武一帆（福州大學(xué)，福建 福州 350108）

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公眾健康在美國空氣污染治理中的地位
——兼論對(duì)我國環(huán)境治理的啟示

武一帆
（福州大學(xué)，福建 福州 350108）

摘 要：20世紀(jì)中葉，美國曾遭遇嚴(yán)重的空氣污染，公眾健康受到威脅，迫使美國國會(huì)確立公眾健康優(yōu)先原則，并貫穿于整個(gè)空氣污染治理的全過程，尤其是司法對(duì)于該項(xiàng)原則的嚴(yán)格堅(jiān)守，成為美國空氣污染治理成功的基本保障.美國的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于正在著手治理空氣污染的我國具有重要的啟示意義，本文對(duì)此進(jìn)行了分析探討.

關(guān)鍵詞：空氣污染治理；公眾健康優(yōu)先；啟示

1 引言

空氣是人類生存的必需品.然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，近幾年來我國的空氣污染事件卻屢見不鮮.空氣污染嚴(yán)重?fù)p害公眾健康，治理空氣污染必須以保障公眾健康為根本目的.大洋彼岸的美國同樣在工業(yè)時(shí)代遭遇過空氣污染的難題.然而如今的美國已經(jīng)儼然脫胎換骨成為一個(gè)空氣清新的國家，逐步確立和貫徹公眾健康優(yōu)先原則，是其空氣污染得以治理成功的關(guān)鍵.我國《大氣污染防治法》立法目的中雖有“保障公眾健康”，但公眾健康優(yōu)先原則尚未確立.因此，美國治理空氣污染過程中公眾健康優(yōu)先原則對(duì)于該部法律的實(shí)施以及其未來可能進(jìn)行的修訂具有重要的啟示意義.

2 公眾健康優(yōu)先原則在美國空氣污染治理中的確立

2.1 美國空氣污染治理的歷史演變

美國的治理歷程中幾次具有重大意義的思路轉(zhuǎn)變促成了公眾健康優(yōu)先原則確立，使公眾健康優(yōu)先原則逐步成為空氣污染治理的基本原則.

1、以技術(shù)為主的治理手段發(fā)展為以法律為主的治理手段

面對(duì)嚴(yán)重的空氣污染，美國人起初嘗試?yán)眉夹g(shù)手段將污染的罪魁禍?zhǔn)装犭x城市，卻招致工廠職工開車上班更多的尾氣排放，技術(shù)為主的治理手段不能完全有效的解決空氣污染問題，空氣污染物質(zhì)的排放必須受到嚴(yán)格規(guī)制，從此，美國開始訴諸以法律手段為主的治理方式，為后來確立和貫徹公眾健康優(yōu)先原則奠定了基礎(chǔ).

2、從以普通法為主發(fā)展為以專門立法為主

空氣污染控制立法最早出現(xiàn)在普通法侵權(quán)救濟(jì).環(huán)境污染問題剛出現(xiàn)時(shí)，美國還沒有專門控制污染立法，因此，環(huán)境污染造成人身或財(cái)產(chǎn)損害時(shí)，公眾只能求助于侵權(quán)法救濟(jì).然而侵權(quán)法救濟(jì)弊端也很明顯，環(huán)境污染的損害具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，往往在救濟(jì)之時(shí)，人身或者財(cái)產(chǎn)已經(jīng)遭受了巨大的損害，因此，一些空氣污染嚴(yán)重的州不得不著手制定專門控制污染的法律，為公眾健康優(yōu)先原則在空氣污染治理領(lǐng)域的確立奠定了法律基礎(chǔ).

3、由各州為主的立法發(fā)展為由聯(lián)邦為主的立法

20世紀(jì)60年代中期前，各州和當(dāng)?shù)匾恢笔强諝馕廴局卫淼闹鹘?，針?duì)迫在眉睫的空氣污染問題進(jìn)行專門的立法.1963年《清潔空氣法》才第一次明確聯(lián)邦政府與州在空氣污染治理中的責(zé)任.國會(huì)認(rèn)為各州和當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)承擔(dān)從源頭控制空氣污染的首要責(zé)任，但是它也同樣承認(rèn)了聯(lián)邦政府的資金支持和領(lǐng)導(dǎo)作用對(duì)于聯(lián)邦政府、各州、各地區(qū)和當(dāng)?shù)卣餐献黝A(yù)防和控制空氣污染計(jì)劃的進(jìn)展是相當(dāng)重要的.聯(lián)邦政府有權(quán)干預(yù)顯示聯(lián)邦政府隱含地接受了解決空氣污染問題的責(zé)任.

2.2 公眾健康優(yōu)先原則的確立

20世紀(jì)60年代前，由于空氣污染給人們的健康與福祉帶來嚴(yán)重的威脅，早期地方性的立法是建立在公眾健康遭受嚴(yán)重危害的基礎(chǔ)上的，其控制空氣污染的通常辦法就是制定一項(xiàng)法令來禁止如排放濃煙等特定行為或者防治公害事件.此類法令雖旨在保護(hù)公眾健康，但卻沒有做出任何努力來決定何種污染物質(zhì)進(jìn)入環(huán)境及其排放的影響.

環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定最初是為了通過空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)人體健康，但是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)直到它們被真正地執(zhí)行、直到真正的污染源減少排放才具有真正的世界影響力.使公眾健康優(yōu)先原則最終確立下來的司法實(shí)踐當(dāng)屬2001年最高院終審“美國卡車運(yùn)輸協(xié)會(huì)訴環(huán)保署案”.在上訴到最高院之前，法院均支持了美國卡車運(yùn)輸協(xié)會(huì)的主張，認(rèn)為《清潔空氣法》賦予環(huán)保署立法權(quán)以設(shè)定“足夠安全幅度”的規(guī)定是違憲的.在美國環(huán)境立法受到巨大挑戰(zhàn)之時(shí)，最高院全體大法官一致認(rèn)為《清潔空氣法》并未違憲，且其立法目的沒有要求環(huán)保署在設(shè)立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)成本.至此，這個(gè)在20世紀(jì)70年代前后的美國立法中就提到公眾健康與福祉最終得以真正確定下來，成為美國等西方國家空氣污染甚至是環(huán)境治理的基石性原則.

3 公眾健康優(yōu)先原則的制度構(gòu)造

保障公眾健康是政府最為重要的目標(biāo)之一，而法律在促成該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方面起著至關(guān)重要的作用.

3.1 政府必須承擔(dān)提供清潔空氣公共產(chǎn)品的首要責(zé)任，且空氣必須要達(dá)到法定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

《清潔空氣法》基本觀點(diǎn)是非常簡(jiǎn)單的：聯(lián)邦政府決定國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后各州決定怎樣去控制當(dāng)?shù)氐奈廴驹匆赃_(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn).

首先，聯(lián)邦政府制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，EPA官員根據(jù)全國戶外空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來制定“一級(jí)國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”和保留一個(gè)足夠的安全幅度，該安全幅度對(duì)于保護(hù)公眾健康都是必不可少的，有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確反映對(duì)于公共健康和福祉會(huì)產(chǎn)生決定性影響的污染物質(zhì)的最新科學(xué)知識(shí).

其次，在聯(lián)邦政府和州政府的配合上，《清潔空氣法》中規(guī)定了在聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)邦政府和各州及當(dāng)?shù)卣献鞯目諝馕廴竟芾眢w制，規(guī)定從源頭上預(yù)防和控制空氣污染的主要職責(zé)在于各州和地方政府，但是，在發(fā)展預(yù)防和控制空氣污染有關(guān)的聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方的合作計(jì)劃方面，聯(lián)邦的財(cái)政援助和領(lǐng)導(dǎo)作用是必不可少的.

3.2 國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（NAAQS）的制定

從一開始，整個(gè)國家達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)就是為了保護(hù)公共健康和福祉，這被稱為是《清潔空氣法》的心臟.

第一，環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)必須嚴(yán)格且唯一建立在公眾健康基礎(chǔ)上

“一級(jí)國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)達(dá)到完全不會(huì)對(duì)最敏感人群造成任何影響的程度，也就是說即使是患有呼吸道疾病的哮喘等人群，都應(yīng)當(dāng)不受到空氣污染物質(zhì)的侵害.“二級(jí)國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)達(dá)到公共福利不受特定的空氣污染物質(zhì)的危害抑或潛在危害.

在著名的“鉛產(chǎn)業(yè)企業(yè)訴聯(lián)邦環(huán)保署案”中，原告認(rèn)為環(huán)保署超出法定權(quán)限，制定鉛為“一級(jí)國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”過于嚴(yán)格且完全沒有必要，嚴(yán)重影響企業(yè)正常的生產(chǎn)活動(dòng).而最高院認(rèn)為，法律授權(quán)環(huán)保署制定具有安全幅度的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，即便是沒有完全確實(shí)充分的科學(xué)依據(jù)論證的潛在污染物質(zhì)，也應(yīng)當(dāng)防患于未然.由此可見，公眾健康是環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的唯一依據(jù)，無論在美國立法還是在司法中都嚴(yán)格的被遵守和執(zhí)行，正是這樣的制度，才能真正保障公眾健康的生活.

第二，EPA在設(shè)定和執(zhí)行環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不必考慮經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)可行性

環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在被設(shè)定和執(zhí)行時(shí)不必考慮經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)可行性，是指空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不需考慮制定和落實(shí)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給企業(yè)和社會(huì)所帶來的經(jīng)濟(jì)成本，也不需要考慮當(dāng)時(shí)的技術(shù)能否達(dá)到符合此類標(biāo)準(zhǔn)的可能，只需考慮是否會(huì)對(duì)公眾健康和福祉造成危害或者潛在危害.

1976年“聯(lián)合電力公司訴聯(lián)邦環(huán)保署案”是達(dá)到一級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)無需考慮經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)可行性的著名案例.電力公司認(rèn)為，達(dá)到一級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)面臨許多現(xiàn)實(shí)的障礙：低硫煤稀缺，能使二氧化硫達(dá)標(biāo)排放的設(shè)備尚未被發(fā)明，安裝設(shè)備需花費(fèi)超過五億美元等等.美國最高法院最終做出電力公司敗訴的判決，這份判決是對(duì)《清潔空氣法》立法精神的遵守，公眾健康保護(hù)應(yīng)當(dāng)作為最重要的考慮，為達(dá)到嚴(yán)格保障公眾的健康的目的，不惜犧牲重大經(jīng)濟(jì)利益.

前文提到的“鉛產(chǎn)業(yè)企業(yè)訴聯(lián)邦環(huán)保署案”中，原告提出的另一個(gè)理由是環(huán)保署制定的鉛標(biāo)準(zhǔn)忽視了經(jīng)濟(jì)因素和技術(shù)可能，是一個(gè)無法達(dá)到的高標(biāo)準(zhǔn).正如委員會(huì)在討論該案時(shí)所說：“現(xiàn)有的污染源要么滿足法律設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，要么關(guān)閉；此外，新的污染源應(yīng)當(dāng)盡最大可能加以控制以空氣排放.”經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)障礙不應(yīng)成為污染環(huán)境和危害公眾健康的借口，公眾健康應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)因素和技術(shù)因素.

4 公眾健康優(yōu)先原則對(duì)我國空氣污染治理的基本啟示

我國自1978年改革開放以來走的是“先污染，后治理”的老路.近年來，國家逐步提高了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，但面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的物質(zhì)需求，環(huán)境的要求似乎長(zhǎng)期被忽視.美國在20世紀(jì)中葉也曾出現(xiàn)過和中國現(xiàn)在面臨的相類似問題.美國通過長(zhǎng)期空氣污染治理的探索，尋找出最有利于公眾健康的治理模式，對(duì)我國有著很大的啟示意義：

第一，明確政府在空氣污染治理中的責(zé)任

清潔空氣是公眾共用物，具有共享性和排他性，各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)，負(fù)有維護(hù)大氣公共物品供給、保障公民呼吸清潔空氣的權(quán)利的義務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，在防治、保護(hù)、改善和提供清潔空氣方面承擔(dān)主要責(zé)任.其中，極為重要的關(guān)系是政府要處理好與企業(yè)和公眾的關(guān)系，政府不能僅僅助推私人物品的生產(chǎn)，而是應(yīng)當(dāng)同時(shí)承擔(dān)提供和保護(hù)公共產(chǎn)品的責(zé)任，要明確自身在空氣污染治理中的角色.

第二，環(huán)境空氣質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以公眾健康為基礎(chǔ)制定

我國環(huán)境空氣功能區(qū)分類有兩類：一類區(qū)為自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特殊保護(hù)的區(qū)域；二類區(qū)為居住區(qū)、商業(yè)交通居民混合區(qū)、文化區(qū)、工業(yè)區(qū)和農(nóng)村地區(qū).這種分類標(biāo)準(zhǔn)與美國“一級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”和“二級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”依據(jù)會(huì)對(duì)公眾健康和福祉影響程度的分類有較大差別，并且，標(biāo)準(zhǔn)的制定過于寬泛，沒有具體的細(xì)則進(jìn)行保障，我國應(yīng)當(dāng)以公眾健康為本位，重新制定更有益于人民健康生活的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn).

第三，由“末端治理”向“重在預(yù)防”轉(zhuǎn)變

面對(duì)我國現(xiàn)今的空氣污染現(xiàn)狀，治理污染是必不可少的，然而，在治理的同時(shí)，我們同樣應(yīng)當(dāng)從源頭對(duì)空氣質(zhì)量進(jìn)行保護(hù)，即提供清潔空氣，這也是學(xué)界建議將《大氣污染防治法》的法律名稱改為《清潔空氣法》的原因所在，對(duì)于空氣污染治理的立法定位就應(yīng)當(dāng)從源頭做起.美國立法通過設(shè)立適宜公眾健康的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以達(dá)到提供清潔空氣的目的，這種事前預(yù)防空氣污染的立法方式很值得我們借鑒.

然而，在我國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地位很不明顯，大多用于事后的處罰，因此，我國應(yīng)當(dāng)要求各省和當(dāng)?shù)卣袷睾蛨?zhí)行環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使公眾從一開始就可以享受到清潔的空氣，而不是待到健康受到危害之后再行救濟(jì).

第四，環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和執(zhí)行不需考慮經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)可行性

我國作為發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是社會(huì)前進(jìn)的需要，技術(shù)尚未解決環(huán)境污染領(lǐng)域問題的現(xiàn)實(shí)也是客觀存在，如果我們一味限制于經(jīng)濟(jì)因素和技術(shù)因素的禁錮，犧牲掉的將是我們身體健康的權(quán)益，甚至后代人身體健康的權(quán)益.立法下一劑猛藥的同時(shí)，在司法中更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行公眾健康優(yōu)先原則，面對(duì)污染企業(yè)或個(gè)人的借口推脫責(zé)任，法院應(yīng)當(dāng)站在保護(hù)公眾健康的立場(chǎng)上進(jìn)行判決，促使企業(yè)通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)或者技術(shù)更新，盡快達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn).

參考文獻(xiàn)：

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〔4〕鄭曾.環(huán)境治理中草根環(huán)保民間組織與政府關(guān)系研究［D］.廈門大學(xué)，2014.

中圖分類號(hào)：X51

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-260X（2016）06-0030-03

收稿日期：2016-03-02

基金項(xiàng)目：本文系2014年中國法學(xué)會(huì)課題——“美國空氣污染治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示研究”［CLS（2014）D106］的階段性成果，同時(shí)是福州大學(xué)SRTP項(xiàng)目的最終成果