邢星

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檢察建議的行政監(jiān)督職能探析

邢星

摘要：檢察建議具有行政監(jiān)督職能，這是憲法和法律賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能所決定的。全面推進依法治國也需要充分發(fā)揮檢察建議的行政監(jiān)督職能，從而不斷促進依法行政。實踐中，檢察建議存在適用范圍不明、內(nèi)容和格式不統(tǒng)一、缺乏配套措施等問題。建議進一步明確檢察建議的適用范圍，統(tǒng)一規(guī)范檢察建議的內(nèi)容和形式，不斷完善有關(guān)配套措施。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；法律監(jiān)督；行政行為；檢察建議；適用范圍；文本規(guī)范

深化行政執(zhí)法體制改革是建設(shè)法治中國的一項重要任務(wù)，而檢察權(quán)的依法、獨立、公正行使則直接關(guān)系到行政執(zhí)法體制改革的成效。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，并明確指出：“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”［1］。由此可見，加強檢察機關(guān)的行政監(jiān)督職能也是建設(shè)法治中國的必然要求。檢察建議是檢察機關(guān)履行監(jiān)督職責的一種方式，其中自然也包含針對行政行為的監(jiān)督職能。

一、檢察建議的行政監(jiān)督職能的正當性

首先，檢察機關(guān)運用檢察建議對行政行為進行監(jiān)督，這是憲法和法律賦予檢察機關(guān)的職能所決定的。

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能是法定的，有權(quán)對行政機關(guān)的行政行為是否合法進行監(jiān)督。按照我國《憲法》的規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。按照《人民檢察院組織法》的規(guī)定，人民檢察院對重大犯罪案件行使檢察權(quán)，對于公安機關(guān)的偵查活動和人民法院的審判活動是否合法實行監(jiān)督，依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責任。

我國的《檢察官法》第33條規(guī)定：提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的，“應(yīng)當給予獎勵”。這可以說是以法律形式肯定了檢察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種方式。2009年11月，最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》指出：“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式?！薄叭嗣駲z察院結(jié)合執(zhí)法辦案工作，可以向涉案單位、有關(guān)主管機關(guān)或者其他有關(guān)單位提出檢察建議?！庇纱丝梢?，運用檢察建議對行政行為進行監(jiān)督也是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能的組成部分。

其次，發(fā)揮檢察建議的行政監(jiān)督職能是促進依法行政的需要。

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，而依法治國的核心、重心和難點是依法行政。在國家權(quán)力運行過程中，行政權(quán)具有主動性和擴張性，表現(xiàn)得最為活躍，它的運行狀況也會直接影響國家的法治建設(shè)。行政權(quán)的濫用，會侵犯公民個人的權(quán)利和自由，會滋生各種腐敗，會妨礙法治國家的建設(shè)。對行政權(quán)力進行有效的制約和監(jiān)督，是依法行政的重要保障。目前，對行政機關(guān)的監(jiān)督是多層次、多方面的，有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等［2］。在整個監(jiān)督體系中，檢察機關(guān)的監(jiān)督具有不可或缺的重要性。檢察院可以針對人民法院作出的判決、裁定、調(diào)解等提出檢察建議，維護司法公正，同時可以針對行政機關(guān)的違法行為、制度漏洞等發(fā)出檢察建議，督促其依法行政。檢察建議是檢察機關(guān)行使其法律監(jiān)督職能的重要方式，是對行政監(jiān)督體系的重要補充。

二、檢察建議的實踐狀況

自《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》實施以來，檢察建議逐步得到廣泛運用，檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議數(shù)量逐年遞增。從內(nèi)容方面看，目前的檢察建議大致可分為5種類型：再審檢察建議、管理制度檢察建議、民生保障檢察建議、申訴檢察建議和工作改進類檢察建議。檢察機關(guān)運用檢察建議廣泛參與社會治理活動，并對行政活動進行監(jiān)督，對完善社會管理機制、強化對行政機關(guān)的監(jiān)督、維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。實踐中，檢察建議的回復(fù)率也比較高。如上海市的各級檢察機關(guān)，2009年共制發(fā)檢察建議515份，收到回復(fù)362份（回復(fù)率為70.3%），其中采納建議的有359份；2011年共制發(fā)檢察建議1 029份，收到回復(fù)894份（回復(fù)率達86.9%），其中采納建議的有875份［3］。檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議在逐年遞增，行政機關(guān)對檢察建議的接受度也在不斷提升。

但是，檢察建議的行政監(jiān)督職能仍受到許多因素的限制，還未能得到充分發(fā)揮。

首先，有關(guān)法律規(guī)定有待進一步明確。《人民檢察院組織法》是檢察機關(guān)行使監(jiān)督職能的根本依據(jù)，但它沒有提及檢察建議。最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》對檢察建議的適用范圍、制發(fā)程序作了規(guī)定，但它畢竟與法律不同，不能賦予檢察建議法律效力。由于缺乏上位法的明確規(guī)定，各地關(guān)于檢察建議的規(guī)定也有許多不同。有的地方人大根據(jù)最高人民檢察院的規(guī)定制定了關(guān)于檢察建議的實施辦法，而有的地方則是由本地檢察院制定有關(guān)規(guī)范性文件。有的地方檢察機關(guān)發(fā)布的檢察建議側(cè)重于對公益行政行為的監(jiān)督，有的則側(cè)重于直接處理相對人的申訴。

其次，檢察建議的內(nèi)容和格式有待規(guī)范。檢察建議的內(nèi)容直接關(guān)系到其監(jiān)督效果。實踐中，有的檢察建議只是針對一個事實作出簡單的說明，未明確指出問題所在；有的檢察建議指出了問題，但未深入分析問題，或未能提出切實可行的措施。有的檢察院通過發(fā)送檢察建議書的形式，對行政執(zhí)法機關(guān)進行監(jiān)督；有的檢察院則是既發(fā)送檢察建議書，又發(fā)送糾正通知書；有的檢察建議書中明確了回復(fù)期限，有的又沒有這項要求；有的檢察建議中的制發(fā)單位不是檢察院，而是檢察院的內(nèi)設(shè)部門。檢察建議的格式不統(tǒng)一將會影響其嚴肅性，進而影響其監(jiān)督效果。

另外，缺乏有關(guān)配套制度。一是沒有形成有效的反饋機制。一些行政執(zhí)法機關(guān)可能會采納與自身有利的檢察建議，而對那些不利于自身的檢察建議往往不予理睬。有的行政執(zhí)法機關(guān)收到檢察建議后雖然會積極回復(fù)，但實際上卻并未真正采取任何改進措施。在他們看來，檢察建議也僅僅是種“建議”而已，并不具備法律上的強制力。檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，往往也不會對被建議單位的整改情況進行追蹤調(diào)查。二是缺乏相應(yīng)的救濟機制。檢察機關(guān)針對行政機關(guān)的行為提出的檢察建議也可能存在錯誤，并且這種錯誤可能會給行政執(zhí)法工作帶來消極影響。對于檢察建議中出現(xiàn)的錯誤應(yīng)該如何對待或處理，現(xiàn)行制度中沒有明確的規(guī)定。

三、關(guān)于檢察建議行政監(jiān)督職能的完善

為充分發(fā)揮檢察建議在監(jiān)督行政行為、促進依法行政方面的作用，現(xiàn)主要針對上述問題，提出以下幾點建議。

（一）進一步明確檢察建議的適用范圍

檢察機關(guān)是我國法定的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種重要方式。為克服這種履職方式在運用中存在的隨意性，充分發(fā)揮它的監(jiān)督作用，尤其是充分發(fā)揮它在促進依法行政方面的作用，筆者認為，首先應(yīng)該明確它的法律依據(jù)和適用范圍，增強其嚴肅性，使其具有法律效力?？梢栽凇度嗣駲z察院組織法》中增加關(guān)于檢察建議的條文，將檢察建議法定化，從而使檢察建議的調(diào)查環(huán)節(jié)、制發(fā)環(huán)節(jié)、實施環(huán)節(jié)都能夠有法可依。

其次，要進一步明確檢察建議的適用范圍，尤其是要明確規(guī)定檢察建議的行政監(jiān)督職能。目前，許多地方性規(guī)范文件比較重視檢察建議對于審判的監(jiān)督功能，較少涉及檢察建議的行政監(jiān)督職能。明確規(guī)定檢察建議的行政監(jiān)督范圍，可以避免檢察建議的行政監(jiān)督權(quán)被濫用。筆者認為，檢察機關(guān)通過檢察建議應(yīng)對以下4種行政行為進行重點監(jiān)督：（1）行政主體存在的執(zhí)法不當、違法行政或管理工作與管理制度中存在的違法隱患；（2）行業(yè)主管部門或主管機關(guān)存在的違法行為或管理制度中存在的違法隱患；（3）行業(yè)主管部門或主管機關(guān)針對有關(guān)行業(yè)或部門的監(jiān)督管理制度中存在的漏洞；（4）具體的行政機關(guān)的違法行為和執(zhí)法不嚴問題及管理漏洞、制度漏洞。在行政監(jiān)督方面，檢察建議主要適用于對案發(fā)單位和對被建議事項負有監(jiān)督管理責任的行政主管部門、行業(yè)主管部門，而且要針對具體的違法事項和具體的監(jiān)管漏洞來提建議，不能脫離檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)；同時，檢察建議不適用于抽象行政行為，不能用于同有關(guān)單位聯(lián)系和協(xié)調(diào)行政工作事務(wù)［4］。

（二）統(tǒng)一規(guī)范檢察建議的內(nèi)容和格式

最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第4條規(guī)定，檢察建議的內(nèi)容一般包括：問題來源或提出建議的起因；應(yīng)當消除的隱患及違法現(xiàn)象；治理防范的具體意見；建議所依據(jù)的事實和法律、法規(guī)；被建議單位回復(fù)的期限。這種規(guī)定已經(jīng)是比較全面的，但卻缺乏具體要求。筆者認為，任何一份檢察建議都應(yīng)是針對某一具體行為或現(xiàn)象提出的，制發(fā)機關(guān)應(yīng)對現(xiàn)象或行為的發(fā)生原因、特點和規(guī)律進行具體分析，使被建議者認識到問題的嚴重性。檢察建議中陳述應(yīng)當消除的隱患及違法現(xiàn)象要具體、準確，確保被建議者及時準確了解問題、解決問題。關(guān)于治理防范的具體意見要具體、明確，不能存在歧義。這是檢察建議的重點內(nèi)容。提出的措施應(yīng)具有針對性強、可行性高、容易操作的特點，但不是干涉被建議者的正常管理活動。對于某些高度專業(yè)性的事項，檢察機關(guān)應(yīng)在詳細了解情況后征詢相關(guān)專家的意見，然后再提出建議。建議中需要明確的法律依據(jù)，是指判定事實性質(zhì)和提出措施建議的法律與法規(guī)依據(jù)。寫明有關(guān)法律依據(jù)，主要目的在于使被建議者在法律認知上與建議者達成一致，從而嚴肅對待檢察建議。寫明被建議單位書面回復(fù)落實情況的期限，則意味著對于被建議單位而言，檢察建議是具有一定的約束性的，被建議單位不可以置之不理。

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第7條指出：“提出檢察建議，應(yīng)當按照統(tǒng)一的格式和內(nèi)容制作檢察建議書，報請檢察長審批或者提請檢察委員會討論決定后，以人民檢察院的名義送達有關(guān)單位?！钡?，檢察建議書的格式目前尚無統(tǒng)一標準予以規(guī)范。最高人民檢察院可以召集有關(guān)專家研究制作示范文書，并組織有關(guān)培訓(xùn)，從而統(tǒng)一規(guī)范檢察建議書的內(nèi)容和格式。

（三）建立和完善有關(guān)配套制度

檢察建議制度的實施需要有完善的配套措施。

首先，需要完善檢察建議反饋機制。一方面，應(yīng)建立回復(fù)制度。被建議單位收到檢察建議后，應(yīng)在規(guī)定的日期內(nèi)回復(fù)。回復(fù)內(nèi)容應(yīng)包括對建議的認同情況、決定采取的改進措施、改進項目負責人、改進進展、改進效果。對于積極改進且效果顯著的，檢察機關(guān)可以建議其主管機關(guān)給予行政表揚。對于不采納、不回復(fù)的被建議單位，要根據(jù)具體情況采取應(yīng)對措施。對檢察建議書的內(nèi)容有異議，被建議單位應(yīng)該與檢察機關(guān)溝通、協(xié)商，消除異議。對檢察建議不重視、不理睬的，檢察機關(guān)可要求其上級主管部門給予通報批評。對無正當理由不回復(fù)檢察建議的，檢察機關(guān)可向其上級主管部門發(fā)出檢察建議，請求協(xié)助執(zhí)行。另一方面，應(yīng)建立檢察建議落實情況追蹤制度。被建議單位采納建議后，檢察機關(guān)應(yīng)跟蹤了解其整改進程，從而對那些取得顯著成效的建議加以分析和總結(jié)，并進行推廣應(yīng)用；對成效不明顯的建議，也要作具體分析，找出原因，以便改進建議工作。

其次，應(yīng)建立糾正機制和復(fù)議機制。在發(fā)出檢察建議后，檢察機關(guān)若發(fā)現(xiàn)該份建議本身存在問題，可以直接撤回或變更建議。為了確保檢察建議的撤回權(quán)、變更權(quán)不被濫用，撤回、變更檢察建議，應(yīng)先報請檢察委員會同意。如果上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議有異議，可以直接責令糾正或要求撤回。同時，應(yīng)賦予被建議單位針對檢察建議而申請復(fù)議的權(quán)利。被建議單位對檢察建議涉及的事實或有關(guān)定性有異議，可以向檢察機關(guān)書面提出復(fù)議要求，并說明理由和依據(jù)。檢察機關(guān)若認可其理由和依據(jù)，可以直接撤回或變更該建議；若不予認可，則必須明確要求被建議單位接受建議。當然，被建議單位還可以向上一級檢察機關(guān)提出復(fù)核申請，這時便由上一級檢察機關(guān)來作出最后決定。

參考文獻：

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[2]應(yīng)松年，胡衛(wèi)列，張步洪，等.行政訴訟檢察監(jiān)督制度的改革與完善[J].國家檢察官學院學報，2015（3）.

[3]潘文婕.檢察建議制度之運行現(xiàn)狀及完善對策[J].上海法學研究，2013（6）.

[4]楊書文.檢察建議基本問題研究[J].人民檢察，2005（17）.

（編輯：米盛）

中圖分類號：D926.3

文獻標識碼：A

文章編號：1673-1999（2016）05-0023-03

作者簡介：邢星（1991-），女，安徽大學（安徽合肥230601）法學院2014級碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟法、競爭法。

收稿日期：2016-03-15

基金項目：2015年安徽大學研究生學術(shù)創(chuàng)新扶持項目“競爭中立政策研究”（2015ADJJFX02）階段性成果。