鄭遠(yuǎn)民，李小弟.2

（1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南　長沙 410081；2.湖南省高級人民法院，湖南　長沙　410000）

我國執(zhí)行聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)制裁決議的立法探討

鄭遠(yuǎn)民1，李小弟1.2

（1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙 410081；2.湖南省高級人民法院，湖南長沙410000）

目前各國國內(nèi)執(zhí)行聯(lián)合國制裁決議主要有授權(quán)立法模式、專門立法模式和既存立法模式。我國當(dāng)前執(zhí)行安理會制裁決議主要采取外交部下發(fā)通知的形式。這一模式接近于既存立法模式，其缺乏執(zhí)行立法的支撐，存在一些問題。因此，建議我國應(yīng)選擇授權(quán)立法模式，并探討這一模式下的一些具體的法律機(jī)制問題。

聯(lián)合國；經(jīng)濟(jì)制裁；授權(quán)立法

聯(lián)合國安理會作為維護(hù)國際和平與安全的最重要機(jī)構(gòu)，其針對恐怖主義、大規(guī)模侵犯人權(quán)、大規(guī)模殺傷性武器等行為頒布了大量的經(jīng)濟(jì)制裁決議。依據(jù)聯(lián)合國憲章，成員國有義務(wù)執(zhí)行這些決議，決議在成員國國內(nèi)的有效執(zhí)行是聯(lián)合國集體安全的要求，直接關(guān)系到世界的和平與安全。各國主要存在哪些執(zhí)行模式？我國當(dāng)前的執(zhí)行模式是什么？我國的這一執(zhí)行模式存在哪些問題？我國今后應(yīng)選擇什么樣的執(zhí)行模式并在立法時應(yīng)注意哪些問題？這些都是本文試圖探討并作出回答的問題。

一、聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)制裁決議的國內(nèi)執(zhí)行模式

聯(lián)合國安理會并不能直接執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁措施，且會員國的國內(nèi)機(jī)構(gòu)也不能直接依據(jù)決議執(zhí)行與經(jīng)濟(jì)制裁相關(guān)的內(nèi)容，而必須通過成員國的國內(nèi)行政或立法程序批準(zhǔn)、認(rèn)可或者轉(zhuǎn)化，使之獲得可實(shí)際執(zhí)行的效力[1]。同時由于《聯(lián)合國憲章》中沒有專門規(guī)定執(zhí)行安理會決議的特定模式，因此，基于各國政治制度、基本國情與立法理念的不同，各國執(zhí)行制裁決議模式各異。目前各國國內(nèi)執(zhí)行制裁決議主要有三種模式：授權(quán)立法模式，如美國；專門立法模式，如意大利；既存立法模式，如新加坡。第一種與第二種執(zhí)行模式都是對安理會制裁決議的執(zhí)行所作出的立法規(guī)定，而第三種是非專門為執(zhí)行安理會決議而制定卻可作為執(zhí)行依據(jù)的既存立法。

（一）美國授權(quán)立法模式

授權(quán)立法模式就是制定一部一般性的法律，允許將聯(lián)合國制裁措施移植到國內(nèi)的法律框架中，這種法律被稱為“聯(lián)合國授權(quán)法”。美國國內(nèi)對聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)制裁決議的執(zhí)行主要采用授權(quán)立法模式。美國的授權(quán)立法由國會制定并通過，以申明或行政命令的形式規(guī)定了總統(tǒng)在授權(quán)范圍內(nèi)可以啟動經(jīng)濟(jì)制裁機(jī)制，與經(jīng)濟(jì)制裁有關(guān)的行政部門再據(jù)此采取具體措施執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁。美國國會授權(quán)經(jīng)濟(jì)制裁立法，數(shù)量很多，其中直接規(guī)定執(zhí)行安理會經(jīng)濟(jì)制裁決議的是《聯(lián)合國參與法》①。根據(jù)其第5條的規(guī)定，美國總統(tǒng)可以以發(fā)布命令、規(guī)則或條例的方式，通過指定的機(jī)構(gòu)調(diào)查、管制或禁止與外國之間全部或者部分的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系或鐵路運(yùn)輸、空中運(yùn)輸、海上運(yùn)輸、郵政、電報(bào)、無線電等其他聯(lián)系方式。主要負(fù)責(zé)執(zhí)行的相關(guān)行政部門有國務(wù)院、國防部、商務(wù)部、財(cái)政部、國家安全委員會等。

（二）意大利專門立法模式

專門立法模式是根據(jù)具體案件情況，將聯(lián)合國制裁措施移植到國內(nèi)法律中，即對特定的決議采取專門立法模式。意大利在執(zhí)行聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)制裁決議的實(shí)踐中反映了國際法二元論的觀點(diǎn)，即在沒有將國際規(guī)范并入國內(nèi)法，使之成為國內(nèi)法的一部分之前，其在該國境內(nèi)沒有法律效力和執(zhí)行力。意大利的執(zhí)行立法幾乎逐字逐句地復(fù)制聯(lián)合國決議的條款，并加上與執(zhí)行制度相關(guān)的規(guī)則。意大利的執(zhí)行立法也因此呈現(xiàn)出簡潔明快和平實(shí)易懂的特點(diǎn)。當(dāng)然，這一方法并不能排除其國內(nèi)立法與國際規(guī)則存在不符甚或抵牾之可能性。并且在意大利的執(zhí)行體系中，幾乎沒有給法院和有執(zhí)行職權(quán)的機(jī)構(gòu)留有解釋的權(quán)力，因此不太可能偏離聯(lián)合國決議中的規(guī)定。

（三）新加坡既存立法模式

既存立法模式是指依據(jù)非專為執(zhí)行安理會決議而制定的既存法律來執(zhí)行決議。非專為執(zhí)行安理會決議而制定的既存法律嚴(yán)格意義上并不算是針對執(zhí)行安理會制裁的一種執(zhí)行模式，而是尚未有專門立法的國家或地區(qū)為了執(zhí)行聯(lián)合國安理會經(jīng)濟(jì)制裁決議而在國內(nèi)法中所尋求的依據(jù)。新加坡在制定《聯(lián)合國法》之前，就是通過多種已有的立法和行政措施來執(zhí)行安理會決議。即使是在新加坡頒布了授權(quán)立法之后，其在執(zhí)行決議的過程中，也明顯地是將授權(quán)立法與既存立法的相關(guān)部分共同地予以適用。比如，針對聯(lián)合國2005年對蘇丹的1591號經(jīng)濟(jì)制裁決議②，一些采用授權(quán)立法的國家或者地區(qū)在所制定的規(guī)例詳細(xì)地規(guī)定了執(zhí)行與懲罰的條款，而新加坡于2006年頒布的 《聯(lián)合國<凍結(jié)個人資產(chǎn)—蘇丹>規(guī)例》中就沒有這些規(guī)定，因?yàn)檫@些規(guī)定有的是規(guī)定在新加坡的已有立法之中的。

二、我國當(dāng)前執(zhí)行聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)制裁決議的模式

我國執(zhí)行聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)制裁決議接近于既存立法模式。原因在于：第一，我國從未就聯(lián)合國制裁措施的執(zhí)行問題訴諸任何立法手段，也就是說我國目前沒有關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)制裁決議的專門立法。第二，我國為了執(zhí)行聯(lián)合國安理會經(jīng)濟(jì)制裁決議一般在國內(nèi)法中尋求依據(jù)。例如，我國《對外貿(mào)易法》第十六條規(guī)定，“國家基于下列原因，可以限制或者禁止有關(guān)貨物、技術(shù)的進(jìn)口或者出口：（十一）根據(jù)我國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定的規(guī)定，其他需要限制或者禁止進(jìn)口或者出口的?！蔽覈恰堵?lián)合國憲章》簽字國，而憲章第25條規(guī)定：“聯(lián)合國會員國同意依憲章之規(guī)定接受并履行安全理事會之決議?！币虼耍覈梢砸罁?jù)《對外貿(mào)易法》第十六條的有關(guān)規(guī)定履行安理會決議的義務(wù)。第三，我國通過行政措施來執(zhí)行安理會決議。為了執(zhí)行決議，一般外交部以行政函件方式通知國務(wù)院各部門，進(jìn)而將制定具體措施的權(quán)力交由各具體行政部門負(fù)責(zé)，同時強(qiáng)調(diào)“在執(zhí)行過程中如遇重大問題，請及時會商外交部”，保證外交部以及行政部門在涉及重大外交問題時能夠保持一定的控制[2]。

雖然外交部下發(fā)通知文件形式簡捷，運(yùn)作起來效率較高，傳達(dá)速度快，但是其只能作為在法制尚不健全的情況下的權(quán)宜之計(jì)，并不能長期有效地執(zhí)行。這主要是因?yàn)橥饨徊客ㄖ鳛閮?nèi)部行政公文的效力與拘束力是很有限的，在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁措施時，外交部所發(fā)出的“通知”并不是法律，也不能代表法律的授權(quán)。我國法律所規(guī)定的外交部相關(guān)職責(zé)主要是組織協(xié)調(diào)有關(guān)我國履行國際公約、協(xié)定的工作，指協(xié)調(diào)地方和國務(wù)院各部門的外事工作[3]，“組織”與“協(xié)調(diào)”并不具有很強(qiáng)的強(qiáng)制色彩，其職責(zé)的履行對其他部門而言并不具有“法”的強(qiáng)制力與拘束力，外事部門在行政系統(tǒng)中是無權(quán)就任何影響個人或?qū)嶓w的實(shí)質(zhì)性權(quán)利事項(xiàng)作出規(guī)定的，而只能夠協(xié)調(diào)其他機(jī)關(guān)的行政行為。外交部既是我國負(fù)責(zé)對外交往的機(jī)關(guān)，也是國務(wù)院的下屬部委，是國家的行政機(jī)關(guān)，其所發(fā)出的通知也應(yīng)當(dāng)屬于行政公文，“通知”所起到的作用僅僅是將安理會的經(jīng)濟(jì)制裁決議傳達(dá)給國務(wù)院各部委以及各級政府的外事部門，而要求各所涉執(zhí)行部門啟動執(zhí)行的實(shí)施。但是，就外交部“通知”的本身而言，其中并無應(yīng)當(dāng)依據(jù)哪部法律或者具體采取何種法律措施的具體規(guī)定，反而在各執(zhí)行部門，如銀監(jiān)會的執(zhí)行通知中可以見到對實(shí)質(zhì)權(quán)利和義務(wù)作出的規(guī)定，雖然在實(shí)踐中非常有指導(dǎo)意義，代表著我國執(zhí)行體系的一種發(fā)展，但是該通知屬于銀行系統(tǒng)的內(nèi)部通知，卻對系統(tǒng)外的個人或?qū)嶓w作出了限制性的規(guī)定，這對于其實(shí)施價值來說是極為有限的。

法律效力的缺失對經(jīng)濟(jì)制裁的國內(nèi)執(zhí)行的實(shí)施的阻滯尤為明顯。以凍結(jié)存款、匯款這一經(jīng)濟(jì)制裁措施為例，依據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的規(guī)定③，凍結(jié)存款、匯款這一行政強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定，而我國并未有針對安理會制裁決議中這一措施如何執(zhí)行的專門立法規(guī)定，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》④中也規(guī)定除非法律另有規(guī)定，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人查詢、凍結(jié)、扣劃個人或者單位的存款，因此，可以看出只有法律才能對相關(guān)金融資產(chǎn)做出限制性規(guī)定，而顯然任何形式的行政通知都不屬于立法。那么，如果銀行等金融機(jī)構(gòu)依據(jù)外交部下達(dá)的通知對被制裁主體的存款、匯款予以凍結(jié)的行為就違反了我國法律的規(guī)定，如果不執(zhí)行“通知”的內(nèi)容不只有違內(nèi)部行政命令，而且也有違反我國的國際義務(wù)之嫌，這就陷入了一個兩難境地。同時，即便是可執(zhí)行凍結(jié)，那么凍結(jié)是按照司法程序還是其他法定程序，這將又是一個難以找到依據(jù)問題。

綜上，目前的外交部下發(fā)通知在一定程度上能夠明確我國應(yīng)當(dāng)履行何種國際義務(wù)，在促進(jìn)我國執(zhí)行安理會制裁決議方面產(chǎn)生著一定的積極作用，但是沒有執(zhí)行立法作為支撐，其效力是薄弱的，畢竟行政文件的強(qiáng)制力弱于法。這種外交部以通知形式下發(fā)的公函，從效力上看，既不具有法律效力，也并非是授權(quán)于可作為執(zhí)行依據(jù)的法律，又無明確且具體的指示性內(nèi)容，在實(shí)際操作中也會出現(xiàn)很多的矛盾與問題。這種行政通知的方式作為是國際法與國內(nèi)法之間的一種過渡，會影響國際法與國內(nèi)法在適用上的銜接，容易導(dǎo)致法律真空的出現(xiàn)。

三、我國今后執(zhí)行聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)制裁決議的模式選擇

由于我國現(xiàn)在接近于既存立法模式的執(zhí)行模式存在一些問題，所以應(yīng)改變這一模式，在授權(quán)立法模式或?qū)ｉT立法模式間進(jìn)行選擇。相比較而言，專門立法模式是最為全面的執(zhí)行方式，因?yàn)槠涫菍橄嚓P(guān)決議及其規(guī)定量身定做的，賦予了立法者以更大的靈活性以便精確地執(zhí)行聯(lián)合國制裁，該方法在保障監(jiān)督審查權(quán)的實(shí)施以及提高執(zhí)行透明度上也頗為有益。然而，制定專門法律一般來說需要較長的時間，可能不適用有時間限制的制裁決議。國際法學(xué)者德巴斯（Vera Gowlland-Debbas）曾指出：“具體的針對性制裁措施，特別是金融限制，可能需要針對金融和銀行業(yè)務(wù)的專門立法?！盵4]立法執(zhí)行中越來越多的技術(shù)性難題加劇了時滯問題。即便是在制裁執(zhí)行領(lǐng)域有著豐富經(jīng)驗(yàn)的歐盟也需要不少于6個月的時間來通過立法制裁朝鮮。權(quán)衡之下，授權(quán)立法似乎是執(zhí)行安理會經(jīng)濟(jì)制裁決議最為適宜的辦法，并且針對我國實(shí)際情況來著，授權(quán)立法模式也是最為可取的，究其原因有二：第一，安理會決議的發(fā)布和國內(nèi)立法執(zhí)行之間的時滯問題可以由既存的授權(quán)立法輕易地解決，此外，授權(quán)立法可以直接適用，不需要根據(jù)具體制裁決議再重新制定法律，避免了耗費(fèi)大量時間。第二，可以節(jié)省立法成本。隨著聯(lián)合國安理會決議所制定的經(jīng)濟(jì)制裁措施越來越綜合性，制裁措施所涵蓋的范圍也愈加寬泛，不僅涉及到民法、經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，還涉及到行政法、刑法等領(lǐng)域，相應(yīng)地執(zhí)行部門可以依據(jù)授權(quán)立法的授權(quán)分別執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁措施，對我國目前的執(zhí)行方式而言改動也是最小的。當(dāng)然，授權(quán)立法也不是沒有弊端的，其往往會導(dǎo)致行政權(quán)與立法權(quán)之間的沖突以及授權(quán)立法中規(guī)定的授權(quán)范圍的限制等問題，需要在立法時特別加以注意與避免。

四、我國執(zhí)行聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)制裁決議的相關(guān)授權(quán)立法問題

（一）執(zhí)行立法的效力

1．入憲

在我國憲法中只對締結(jié)、批準(zhǔn)條約的主體作出了規(guī)定⑤，關(guān)于國際法以及國際條約在我國國內(nèi)的適用及效力問題則規(guī)定在具體的部門法及法律文件之中，比如《中華人民共和國民法通則》一百四十二條⑥的規(guī)定。盡管我國目前這種適用國際條約的方式在實(shí)際中也發(fā)揮著重要作用，但是只有適用有相關(guān)規(guī)定的特定部門法才能夠成法律依據(jù)，從根本上而言，在國內(nèi)法體系中還是缺乏具有基礎(chǔ)地位、綜合性的授權(quán)條款，因而我國事實(shí)上并沒有建立起真正意義上的國際法適用體系，無論是國際條約還是廣義國際法，在我國法律中的適用地位其實(shí)是不甚明確的，也不能認(rèn)為我國國內(nèi)法意義上已確立了國際法及規(guī)則地位。

一方面，國際法及其規(guī)范入憲是有其益處的。當(dāng)前立法狀態(tài)，除了顯現(xiàn)出分散的規(guī)定不利于集中考察這一弊端之外，不同的部門法中的條款還隱含著存在沖突的可能。缺乏憲法性規(guī)定的現(xiàn)狀，不僅會造成法律工作者在這一領(lǐng)域存在模糊認(rèn)識從而增加司法工作的難度，而且還有礙國際法實(shí)踐在我國國內(nèi)的發(fā)展，并直接有損我國在國際關(guān)系中大國的影響力。但是，另一方面，修憲難度頗大，在目前看來還不具有可行性⑦。同時對于國際法的研究國際社會上還存在的很多爭議，比如國際法的內(nèi)容包含的范圍、國際法的淵源等問題。如果將執(zhí)行立法的相關(guān)內(nèi)容寫入憲法，那么執(zhí)行立法所依據(jù)的安理會經(jīng)濟(jì)制裁決議應(yīng)該規(guī)定為國際組織決議，還是應(yīng)該在更加廣泛的意義上將其認(rèn)定為國際條約，也還有待考證。

總體而言，在當(dāng)今國際社會，多數(shù)國家是傾向于將國際法地位在憲法中予以明確，而國際法地位的確立能夠?yàn)閲鴥?nèi)立法及法律適用提供指導(dǎo)，將國際法在國內(nèi)法中的地位在憲法中予以規(guī)定是大勢所趨。鑒于我國法治發(fā)展需要按部就班地進(jìn)行，在快速推進(jìn)的同時也需要考慮實(shí)際的適應(yīng)程度，該內(nèi)容的入憲還尚需時日。

2．效力層級的選擇

在我國法律體系中，憲法具有最高的法律效力，但是同時我國法律以及司法實(shí)踐中也承認(rèn)了國際法在特定情況下在我國優(yōu)先適用的地位，因此，我國的授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)適用效力層級較高的立法，筆者建議采用由全國人民代表大會制定并通過授權(quán)立法。授權(quán)立法是將國家的立法權(quán)授予其他機(jī)關(guān)，授權(quán)的目的是源于履行我國簽訂的國際條約的義務(wù)，授權(quán)涉及到國際法與國內(nèi)法之間的轉(zhuǎn)換，而我國履行安理會的經(jīng)濟(jì)制裁決議所實(shí)施的措施往往又會對我國的基本法造成影響，因此，授權(quán)的主體必須在我國擁有最高的立法權(quán)。授權(quán)立法只是一個框架性的立法，全國人民代表大會一經(jīng)通過即可實(shí)施，作為授權(quán)對象的機(jī)關(guān)再依據(jù)具體的制裁決議的內(nèi)容和法律授權(quán)制定有針對性的法律規(guī)定。

從聯(lián)合國的經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)踐來看，會員國的外事部門負(fù)責(zé)代表該國參與其在聯(lián)合國的活動，并在國內(nèi)發(fā)布關(guān)于安理會制裁決議的內(nèi)容，以督促國際義務(wù)的履行。具體執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁的部門包括有銀行、證監(jiān)會等金融部門、出入境管理部門、運(yùn)輸部門等，這些相關(guān)部門在一國的機(jī)關(guān)體系中均屬于行政機(jī)關(guān)，并且經(jīng)濟(jì)制裁措施本身在很大程度上來說也是一種行政措施，這也是大多數(shù)授權(quán)立法國家都將具體執(zhí)行的法律規(guī)定納入行政法范疇的原因。例如美國，其是將立法權(quán)力授予總統(tǒng)以啟動行政程序。我國國家主席沒有制定法律的權(quán)力，而國務(wù)院作為我國最高行政機(jī)關(guān)，也是最高國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其作為授權(quán)立法的授權(quán)對象是較為適宜的。執(zhí)行經(jīng)濟(jì)制裁措施屬于對某些特點(diǎn)事項(xiàng)的具體規(guī)定，而國務(wù)院制定的法律是對授權(quán)立法的貫徹落實(shí)，是為了指導(dǎo)實(shí)踐根據(jù)具體情況對上位法的細(xì)化、具體化，因此，應(yīng)采用國務(wù)院行政條例的形式規(guī)定具體執(zhí)行措施，該執(zhí)行條例應(yīng)當(dāng)具有行政法規(guī)的地位，并且是授權(quán)立法的次級立法。

（二）執(zhí)行立法與行政的配合

執(zhí)行立法與行政的配合可以說是執(zhí)行立法所要解決的一個至關(guān)重要的問題，而二者之間的配合問題，最關(guān)鍵的是立法應(yīng)當(dāng)給予行政多大的空間。談到授權(quán)立法模式，在當(dāng)今國際社會上一般都是將立法權(quán)限授予行政長官或者機(jī)關(guān)。而在現(xiàn)代社會中，行政機(jī)關(guān)“享有大量的法律授權(quán)”以應(yīng)對諸多管理、經(jīng)濟(jì)、社會和安全問題幾乎已成為 “普遍做法”（universal practice)[5]。賦予行政機(jī)關(guān)廣泛的立法權(quán)在國際社會仍廣受爭議，對此可以有一些頗為有效的措施，一是對授權(quán)范圍予以限制，只規(guī)定行政機(jī)關(guān)在部分措施的實(shí)施上擁有權(quán)力；二是立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力分層次行使，立法機(jī)關(guān)仍然擁有立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)在立法機(jī)關(guān)制定的授權(quán)立法框架下，也擁有一定的立法權(quán)限。

授權(quán)立法的制定與實(shí)施的關(guān)鍵就在于立法權(quán)與行政權(quán)之間的平衡問題。結(jié)合國際社會的具體實(shí)踐與我國的機(jī)制運(yùn)行情況，筆者認(rèn)為授權(quán)立法由立法機(jī)關(guān)制定，而授權(quán)立法框架之下的具體執(zhí)行法律的制定權(quán)應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)行使較為適宜。這樣既可以在授權(quán)立法中對授權(quán)范圍予以限制，又可以使行政權(quán)和立法權(quán)在一定意義上區(qū)分開來。如果相關(guān)立法全由立法機(jī)關(guān)按照立法程序予以規(guī)定，那么既會耗費(fèi)大量的時間，也會造成法律資源的浪費(fèi)，因?yàn)橹撇脹Q議必然有一定的時效性，超過制裁決議的時效之后，該執(zhí)行立法規(guī)定也當(dāng)然失效。行政機(jī)關(guān)除了制定與執(zhí)行直接相關(guān)的條例以外，還應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)管理具體的執(zhí)行事務(wù)。由于我國執(zhí)行安理會制裁會涉及到國內(nèi)事務(wù)的運(yùn)行以及相關(guān)人權(quán)問題，被授予“制定、修改或廢止法律”之職權(quán)的立法機(jī)關(guān)有必要監(jiān)督這些條例的制定，衡量制裁的目標(biāo)可否由更少侵害人權(quán)的其他措施實(shí)現(xiàn)。此外，立法機(jī)關(guān)的參與還可以增強(qiáng)法律制定的透明度，進(jìn)而增加法律的正當(dāng)性和公眾的接受程度。

（三）執(zhí)行法律機(jī)制的運(yùn)作程序

執(zhí)行法律機(jī)制是一個統(tǒng)一且有機(jī)的系統(tǒng)體系，立法內(nèi)容需要相互聯(lián)系、邏輯嚴(yán)密，執(zhí)行程序的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)是層級分明、環(huán)環(huán)緊扣、配合得當(dāng)?shù)?。在?zhí)行機(jī)構(gòu)體系中，全國人民代表大會享有最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，其常務(wù)委員會作為常設(shè)機(jī)關(guān)，在人大閉會期間，對法律機(jī)制的運(yùn)行擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任與義務(wù)。國務(wù)院作為執(zhí)行條例的制定機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)與監(jiān)督具體制裁決議的國內(nèi)執(zhí)行工作。國務(wù)院各部門以及其他下級部門、地方執(zhí)行單位等按照執(zhí)行條例的規(guī)定在相應(yīng)的環(huán)節(jié)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁措施。司法機(jī)關(guān)是執(zhí)行監(jiān)督工作中的重要一員，負(fù)有司法審查的職責(zé)。

1．立法程序

全國人民代表大會是授權(quán)立法的制定機(jī)關(guān)，授權(quán)立法需要經(jīng)全國人大討論才能予以通過，同時在執(zhí)行法律機(jī)制的運(yùn)行中，發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)作用，代表著最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這是因?yàn)樵谖覈珖嗣翊泶髸仁鞘跈?quán)立法的制定機(jī)關(guān)，又是代表著人民意志與利益的權(quán)力象征。安理會制裁決議的國內(nèi)執(zhí)行涉及到對外交往與對內(nèi)治理兩個方面的內(nèi)容，這關(guān)系到國家的主權(quán)，我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)必須在該事項(xiàng)上享有絕對的最高權(quán)力。全國人民代表大會常務(wù)委員會作為全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，在全國人大閉會期間，在不違背立法原則的前提下，可以對授權(quán)立法進(jìn)行部分的補(bǔ)充或修改。國務(wù)院有權(quán)根據(jù)授權(quán)立法制定執(zhí)行條例，并在其中規(guī)定履行安理會經(jīng)濟(jì)制裁決議的目標(biāo)、與履行經(jīng)濟(jì)制裁決議義務(wù)相關(guān)的國務(wù)院部門、委員會在執(zhí)行中的任務(wù)和職責(zé)、與經(jīng)濟(jì)制裁有關(guān)的執(zhí)行措施以及法律責(zé)任等內(nèi)容在負(fù)責(zé)執(zhí)行條例的制定與實(shí)施工作的過程中，接受全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)，聽取其意見與建議；在整個執(zhí)行程序中，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)各級各部門的執(zhí)行工作。

2．執(zhí)行程序

外交部作為我國對外交往部門，能夠直接參與到安理會制裁決議的產(chǎn)生過程之中，我國作為常任理事國對制裁決議的通過與否所起到的決定性作用，正是由外交部代表國家發(fā)揮的，外交部可謂是對整個制裁情況最為了解的部門，其在執(zhí)行機(jī)制中扮演著非常重要的角色。在執(zhí)行法律機(jī)制中，可以規(guī)定外交部在一定期限內(nèi)要履行通知義務(wù)，將通知傳達(dá)給國務(wù)院以及各部門，使之成為啟動法律程序的關(guān)鍵，國務(wù)院則根據(jù)外交部的通知與建議，在與各部門進(jìn)行協(xié)商之后，結(jié)合決議內(nèi)容制定執(zhí)行條例，再在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由各執(zhí)行單位開展實(shí)施工作。外交部的通知內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡可能地詳盡，包括決議出臺的討論情況、制裁決議的目的與內(nèi)容、被制裁國的基本情況與對制裁決議的回應(yīng)，以及決議的期限等，為了確保執(zhí)行的正面影響力，外交部還應(yīng)及時匯報(bào)國際社會關(guān)于決議執(zhí)行的實(shí)施進(jìn)程與執(zhí)行情況。經(jīng)濟(jì)制裁的涉及面尤為廣泛，所涉單位眾多且組織體系復(fù)雜，有垂直領(lǐng)導(dǎo)的單位和由各級政府與上級機(jī)關(guān)共同領(lǐng)導(dǎo)的單位，有的是國家行政機(jī)關(guān)，有的是事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)等等，例如作為金融制裁主要實(shí)施單位的銀行，在我國機(jī)構(gòu)組織體系中就屬于適用于垂直領(lǐng)導(dǎo)的單位，且中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)和各地人民銀行分行屬于行政機(jī)關(guān)，各商業(yè)銀行及其分行就屬于金融機(jī)構(gòu)。我國本身就有一套行之有效的運(yùn)作體系，在實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁措施時按照原來的分工運(yùn)作即可。各執(zhí)行單位根據(jù)執(zhí)行條例的規(guī)定對執(zhí)行加以確認(rèn)，之后予以具體執(zhí)行，并負(fù)責(zé)處理與執(zhí)行問題有關(guān)的申訴問題。

3．監(jiān)督程序

監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)貫穿國內(nèi)執(zhí)行的始終，使得事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督并行不悖。在我國，全國人大常委會就能夠很好的發(fā)揮這一作用，其應(yīng)負(fù)有立法監(jiān)督的義務(wù)，包括對全國人大制定的授權(quán)立法、國務(wù)院制定的執(zhí)行條例，國務(wù)院負(fù)責(zé)對執(zhí)行條例的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)。司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行程序中的監(jiān)督作用尤為重要，其負(fù)責(zé)進(jìn)行司法審查與部分違法處罰措施的執(zhí)行工作。司法機(jī)關(guān)的司法審查主要體現(xiàn)在審判活動中，對執(zhí)行所涉的法律問題、事實(shí)問題進(jìn)行審查，并負(fù)責(zé)與司法機(jī)關(guān)的職責(zé)有關(guān)的處罰措施，比如刑事處罰措施、罰款等。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督也具有局限性，其司法審查會受到訴訟范圍的限制，并且對單位機(jī)構(gòu)內(nèi)部的違法處罰，如行政處分等，應(yīng)由具體行政機(jī)關(guān)與其他單位內(nèi)部組織執(zhí)行，因此，司法監(jiān)督需要與其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督相互配合。

4．違法處罰

違反執(zhí)行措施的處罰往往會造成個體或單位經(jīng)濟(jì)利益的損失，在經(jīng)濟(jì)法和行政法的范疇內(nèi)受到處罰，比如在行政條例中可以規(guī)定罰款、行政處罰、行政處分等違法處罰措施。雖然我國授權(quán)立法的客體是經(jīng)濟(jì)制裁決議，但是經(jīng)濟(jì)制裁措施有可能會涉及到刑事法律的規(guī)定。聯(lián)合國制裁決議中有要求各成員國通過國內(nèi)立法措施對違反制裁的行為進(jìn)行刑事處罰的規(guī)定，比如違反制裁決議可能會構(gòu)成洗錢罪、走私罪等，從其他國家實(shí)例來看，刑罰大致有沒收違法所得、罰金、監(jiān)禁等，這些處罰措施在我國屬于刑事處罰措施，所以對違法行為的處罰會牽涉到刑事訴訟程序，可以在行政執(zhí)行條例中規(guī)定援引刑事立法的條款。

（四）執(zhí)行立法與我國其他立法的協(xié)調(diào)

執(zhí)行立法與我國所實(shí)施的各相關(guān)法律中已有規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)一致的。法律的制定應(yīng)當(dāng)遵守我國憲法的規(guī)定，制定主體與制定內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合我國憲法與立法法的規(guī)定，執(zhí)行立法不應(yīng)當(dāng)與上級立法相沖突，當(dāng)其與同級立法相沖突時的沖突解決也應(yīng)當(dāng)按照我國的相關(guān)立法規(guī)定。中國已規(guī)定的關(guān)于適用國際條約以及國際立法規(guī)定的各部門法中的條款仍然是有效的，在制定執(zhí)行立法時應(yīng)該予以參考，在執(zhí)行制裁措施時也可以作為適用依據(jù)。我國還有關(guān)于核、生物、化學(xué)、導(dǎo)彈以及相關(guān)兩用物項(xiàng)和技術(shù)等領(lǐng)域出口管制的法律法規(guī)，這些規(guī)定一般不直接適用于經(jīng)濟(jì)制裁，而只是作為一種輔助性手段，在執(zhí)行法律機(jī)制中也可以輔助性適用。

綜上，執(zhí)行安理會經(jīng)濟(jì)制裁決議的三種模式并無優(yōu)劣之分，各國都是根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇相應(yīng)的模式。而隨著我國立法的不斷完善、國際影響力的加強(qiáng)，我國應(yīng)重新審視現(xiàn)在的既存立法執(zhí)行模式，選擇更適應(yīng)于我國當(dāng)前情況的執(zhí)行模式。筆者建議選擇授權(quán)立法模式。有關(guān)這一模式的相關(guān)國內(nèi)立法涉及入憲、效力層級的選擇、執(zhí)行立法與行政的配合、執(zhí)行法律機(jī)制的運(yùn)作程序以及執(zhí)行立法與我國其他立法的協(xié)調(diào)等問題。當(dāng)然，除了這些問題外，還有立法原則、立法內(nèi)容的更新和立法內(nèi)容中必要術(shù)語的解釋等問題有待進(jìn)一步研究。

注：

① Pub.L.No.264.59 Stat.619(1945)(codified at 22u.Sc§§287-287(e)).

② S/RES/1591(2005).

③ 《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十條。

④ 《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第二十九條第2款。

⑤ 《中華人民共和國憲法》第六十二條、第六十七條、第八十一條及第八十九條中的規(guī)定。

⑥ 《中華人民共和國民法通則》第一百四十二條。

⑦ 《中華人民共和國憲法》第五十四條。

[1]黃風(fēng).聯(lián)合國安理會金融制裁措施的國內(nèi)法實(shí)施程序[J].法學(xué)，2006，（4）：62.

[2]劉筱萌.聯(lián)合國制裁措施的國內(nèi)執(zhí)行研究[D].武漢：武漢大學(xué)2012年博士學(xué)位論文.118-119.

[3]中華人民共和國外交部的主要職責(zé)[EB/OL].http://www.gov. cn/banshi/qy/rlzy/2012-11/16/content_2267994.htm，2013－11 －10.

[4]Vera Gowlland-Debbas，National Implementation of United Nations Sanctions:A Comparative Study?，Publisher:?Brill(1 Oct 2004)，240

[5]Eric Barendt，The Rule of Law and the Separation of Powers [M].Publisher Aldershot（etc）.Ashgate/Dartmouth(2004)，280.

【責(zé)任編輯：張西山】

On the Legislation of China’s Implementation of the UN Economic Sanctions Resolution

ZHENG Yuan-min1，LI Xiao-di1,2
(1.Law School，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081；2.Hunan Province Higher People’s Court，Changsha，Hunan,410000)

At present,there are mainly three ways of implementing the United Nations sanctions resolution all across the globe:the delegated legislation pattern,the specialized legislation pattern and the existing legislation pattern.In China,the implementation of the Security Council sanctions resolution mainly takes the form of notices issued by Foreign Ministry.This is quite similar to the existing legislative model.It is problematic as it lacks support of implementation legislation.Therefore,this paper suggests that we should choose the delegated legislation pattern,and explores some specific legal mechanism of this pattern.

United Nations;economic sanctions;authorization legislation

D 966.1

A

1000－260X（2016）02-0119-06

2015-10-15

國家社科基金項(xiàng)目“國家安全觀視角下的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)國際法問題研究”(14BFX187)；湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金立項(xiàng)資助一般項(xiàng)目“城市霧霾天氣法制研究”（13YBA092）；中國法學(xué)會項(xiàng)目“生態(tài)文明視野下城市霧霾天氣法制研究”（CLS（2013）D216）

鄭遠(yuǎn)民，法學(xué)博士，湖南師范大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，從事國際私法、民商法研究；李小弟，湖南師范大學(xué)博士研究生，法官，從事國際刑法、刑法學(xué)研究。