, scientific authority, authority management by law. Therefore, it is necessary to recognize the necessity and duty of social organizations participating in social governance, to understand its difficulties, in order to achieve significant breakthrough, to reconstruct the cooperative governance system of the main body of the society relying on the government, the market and social force.

Key words:Social organizations; Social governance; Participation; Achievements; Achievements assessment; Government functions

中圖分類號：D523

文獻標識碼：A

文章編號：1671-816X(2016)02-0115-05

基金項目：2015年度安徽省委黨校重點課題項目(QS201545)

作者簡介：楊術(1979-)，女(漢)，安徽馬鞍山人，講師，碩士，主要從事社會治理與社會組織管理方面的研究。