王璐　陳昌貴

摘要：外部保障機(jī)制的構(gòu)建是跨境合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目良性發(fā)展的基礎(chǔ)。目前我國跨境合作辦學(xué)外部運(yùn)行中存在中央政府職能越位、地方政府職能缺失、部門協(xié)作機(jī)制不健全、政策法規(guī)滯后等問題。為推動跨境合作辦學(xué)的良性發(fā)展，應(yīng)從培育高校治理、推行法制化運(yùn)作、實(shí)施多主體問責(zé)、建立中立調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)、培育多元投資體制等方面推進(jìn)合作辦學(xué)外部保障機(jī)制的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：跨境教育；合作辦學(xué)；外部保障機(jī)制

中圖分類號：G532

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1009-4474（2015）02-0071-06

20世紀(jì)80年代中期以來，跨境合作辦學(xué)已經(jīng)逐步成為我國教育的一種重要辦學(xué)形式。教育部中外合作辦學(xué)監(jiān)管工作信息平臺數(shù)據(jù)顯示，截止2014年4月22日，全國僅本科層次已有52個(gè)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，760個(gè)合作辦學(xué)項(xiàng)目，涉及到28個(gè)省市自治區(qū)〔1〕。與其他省市相比，廣東的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目起步雖早，但發(fā)展卻較為緩慢，僅有8所合作辦學(xué)項(xiàng)目和4所合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，僅處中等水平，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于上海（73所）、江蘇（82所）、黑龍江（170所）、河南（78所）、山東（46所）、浙江（43所）、湖北（43所）和北京（37所）等省市，還不及天津（19所）和重慶（14所）等直轄市，這與廣東的地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不相符。廣東地處中國南大門，是改革開放的前沿，毗鄰港澳，有著優(yōu)越的人緣和地緣優(yōu)勢，港澳回歸后，中央政府又促使三地簽署了一系列利好協(xié)議，但三地合作辦學(xué)仍舊沒有如預(yù)期所料般地蓬勃發(fā)展，目前僅有2所粵港合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，一所尚未招生，另一所作為“開創(chuàng)國內(nèi)合作辦學(xué)先河”的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)ABC學(xué)院在近十年辦學(xué)經(jīng)歷中磕磕絆絆，處境艱難，發(fā)展受限。究其原因，主要是高?？缇澈献鬓k學(xué)運(yùn)行機(jī)制不夠健全，運(yùn)行過程中存在諸多問題。

合作辦學(xué)項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)不是孤立存在的，它的順暢運(yùn)行和良性發(fā)展不僅需要各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)作，以形成內(nèi)部的良性運(yùn)作機(jī)制，從而保證組織系統(tǒng)的高效運(yùn)作和發(fā)展；同時(shí)，這些項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)還需要與外界發(fā)生聯(lián)系，如合作高校間的配合、政府的扶持、各職能部門的配合和協(xié)作、社會各界的理解與支持等，進(jìn)而構(gòu)建有效的外部運(yùn)行機(jī)制，從而為合作辦學(xué)的順暢開展打造良好的外部環(huán)境。

一、合作辦學(xué)外部運(yùn)行中存在的問題

（一）中央政府職能越位

高校的有效運(yùn)行需要政府職能的合理發(fā)揮，合作辦學(xué)同樣如此。正如很多學(xué)者所言，目前在中外合作辦學(xué)領(lǐng)域，中央政府審批過嚴(yán)，統(tǒng)得過死，極大地影響了中外合作辦學(xué)的發(fā)展。

維護(hù)國家統(tǒng)一和主權(quán)完整是一個(gè)國家和政府最根本的利益所在，文化安全問題不容忽視。但為了提高國內(nèi)大學(xué)的辦學(xué)水平、吸引優(yōu)秀的教育資源、滿足潛在的需求、加速中國國際化和激勵創(chuàng)新，中央政府仍然積極支持中外合作辦學(xué)〔2〕。不過，在目睹了各地中外合作辦學(xué)“泛濫”所帶來的各種亂象和教育質(zhì)量下滑后，2006年后中央政府在跨境合作辦學(xué)的審批上更加謹(jǐn)慎。香港雖然是中國不可分割的一部分，但由于經(jīng)歷了100多年的殖民歷史，有著與內(nèi)地截然不同的政治、經(jīng)濟(jì)與文化背景，尤其是香港與內(nèi)地在文化及意識形態(tài)上的差異使得中央政府在處理內(nèi)地與香港之間關(guān)系時(shí)非常謹(jǐn)慎，甚至有時(shí)顧慮重重，一直沒有賦予香港高?！耙粐敝畠?nèi)的國民待遇，而更多地出于“兩制”的考慮，僅賦予一定的優(yōu)惠和靈活。

（二）地方政府職能缺失

中央政府的嚴(yán)管制度直接影響到了地方政府的態(tài)度，部分地方政府雖然有積極性，但苦于無處插手，從而心存顧慮，不愿參與。廣東政府對待ABC學(xué)院的態(tài)度就是很好的例證。

ABC學(xué)院是2005年內(nèi)地某知名大學(xué)和香港高校雙方以“項(xiàng)目”形式申辦的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)。作為一個(gè)獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體，只與內(nèi)地合作高校簽署了30年租借200畝地的合作協(xié)議。申辦時(shí)沒有按照常規(guī)向?qū)俚亟逃帧⑹〗逃龔d和教育部逐級申請，而是通過國務(wù)院港澳臺辦完成了前期的申報(bào)工作，后獲得國家教育部特批。它的籌辦過程沒有屬地省市政府的參與，不屬于本地大學(xué)園區(qū)的建設(shè)規(guī)劃范疇，也不享受市政府提供的相應(yīng)優(yōu)惠政策，收入主要來源于學(xué)費(fèi)，收入的大部分用于教師的工資，按照合作協(xié)議規(guī)定還要回報(bào)合作高校雙方一定的利潤，加之國內(nèi)又缺乏捐資助學(xué)的鼓勵政策，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足成為學(xué)校面臨的一個(gè)主要困難。

由于前期籌辦考慮不周與程序的不規(guī)范，導(dǎo)致ABC學(xué)院與政府、社會缺乏有機(jī)的聯(lián)系，另外，香港政府明文規(guī)定政府下?lián)艿慕逃?jīng)費(fèi)不能資助香港之外的高校，由此ABC學(xué)院也失去了香港母校的資助，加之在合作辦學(xué)過程中與內(nèi)地合作高校的矛盾和沖突，導(dǎo)致學(xué)院成了“棄兒”，處于“三不管”地帶，孤立無援，處境艱難。

要想真正解決這一困境，只有充分發(fā)揮屬地省市政府的作用，按照屬地管理的原則，加大扶持力度，探索新的合作模式，設(shè)立專項(xiàng)資助經(jīng)費(fèi)，實(shí)施稅收優(yōu)惠，幫助合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)解決用地問題，保證辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)合作辦學(xué)的良性發(fā)展。

（三）協(xié)作機(jī)制缺失

中外合作辦學(xué)項(xiàng)目由于隸屬合作的母體高校，在對外關(guān)系處理上并沒有遇到很大的問題，但中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)卻是獨(dú)立的辦學(xué)個(gè)體，在體制和法律上是作為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的普通高校，除了接受各級教育主管部門的領(lǐng)導(dǎo)、需要政府的支持之外，還必然要與社會上其他部門發(fā)生聯(lián)系。

依照我國《中外合作辦學(xué)條例》，跨境合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)目前一般被視為“民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)”進(jìn)行管理，需要依法征收所得稅，因而要和稅務(wù)部門發(fā)生關(guān)系。此外，與相關(guān)部門之間的協(xié)作與配合是跨境合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)順暢運(yùn)營的重要外部保障。作為一個(gè)國際化水平相對較高的跨境合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，聘請境外人士到校任教和講學(xué)必是常態(tài)，那么也就必然要與勞動部門和出入境管理部門打交道。校區(qū)的規(guī)劃和拓展離不開與規(guī)劃部門的協(xié)調(diào)，學(xué)費(fèi)議定必然要報(bào)物價(jià)部門審批等等。

目前，高校、政府以及企業(yè)分屬不同的部門管理，管理體制條塊分割，各部門各自為政，橫向連接不暢，相互之間信息溝通不順，各方出臺的相關(guān)政策缺乏溝通和銜接，從而造成合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中的許多工作無法協(xié)調(diào)，一定程度上影響了合作辦學(xué)的成效。

不僅如此，即使是教育系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系的理順也顯得很是艱難，如合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的科研管理與資助問題。這一問題普遍存在于寧波諾丁漢大學(xué)、珠海聯(lián)合國際學(xué)院、西交利物浦大學(xué)等中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)中。這些合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)實(shí)行全球招聘教師，教育管理部門還沒有將其納科科研資助計(jì)劃，國家、省、各市級科研項(xiàng)目的申請渠道并未完全理順。

（四）政策法規(guī)滯后

目前，中外合作辦學(xué)可依據(jù)的法律法規(guī)只有《民辦教育促進(jìn)法》和《中外合作辦學(xué)條例》，亟待出臺新的補(bǔ)充辦法和地方性法律法規(guī)以及具體的針對內(nèi)地和港澳高校合作辦學(xué)的可操作性的法規(guī)，以做到依法辦學(xué)，有章可循。相關(guān)人士普遍認(rèn)為，香港回歸后雖然是“兩制”，但已經(jīng)是“一國”了，不能完全套用《中外合作辦學(xué)條例》。因此，為推進(jìn)粵港高校合作辦學(xué)的良性發(fā)展，專業(yè)人士呼吁制定內(nèi)地與港澳高校合作辦學(xué)的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，探索擬定《粵港澳高校合作辦學(xué)條例》，使合作辦學(xué)有法可依，保證粵港澳與內(nèi)地高校的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)雖有別于內(nèi)地高校辦學(xué)，但擁有優(yōu)于中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的特權(quán)，促使其良性發(fā)展。

二、合作辦學(xué)外部保障機(jī)制構(gòu)建

任何系統(tǒng)在運(yùn)行中都要不斷地和外界發(fā)生聯(lián)系和交換信息，良好的外部環(huán)境是系統(tǒng)良性運(yùn)行發(fā)展的有力保障。筆者認(rèn)為應(yīng)從協(xié)同理論出發(fā)，遵循互利共贏、互補(bǔ)共生、主動適應(yīng)、協(xié)同合作的原則，充分調(diào)動合作辦學(xué)雙方的積極性，通過市場配置統(tǒng)籌協(xié)調(diào)雙方資源，并通過各類要素的合理流動來實(shí)現(xiàn)資源在合作高校之間的合理配置和互補(bǔ)共享，以達(dá)到雙方教育資源利用和資源共享的最大化和最優(yōu)化。高?？缇澈献鬓k學(xué)的良性運(yùn)行機(jī)制應(yīng)從以下幾個(gè)方面構(gòu)建：

（一）培育高校治理機(jī)制

全球治理委員會于1995年發(fā)表題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，把治理界定為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，“是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”〔3〕。由此看出，治理是一個(gè)過程，是持續(xù)的互動，它的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)。該理論強(qiáng)調(diào)，在社會和政府治理中，各種非政府機(jī)構(gòu)的參與并承擔(dān)責(zé)任，突出國家與社會組織間的相互依賴與合作互動。

在構(gòu)建跨境教育運(yùn)行機(jī)制的過程中，各利益主體協(xié)調(diào)治理真正起到作用關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，單純地采用行政監(jiān)管手段的做法已經(jīng)不合時(shí)宜。但轉(zhuǎn)變政府職能并不是一味地?cái)[脫政府的領(lǐng)導(dǎo)和參與。政府的重視程度與投入力度是最為關(guān)鍵的要素，政府的重視本身就已經(jīng)使合作辦學(xué)在教育和社會領(lǐng)域中的相對位置得到了改善。

合作辦學(xué)中，政府的作用十分重要：第一，合作辦學(xué)產(chǎn)生的初期需要政府的扶持。政府雖然不應(yīng)該直接干涉教育的發(fā)展，但在合作項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)優(yōu)勢還沒有凸顯的初期，政府的有效幫助會加速項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)程。第二，合作辦學(xué)的順利開展需要政府制度創(chuàng)新。合作辦學(xué)本身是教育創(chuàng)新的結(jié)果，它的形成和發(fā)展需要良好的外部環(huán)境，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵。擺在政府面前的問題是如何通過制度創(chuàng)新，幫助合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目順利開展，減少摩擦和波折，少走彎路，減低建設(shè)成本。這就要求政府通過政策調(diào)控、間接干預(yù)、建立優(yōu)質(zhì)服務(wù)體系等策略，為項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供一個(gè)寬松、民主的發(fā)展空間和良好的內(nèi)外部環(huán)境。

總的來說，在合作辦學(xué)項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的形成過程中，政府起主導(dǎo)作用是必要的，而在發(fā)展過程中，則須弱化政府的作用，給高校更多的辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮高校自身的主體作用，讓其按照自身的邏輯和規(guī)律來運(yùn)作和發(fā)展。

同樣，粵港合作辦學(xué)的快速發(fā)展還需要香港政府的積極參與?；浉鄹咝５暮献?，必須由兩地政府、高校進(jìn)行共同的管理和規(guī)劃，建立兩地齊抓共管的有效機(jī)制〔4〕。兩地政府統(tǒng)一合理的扶持是大珠三角地區(qū)的高等教育實(shí)現(xiàn)協(xié)作共贏的必要前提。只有在兩地政府配合之下，才能突破一國兩制的界限，解決教師、學(xué)生頻繁來往帶來的通關(guān)問題，協(xié)調(diào)好由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異而導(dǎo)致的收入問題等。而且，可以通過政府設(shè)立資助合作辦學(xué)的?？?，以支持合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，給予合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)與內(nèi)地公立高校同等身份待遇，并在建設(shè)初期享有“教育特區(qū)”優(yōu)惠政策，以加快兩地高等教育的整合和提升。

（二）建立法制化運(yùn)行機(jī)制

在全球“高等學(xué)校法人化運(yùn)動”思潮的影響下，我國高等學(xué)校建立現(xiàn)代大學(xué)制度、逐步走向法人化改革的道路是必然的。這就要求我國高校要在落實(shí)大學(xué)法人地位的基礎(chǔ)上，以“法人治理結(jié)構(gòu)”為運(yùn)行機(jī)制，建立以“大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、科學(xué)治理、公益為本”為根本特性的一系列規(guī)則體系〔5〕。

目前在中外合作辦學(xué)，包括粵港合作辦學(xué)領(lǐng)域，加強(qiáng)和完善立法是依法辦學(xué)的關(guān)鍵。合作辦學(xué)法律法規(guī)體系的完善可以使得合作辦學(xué)活動有法可依，有章可循，是規(guī)范和保障開放辦學(xué)健康發(fā)展的重要法寶。而我國目前合作辦學(xué)的法律、法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后，合作辦學(xué)項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的管理僅依據(jù)《中外合作辦學(xué)條例》、《實(shí)施辦法》和《民辦教育促進(jìn)法》，完善立法迫在眉睫。

要想進(jìn)一步完善合作辦學(xué)的法制化運(yùn)行機(jī)制，首先，政府及管理部門要將合作辦學(xué)立法提到重要的日程上來，在已有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，完善和補(bǔ)充相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，并根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)國情制定相配套的法規(guī)和政策，增強(qiáng)其操作性。其次，對合作辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源和專項(xiàng)撥款及其他優(yōu)惠政策做出規(guī)定，規(guī)范合作辦學(xué)的運(yùn)營、管理、體制，保障保證其科學(xué)化運(yùn)行；再次，合作辦學(xué)法規(guī)政策的建設(shè)應(yīng)注意與國際通行準(zhǔn)則的銜接，鼓勵高校主動建立起適應(yīng)開放辦學(xué)的運(yùn)行機(jī)制。

建立法制化運(yùn)行機(jī)制還要求理順政府、學(xué)校和社會的關(guān)系，把管教育、辦教育和評教育等職能分開，在管理過程中，教育主管部門應(yīng)做到?jīng)Q不“越位”，及時(shí)“補(bǔ)位”，合理“歸位”，努力探索“政府依法行政、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會參與管理”的運(yùn)行機(jī)制。

（三）推行多主體的問責(zé)機(jī)制

問責(zé)就是在一定的關(guān)系狀態(tài)下的責(zé)任追究過程，其目的是回應(yīng)外部需求并且改進(jìn)自身工作〔6〕。從傳統(tǒng)的行政問責(zé)到社會問責(zé)是歷史必然。真正的社會問責(zé)強(qiáng)調(diào)公民的廣泛參與，但問責(zé)主體又不僅限于行政部門或者公民。正如卡恩斯所言，“問責(zé)不僅是指正式制度中命令鏈條關(guān)系所定義的責(zé)任，還包括公眾、新聞媒體、同行、捐助者，以及其它的利害相關(guān)人的響應(yīng)”〔7〕。真正社會問責(zé)的對象涉及所有公共部門，并不僅限于行政部門。不僅對組織內(nèi)部問責(zé)，還包括組織外部問責(zé)。世界銀行專家組將社會問責(zé)定義為“一種依靠公民參與來加強(qiáng)行政問責(zé)的問責(zé)途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進(jìn)行政問責(zé)”〔8〕。

在治理視野中，大學(xué)成為典型的利益相關(guān)者組織和非營利性組織，任何個(gè)人或組織對大學(xué)都不具有獨(dú)立控制權(quán)，而是由利益相關(guān)者共同控制。依據(jù)利益相關(guān)者與大學(xué)的密切程度，可以將其分為四個(gè)層次：教師、學(xué)生、管理人員等是大學(xué)的核心利益相關(guān)者；財(cái)政撥款者、管理部門和校友等是重要利益相關(guān)者；與學(xué)校有契約關(guān)系的當(dāng)事人，包括科研經(jīng)費(fèi)提供者、產(chǎn)學(xué)研合作者、貸款提供者等是間接利益相關(guān)者；用人單位、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和社會公眾等是邊緣利益相關(guān)者〔9〕。治理視野中的高校問責(zé)制實(shí)質(zhì)上就是高校社會問責(zé)制，即由高校內(nèi)外部所有利益相關(guān)者共同組成的多個(gè)問責(zé)主體對高校進(jìn)行問責(zé)。社會問責(zé)是高校問責(zé)制變革的趨向。

在中外合作辦學(xué)過程中，實(shí)施多主體的社會問責(zé)是保證合作雙方規(guī)范辦學(xué)、提高辦學(xué)質(zhì)量的重要機(jī)制。對跨境合作辦學(xué)，包括粵港合作項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)實(shí)施社會問責(zé)制就是要求合作辦學(xué)主體向其他利益相關(guān)者（如政府、家長、投資者等）報(bào)告、解釋、證明和回答其資源使用、職責(zé)履行、質(zhì)量提高的過程。可以通過年度報(bào)告、成本透明核算和經(jīng)費(fèi)使用報(bào)告、教學(xué)科研成果的網(wǎng)站公示、學(xué)生（包括家長）滿意度調(diào)查、質(zhì)量評估報(bào)告、媒體的報(bào)道等多種路徑實(shí)施社會的監(jiān)督和問責(zé)。

（四）建立中立的調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)

“中介機(jī)構(gòu)”和“緩沖機(jī)構(gòu)”的英文概念最初來源于伯頓·克拉克，他于1983年從高等教育系統(tǒng)與國家、市場和學(xué)術(shù)權(quán)威整合的角度，提到了高等教育領(lǐng)域內(nèi)的“緩沖機(jī)構(gòu)”，由于這個(gè)機(jī)構(gòu)能夠“了解高等學(xué)?！?，“同情它們的需要”，并代它們向政府講話，所以可以把其作為一種協(xié)調(diào)方式，連接大學(xué)和政府。另外這種組織還可以在中央主管部門和許多基層單位之間起到調(diào)停和緩沖的作用，以免發(fā)生過度碰撞〔10〕。英國的大學(xué)撥款委員會和香港的大學(xué)資助委員會、香港學(xué)術(shù)評審局等均屬于該類組織。在美國高等教育體系內(nèi)的非營利性社會組織機(jī)構(gòu)很多，如卡內(nèi)基教學(xué)促進(jìn)基金會、研究型大學(xué)協(xié)會、州際教育咨詢委員會、州教育委員會、社區(qū)學(xué)院協(xié)會、高等院校認(rèn)證協(xié)會、大學(xué)教授協(xié)會、高等教育問責(zé)委員會、校友會等都是社會參與監(jiān)督、從外部管理高校的中介機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的成員通常由高校行政領(lǐng)導(dǎo)、教育專家、企業(yè)界和政界知名人士等組成，具有專業(yè)性、公正性、權(quán)威性、非政府性、獨(dú)立性、中介性、服務(wù)性、非營利性等特點(diǎn)，對推動公眾參與、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理公立高等教育具有非常重要的意義〔11〕。

在目前轉(zhuǎn)型期的中國，不僅政府下放權(quán)力、實(shí)行政校分開后，需要中介組織作為一個(gè)中間層次的行業(yè)性或?qū)I(yè)性組織把學(xué)校與政府、社會聯(lián)系起來，同樣，在高?？缇辰逃献髦幸残枰⑦@樣一個(gè)“中介機(jī)構(gòu)”。上海教委副主任張民選等也認(rèn)為，為了充分發(fā)揮社會參與管理及監(jiān)督跨境教育持續(xù)健康發(fā)展，保障辦學(xué)質(zhì)量，有必要建立跨境教育的社團(tuán)組織，加強(qiáng)行業(yè)自律。由跨境教育辦學(xué)單位自愿結(jié)成社團(tuán)，共同建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對本行業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和自律管理，維護(hù)整個(gè)系統(tǒng)的和諧與公平。其職責(zé)主要有：制定行業(yè)章法，協(xié)調(diào)和規(guī)范跨境教育主體的市場行為，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)檢查監(jiān)督，協(xié)調(diào)與政府、社會之間的關(guān)系，維護(hù)本行業(yè)的利益等〔12〕。在合作辦學(xué)中，只有建立第三方的中立調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，才能夠切實(shí)發(fā)揮社會力量對合作辦學(xué)的監(jiān)督與管理，真正做到政府、高校和社會齊抓共管的良好局面，如圖1所示。

上海是我國最早建立跨境教育第三方管理機(jī)構(gòu)——中介機(jī)構(gòu)的省市之一。上海市的“社會中介組織認(rèn)證監(jiān)控體系”采取的是教育行政機(jī)構(gòu)與中介組織合作的模式。該體系依托的第三方社會機(jī)構(gòu)是上海市教育評估協(xié)會。該協(xié)會是一個(gè)具有獨(dú)立法人資格的專業(yè)性社會團(tuán)體，也是目前全國唯一的教育評估行業(yè)組織。

早些年，廣東也仿照上海，下屬廣東省教育廳建立了廣東省教育發(fā)展研究與評估中心，作為自己的跨境教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，并利用中國教育國際交流協(xié)會與上海市教育評估院聯(lián)合成立的認(rèn)證中心對廣東省內(nèi)的跨境教育進(jìn)行認(rèn)證評估。但總體上來說該機(jī)構(gòu)的功能發(fā)揮并不十分理想，跨境合作辦學(xué)的中立協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完善。

（五）培育多元的投資機(jī)制

不同體制及運(yùn)行機(jī)制選擇的根本目的是為了解決社會資源的配置問題。美國高校是目前世界上公認(rèn)的最具活力與運(yùn)轉(zhuǎn)效率最高的高校。在對美國高等教育進(jìn)行系統(tǒng)剖析時(shí)，很多的學(xué)者把目光盯在了美國高校獨(dú)特的、多元主體的投融資體制。

中外學(xué)者普遍認(rèn)為，高等教育雖然具有“競爭性”、“排他性”特征，具有私人產(chǎn)品的特征，但其屬于“擁擠性公共產(chǎn)品”，并且明顯具有“正的外部效應(yīng)”的特征，因此屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于高等教育具有外部效應(yīng)，需求與供給無法自動通過市場調(diào)節(jié)達(dá)到相對均衡，因此應(yīng)該采用市場機(jī)制和政府機(jī)制結(jié)合的融資方式，在個(gè)人付費(fèi)的同時(shí)，政府通過財(cái)政給予補(bǔ)貼。高等教育運(yùn)行機(jī)制中政府的參與必不可少。美國政府正是通過成為高等教育最大的出資人，牢牢掌控著高等教育發(fā)展的話語權(quán)，保證了高等教育體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和國際競爭中的優(yōu)勢地位，為公眾提供良好的學(xué)習(xí)和科研環(huán)境。此外，私人捐贈也是美國教育發(fā)展的一項(xiàng)重要的資金來源。美國高校能夠獲得大量的來自公益慈善機(jī)構(gòu)、社區(qū)基金會與私人基金會等非營利性組織的資助，有數(shù)據(jù)表明，私人捐贈占高?？偸杖氲谋戎鼗九c聯(lián)邦對高等教育的資助持平〔13〕。美國高等教育投資主體的多元化是保障美國高等教育處于領(lǐng)先的重要因素之一。

我國現(xiàn)行的高等教育在很大程度上仍然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的資源配置方式，投入總規(guī)模不足，投入主體過于單一，投入機(jī)制不盡合理，不利于高校通過公平競爭獲取辦學(xué)資源和辦出特色，建立多元主體的投融資體制勢在必行。高校合作辦學(xué)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅依靠合作單位的投入和政府的經(jīng)費(fèi)支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須拓寬投資渠道，建立多層次、多渠道的資金投入體系。再者，引進(jìn)跨境高校，包括粵港高校合作辦學(xué)的目的就在于引領(lǐng)國內(nèi)的高教體制改革，作為中國高教領(lǐng)域的試驗(yàn)田，粵港高校在合作辦學(xué)過程中探索形成以“合作雙方投入為主體、政府投入為引導(dǎo)、銀行貸款為支撐、社會捐助為補(bǔ)充”的多元主體的投資體制責(zé)無旁貸。

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（責(zé)任編輯：陳艷艷）