張　多

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略論腐敗風(fēng)險防控能力建設(shè)

張多

摘要：要從根本上解決腐敗問題，必須注重從源頭上預(yù)防和遏制腐敗，提高腐敗風(fēng)險防控能力。聯(lián)系腐敗動機和腐敗機會的關(guān)系，圍繞中央提出的要使掌握公權(quán)力的人“不想腐、不敢腐、不能腐、不易腐”的目標(biāo)，對強化不想腐的教育機制、完善不敢腐的懲戒機制、健全不能腐的防范機制和形成不易腐的保障機制，提出了一些設(shè)想。

關(guān)鍵詞：反腐倡廉；腐敗風(fēng)險防控能力；機制建設(shè)

腐敗被稱作“政治之癌”。如何有效地防治腐敗，這是長期困擾人類社會的一道難題。黨的十八大以來，中央堅持標(biāo)本兼治、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，堅定不移地把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭引向深入，反映了我們黨對反腐倡廉規(guī)律的認(rèn)識的不斷深化。下面，基于中央提出的關(guān)于防治腐敗的“四不”目標(biāo)，探討腐敗風(fēng)險防控能力建設(shè)的現(xiàn)實路徑。

一、加強腐敗風(fēng)險防控能力建設(shè)的意義

從源頭上預(yù)防和遏制腐敗，是解決腐敗問題的治本之道。多年來，腐敗就像韭菜一樣，割了一茬又長出一茬。今天我們的反腐敗斗爭的形勢依然嚴(yán)峻，一個重要的原因就是曾經(jīng)一直把工作重心放在“反腐敗”上，努力減少腐敗的存量，而對腐敗增量的問題重視不夠。要控制腐敗的蔓延，堅決打擊腐敗行為是必須的，但僅有打擊是不夠的，同時還得狠抓源頭，注重預(yù)防。2003年第58屆聯(lián)合國大會全體會議通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》就特別注重預(yù)防腐敗，專設(shè)一章規(guī)定預(yù)防措施，建立了預(yù)防機制。

提高腐敗風(fēng)險防控能力，這是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的需要。國家治理要產(chǎn)生治理費用、治理成本，有效的國家制度安排應(yīng)不斷降低治理費用、減少治理成本。習(xí)近平說：我們國家培養(yǎng)一個領(lǐng)導(dǎo)干部比培養(yǎng)一個飛行員的花費要多得多，而更多的還是我們傾注的精神和精力。但是，一著不慎毀于一旦。不管你以前做了多少有益的工作，功罪不可相抵［1］。衡量治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)包括“效率”。每當(dāng)有官員“落馬”消息曝出，老百姓往往拍手稱快。但應(yīng)該看到，每一次官員腐敗的背后都是對黨的執(zhí)政合法性的削弱，是國家的經(jīng)濟(jì)損失，也反映出預(yù)防腐敗工作的效率低下。另外，反腐敗成本包括立法成本和執(zhí)法成本，提高腐敗風(fēng)險防控能力，從源頭上遏制腐敗的發(fā)生，也有利于減少反腐敗的執(zhí)法成本。

加強預(yù)防腐敗的工作，提高腐敗風(fēng)險防控能力，體現(xiàn)了對干部的關(guān)愛。因腐敗而“落馬”的官員，在之前的工作中還是為國家做出了一些貢獻(xiàn)的。我們黨的干部隊伍中的絕大多數(shù)人，都是經(jīng)過層層選拔和鍛煉出來的精英人才，即使少數(shù)人出問題，也會給黨的事業(yè)帶來損失?！斑^去有種傾向，紀(jì)委以辦大案要案論英雄，甚至有的人手里攢著反映領(lǐng)導(dǎo)干部問題線索不少，但對‘小問題’視而不見，總是先等等、再看看，‘養(yǎng)大了’再辦，一處理就‘算總賬’。這是對黨的事業(yè)不負(fù)責(zé)，對干部不負(fù)責(zé)。”［2］把反腐敗工作做到腐敗發(fā)生之前，是關(guān)愛干部的一種表現(xiàn)，也是對黨的事業(yè)負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。

二、腐敗生成的條件

對于腐敗的生成條件，學(xué)者們的看法不一。我們在這里主要討論國家工作人員的腐敗問題。

腐敗生成的條件主要涉及腐敗動機和腐敗機會。腐敗動機的產(chǎn)生，可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來考察。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，只有當(dāng)預(yù)期收益大于預(yù)期成本時，人們才會采取某一種行為。南非學(xué)者羅伯特·克利特加德（R.Klitgaard）指出，腐敗的動機=（賄賂所得-道德代價-查處概率-所受制裁）＞（工資收入+廉潔的道德滿足感）［3］。也就是說，要想最大限度地降低腐敗動機，必須加強道德教育，防止道德滑坡，提高腐敗案件查處率，加大懲處力度，保障工資收入。

在我國，腐敗機會的產(chǎn)生，是由于在體制轉(zhuǎn)型的過程中，舊的制度體系被打破，而新的與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相對應(yīng)的制度體系尚未建立或不適應(yīng)出現(xiàn)的新情況，存在制度“真空”或漏洞；或者，制度的權(quán)威受到質(zhì)疑。制度上的缺陷，給了腐敗行為以可乘之機。好的制度可以使壞人無法任意橫行，而不好的制度可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妫?］333。對于防治腐敗而言，我們的制度還不夠好。

腐敗動機與腐敗機會是相互影響的。首先，腐敗機會誘發(fā)腐敗動機。當(dāng)大量腐敗機會出現(xiàn)時，它會對公職人員產(chǎn)生極大的誘惑，導(dǎo)致他們的腐敗動機增強。馬克思在《資本論》中指出：“資本害怕沒有利潤或利潤太小，就像自然界害怕真空一樣。一旦有適當(dāng)?shù)睦麧櫍Y本就膽大起來。如果有10%的利潤，它就保證到處被使用；有20%的利潤，它就活躍起來；有50%的利潤，它就鋌而走險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險?！保?］這種描述也適用于思想蛻變的公職人員。其次，腐敗動機會驅(qū)使公職人員尋找或創(chuàng)造腐敗機會。恩格斯說過，人的“行動的一切動力，都一定要通過他的大腦，一定要轉(zhuǎn)為他的愿望和動機，才能使他行動起來”［6］。當(dāng)一個黨員干部精神上“缺鈣”，沒有理想信念，而拜金主義、享樂主義在腦海中滋長時，他就會在使用公共權(quán)力的過程中尋找或創(chuàng)造腐敗機會。鑒于腐敗動機和腐敗機會的這種關(guān)系，我們必須采取“兩手抓，兩手都要硬”的態(tài)度，不斷提高腐敗風(fēng)險防控能力。

三、通過機制建設(shè)提高腐敗風(fēng)險防控能力

2013年1月，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會上指出：“揚湯止沸，不如釜底抽薪。要從源頭上有效防治腐敗，加強對典型案例的剖析，從中找出規(guī)律性的東西，深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，最大限度減少體制障礙和制度漏洞。要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！保?］1362013年12月，中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》提出：“推進(jìn)預(yù)防腐敗工作，加強理想信念教育，增強宗旨意識，使領(lǐng)導(dǎo)干部不想腐；加強體制機制創(chuàng)新和制度建設(shè)，強化監(jiān)督管理，嚴(yán)肅紀(jì)律，使領(lǐng)導(dǎo)干部不能腐；堅持有腐必懲、有貪必肅，使領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐?！保?］649從腐敗的生成條件來看，在教育、懲戒、防范和保障方面建立一種長效機制，使得公職人員不想腐、不敢腐、不能腐、不易腐，正是科學(xué)防治腐敗的根本之道。

（一）強化不想腐的教育機制

江澤民指出：“一個干部或黨員蛻化變質(zhì)，往往是從思想上蛻化變質(zhì)開始的?！痹S多“落馬”官員的“懺悔錄”中都提到，由于在思想上放松學(xué)習(xí)，理想信念不堅定，才會經(jīng)不住各種誘惑，導(dǎo)致自己的思想防線崩塌。我們黨作為馬克思主義政黨，從建黨至今都十分注重黨的純潔性和先進(jìn)性教育。然而，近年來思想教育存在針對性不強、說教式授課等問題，其效果不盡人意?！奥漶R”官員原濟(jì)南市委書記王敏喜歡看紅色影片，每當(dāng)看到片中的英雄人物奮不顧身，看到革命烈士壯烈犧牲，他都激動難抑、淚流滿面。王敏表示，自己看紅色影片時的感動是真的，但到第二天，自己想做啥還做啥。這個案例告訴我們，許多黨員干部表面上“信誓旦旦”，大談理想、信念、黨性，但卻未真正將其作為行動指南。黨的十八大以來中央對腐敗“零容忍”，許多人已經(jīng)“不敢腐”了，但還并未在思想上真正做到“不想腐”。這需要我們深入反思反腐倡廉教育，改進(jìn)和創(chuàng)新教育的內(nèi)容和形式。

創(chuàng)新形式，增強反腐倡廉教育的實效性。隨著網(wǎng)絡(luò)時代的到來，生活節(jié)奏越來越快。豐富多彩、形式新穎、生動活潑的廉政教育形式，才容易被廣大黨員干部所接受。近年來，各地紀(jì)檢部門不斷探索廉政教育的有效手段，除了在微博、微信等公共平臺上宣傳反腐倡廉以外，創(chuàng)作廉政歌曲、制作廉政游戲和培訓(xùn)官員配偶等也正在逐步成為反腐倡廉的教育方式。應(yīng)當(dāng)鼓勵探索建立和利用富有感染力和吸引力的廉政教育載體，分析總結(jié)并推廣富有實效性的廉政教育形式。

擴大范圍，增強反腐倡廉教育的廣泛性。過去，反腐倡廉教育的對象主要是掌握公共權(quán)力的黨政機關(guān)公職人員。當(dāng)前，青少年和兒童對社會的腐敗現(xiàn)象已不陌生。一些家長為了使自己的孩子能夠得到教師的關(guān)照，自孩子上幼兒園開始就給老師送禮，這會在孩子幼小的心靈里留下不良的烙印。反腐倡廉教育也應(yīng)該從娃娃抓起，擴大教育對象的范圍。在這方面，香港和新加坡的做法值得我們學(xué)習(xí)。香港廉政公署開辦了“德育資源網(wǎng)”，進(jìn)行廉潔教育。網(wǎng)站上有專門面向幼兒的“智多多”教育頻道，內(nèi)容以適合兒童的動漫作品為主。新加坡注重對儒家思想的弘揚和改造，學(xué)校開設(shè)了有關(guān)廉政課程，對青少年普及廉政觀念。新加坡人把貪腐看作是人生恥辱，這種觀念的形成與他們從小接受的教育有直接的關(guān)系。

拿捏有度，增強反腐倡廉教育的針對性。媒體報道腐敗案件，可以發(fā)揮震懾腐敗分子的積極作用，但同時也帶來了一些問題，比如在揭露一小撮貪官時，詳細(xì)介紹他們貪污腐敗的細(xì)節(jié)。本來是要“殺雞儆猴”，結(jié)果卻促使一部分腐敗分子“轉(zhuǎn)戰(zhàn)地下”，增加了腐敗的隱蔽性。在進(jìn)行廉政教育時，必須拿捏有度，因時而異，因人而異，開展個性化教育，注意排除負(fù)面影響，真正起到敲山震虎的作用。

（二）完善不敢腐的懲戒機制

腐敗案件的查處概率和制裁的程度，是影響腐敗成本和收益的關(guān)鍵因素。黨的十八大以后形成了對腐敗分子的高壓態(tài)勢，然而依然存在“前腐后繼”的現(xiàn)象。要使公職人員“不敢腐”，須進(jìn)一步提高腐敗案件的查處率，并加大懲治力度，使他們真正認(rèn)識到腐敗是“高風(fēng)險、低收益”的。

2014年，各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共查處違規(guī)違紀(jì)問題5.3萬起，處理黨員干部7.1萬人。根據(jù)2015年初25?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）紀(jì)委公布的2014年反腐情況統(tǒng)計，查處違紀(jì)廳局級及以上級別的干部共719人，立案偵查的職務(wù)犯罪案件41 487件55 101人，其中涉及廳局級及以上級別的干部589人。各級法院審結(jié)貪污賄賂等犯罪案件3.1萬件4.4萬人，其中被告人原為廳局級及以上級別的干部99人。平均每100名受黨紀(jì)政紀(jì)處分的干部中有61.9人被判刑，受黨紀(jì)處分的廳局級干部被判刑的占比為13.2%。腐敗分子面臨的精神壓力無疑是很大的，如果查處率過低，則相當(dāng)于是在為他們減壓。當(dāng)前，要提高腐敗案件查處率，可從這幾個方面入手：一是做好黨紀(jì)和法律的銜接工作，充分發(fā)揮反腐敗協(xié)調(diào)小組的作用；二是進(jìn)一步完善黨紀(jì)國法，以適應(yīng)反腐敗斗爭的客觀需要；三是培養(yǎng)提高辦案人員職業(yè)素質(zhì)，加強反腐敗機構(gòu)的獨立性，嚴(yán)格依紀(jì)依法辦案。

文獻(xiàn)［8］提出了單個腐敗案件的懲處有效性模型，即：P'=P/B。其中，B是該腐敗案件所有參與主體所獲得的全部好處；P是法規(guī)制度對該腐敗案件各相關(guān)主體所施加的懲處量。P'＜1，意味著對腐敗行為的懲處小于腐敗行為所獲得的好處，對腐敗動機和行為就沒有控制效應(yīng)。在許多大案的查處過程中，當(dāng)把腐敗分子緝拿歸案時，發(fā)現(xiàn)他已經(jīng)將腐敗所得揮霍一空，或者將其腐敗所得隱藏在親屬、好友的賬戶中，國家無法追回這些非法所得。我國沒有制定反腐敗法，對腐敗行為的界定、分類和量刑等都存在一定的困難。要加大對腐敗行為的懲治力度，應(yīng)盡快制定反腐敗法，堅持刑事、行政、民事懲治手段并重的原則，規(guī)范對腐敗行為的懲治標(biāo)準(zhǔn)。

（三）健全不能腐的防范機制

英國歷史學(xué)家阿克頓的名言“權(quán)利導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”，法國思想家孟德斯鳩的忠告“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力”，都告訴我們：權(quán)力是腐敗的前提條件，對權(quán)力的制約和監(jiān)督是遏制腐敗的關(guān)鍵。古希臘時期已經(jīng)開始探索制約權(quán)力的方法，近代孟德斯鳩提出了“三權(quán)分立”學(xué)說。西方的分權(quán)制衡原則是人類政治文明的成果。但是，西方權(quán)力制約理論也有其歷史局限性，我們不能照搬西方資產(chǎn)階級“三權(quán)分立”的那一套。我們應(yīng)該汲取西方權(quán)力制約的經(jīng)驗，從我國的實際出發(fā)，打造權(quán)力制約的中國模式。按照中央的提法，就是堅持用制度管權(quán)、管事、管人，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既能相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力［7］651。

決策方面，要堅決貫徹民主集中制，遏制“一把手”獨斷現(xiàn)象。民主集中制是黨內(nèi)生活的基本準(zhǔn)則，是增強黨的創(chuàng)造活力、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證。實踐中，權(quán)力過分集中在黨委“一把手”手中，這容易導(dǎo)致“一言堂”和“牛欄關(guān)貓”等不良現(xiàn)象。貫徹落實民主集中制，要在這幾個方面狠下工夫：一是進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮全黨的積極性和創(chuàng)造性；二是完善黨的代表大會制度，健全黨委的議事和決策機制；三是保障黨員主體地位，提升干部的民主集中制素養(yǎng)；四是實行重大事項問責(zé)制，將責(zé)任落實到基層及個人。

執(zhí)行方面，要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，努力構(gòu)建服務(wù)型政府。政黨必須和公權(quán)力保持適當(dāng)?shù)木嚯x。“以黨代政”模式，會導(dǎo)致黨內(nèi)各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的國家化、行政化、官僚化，使黨的整體性受到削弱。當(dāng)前，黨面臨一系列挑戰(zhàn)，突顯出改革“以黨代政”模式的迫切性。要堅持黨政關(guān)系改革的基本思路：緊密圍繞人民代表大會這一基本制度，把公權(quán)力分成形成和運行兩個階段、兩個部分，根據(jù)兩個部分各自的邏輯，構(gòu)建能夠把黨的強有力的控制和對權(quán)力的有效約束有機結(jié)合在一起的機制。

構(gòu)建服務(wù)型政府，需要科學(xué)地簡政放權(quán)。在鄧小平對政治體制改革的思考中，權(quán)力下放是作為區(qū)別“黨政分開”的第二個內(nèi)容?！皺?quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放問題。”［9］權(quán)力下放，有利于克服官僚主義，防止權(quán)力尋租，鏟除“批”出來的腐敗。簡政放權(quán)，建設(shè)法治政府，這是黨的十八屆三中全會和四中全會作出的重要決策。各級政府要推進(jìn)行政審批制度改革，科學(xué)設(shè)置行政審批事項，減少行政審批事項，發(fā)揮中介組織的作用。

監(jiān)督方面，首先要通過推行權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。陽光是最好的防腐劑。黨的十七大和十八大的報告中都強調(diào)要讓權(quán)力在陽光下運行。2014年3月，國務(wù)院審改辦在中國機構(gòu)編制網(wǎng)上公開了國務(wù)院各部門行政審批事項匯總清單，其中涵蓋60個有行政審批事項的國務(wù)院部門正在實施的行政審批事項共1 235項。其次是保障民眾和媒體的監(jiān)督權(quán)利，發(fā)揮黨外監(jiān)督的作用。要注重解決監(jiān)督過程中信息不對稱、渠道不通暢、義務(wù)關(guān)系不對稱的問題。要逐步增加信息公開內(nèi)容，如實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報制度。為了防止對新聞自由的不當(dāng)干預(yù)，應(yīng)盡快制定輿論監(jiān)督法，用法律來規(guī)范對媒體的管理。鼓勵民眾主動監(jiān)督和舉報權(quán)力運行過程中的違紀(jì)、違法現(xiàn)象，并對舉報人給予獎勵和保護(hù)。最后是增加權(quán)力制約的幅度，健全權(quán)力制衡機制。不僅要將權(quán)力監(jiān)督制約貫穿于管事、管人的全過程，還要關(guān)注權(quán)力主體“八小時”之外的活動。另外，要進(jìn)一步改善人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督等權(quán)力制約機制。

（四）形成不易腐的保障機制

共產(chǎn)黨人除了人民的利益，沒有自己的特殊利益。但是，“如果只講犧牲精神，不講物質(zhì)利益，那就是唯心論”［4］146。按照“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，人都希望以盡可能少的付出而獲得最大限度的收獲。公職人員在選擇腐敗時應(yīng)該會仔細(xì)斟酌是否值得去冒險。韋托·坦齊博士闡述了腐敗與工資水平的關(guān)系，認(rèn)為工資水平越高則腐敗程度越低［10］。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)據(jù)，公共管理、社會保障和社會組織的人均工資與全國人均工資相比，2012年以前，前者一直略高于后者；2012年和2013年，前者則略低于后者，分別為全國人均工資的98.5%和95.6%，在19個行業(yè)大類中排名第13位。如果說公職人員的整體素質(zhì)高于一般企業(yè)職工，并且作為人民“公仆”默默付出了大量心血，那么，目前我國公職人員的總體工資水平是偏低的。另外，公職人員的工資水平差距較小，非正規(guī)收入不穩(wěn)定；在不同地區(qū)、不同部門，公職人員的工資水平存在明顯的差距；住房、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等預(yù)期收入，不能起到保廉抑腐的作用。有些單位通過“與民爭利”的項目“賺外快”，這與公職人員的總體工資水平偏低可能也有一定關(guān)系。

20世紀(jì)七八十年代，香港和新加坡實行“高薪養(yǎng)廉”政策，取得了顯著的成效。在透明國際組織發(fā)布的廉政指數(shù)排名中，每年這兩個地區(qū)都名列前茅。我們目前的國情與新加坡和香港地區(qū)截然不同，可能不宜直接采用“高薪養(yǎng)廉”政策來遏制腐敗。但是，我們應(yīng)該承認(rèn)公職人員個人利益的合理性，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)合理的關(guān)于公職人員工資水平的制度安排。筆者認(rèn)為，首先要把物質(zhì)激勵與精神激勵結(jié)合起來，激勵廉潔為民的行為，滿足人的合理需求；其次，反對單位之間的平均主義，根據(jù)能力和貢獻(xiàn)調(diào)整工資的差距；再次，逐步改革公職人員工資制度，制定一系列配套的考核制度，以保證發(fā)揮物質(zhì)激勵的積極作用。

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（編輯：米盛）

收稿日期：2015-12-19

作者簡介：張多（1991-），男，中共福建省委黨校（福建福州350000）中共黨史專業(yè)2014級碩士研究生。

中圖分類號：D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-1999（2016）03-0013-04