姜剛+王筠霏

摘 要：社會轉(zhuǎn)型時期的高等院校，面臨著頻頻發(fā)生的、種類繁多的突發(fā)事件。在青海省高校當中公共衛(wèi)生及社會安全類事件是被評估為風險等級與危害性較大的校園突發(fā)事件類型。青海省高校應對突發(fā)事件的機制建設(shè)當中存在若干亟待解決的問題。從構(gòu)建高校突發(fā)事件預防和應對機制的宏觀思考入手，引入危機管理的理念構(gòu)建高校突發(fā)事件應急管理體系，是當下較為可行的解決方案。

關(guān)鍵詞：青海；高校；突發(fā)事件；機制建設(shè)

中圖分類號： G471 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）34-101-4

0 引言

高校突發(fā)事件是指“由于自然的、人為的或社會政治的原因引發(fā)，由大學生起主導作用，并具有突發(fā)性，不以高校管理者的意志為轉(zhuǎn)移，對學校的教學、工作、生活秩序造成一定影響、沖擊或危害的事件”[1]。近年來，青海省普通高等教育學校在校生規(guī)模不斷擴大，高等教育的改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整進程在加快推進，給各高校的安全維穩(wěn)工作帶來了較大的壓力。處于改革發(fā)展進程中的青海高等院校，如何應對可能發(fā)生的校園突發(fā)事件威脅，維護高校正常教學、生活秩序，切實保護師生安全，成為當今青海各高校管理者均必須嚴肅面對并認真思考的問題。

1 青海高校突發(fā)事件的類型與特征

突發(fā)事件的類型與特征分析是應急管理者面臨的普遍問題。研究和分析青海省內(nèi)高校當中可能面臨的潛在風險可以為突發(fā)事件防控機制建設(shè)，帶來特殊的效果，如果把突發(fā)事件類型與特征分析看作問題，那么突發(fā)事件防控機制建設(shè)就是解決方案，因此突發(fā)事件類型與特征分析是完善青海高校突發(fā)事件防控能力的基礎(chǔ)和關(guān)鍵步驟。類型與特征分析的結(jié)果不僅有助于確定工作重點，而且也為突發(fā)事件應急準備和應急響應提供必要的信息和資料。

青海省高校突發(fā)事件的表現(xiàn)多種多樣。通過調(diào)查和參閱歷史材料對高校突發(fā)事件的類型進行了歸總，突發(fā)事件的類型包括：公共衛(wèi)生事件、自然災害、事故災害、社會安全事件。根據(jù)對高校突發(fā)事件的分類結(jié)合青海省高校突發(fā)事件種類的研究，2016年5月，筆者對青海部分高校學生及教師進行小型問卷調(diào)查，發(fā)放問卷120份，獲得有效調(diào)查問卷108份。在調(diào)研當中，筆者將以上突發(fā)事件類型歸類為重大傳染性疾病、師生心理健康問題、教育腐敗、重大意外事故、校園犯罪、群體性事件、食品安全、自然災害、環(huán)境災難、民族宗教問題、邪教組織滲透等11種情況。調(diào)研方式為確保被調(diào)查者對各類突發(fā)公共事件的內(nèi)涵有著清晰了解的前提下，請受調(diào)查者對青海高校發(fā)生概率較高、危害較大的突發(fā)事件類型采取多項選擇的方式進行評估。經(jīng)統(tǒng)計，結(jié)果如表1所示。

由表1可以看出，青海高校各類突發(fā)事件當中，公共衛(wèi)生及社會安全類事件是被師生評估為風險等級與危害性較大的校園突發(fā)事件類型。圖1為高校突發(fā)事件管理機制結(jié)構(gòu)示意圖，可作為應對高校突發(fā)事件的參考。

2 青海高校突發(fā)事件應對機制當中存在的問題

“非典”之后，我國的突發(fā)事件預警和應對機制建設(shè)步入了一個快速發(fā)展階段，已頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》等多部法律法規(guī)和部門規(guī)章。在教育系統(tǒng)中，已經(jīng)基本建立起突發(fā)事件應急預案體系，形成了以教育部總體預案為總綱，以31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團教育部門預案為主體，以各級各類學校預案為支撐的體系格局。

在此宏觀背景之下，青海高校普遍加強了對于突發(fā)事件預警與應對機制及能力的建設(shè)。普遍制定出臺了校園突發(fā)事件總體應急預案及各類型突發(fā)事件專項預案。初步建立了較為完善的應急預案體系。另外，在學校管理制度方面，普遍成立了校園綜合治理的領(lǐng)導小組或?qū)ｉT委員會，并以此為基礎(chǔ)，建立了一套應對校園突發(fā)事件的管理組織框架。并形成了一些重要機制，如“責任包干及承諾書制”、“處級干部聯(lián)班制”、“網(wǎng)格管理制”、“維穩(wěn)例會制”、“本科生導師制”等制度，初步建成了一套適應省情的突發(fā)事件預警和應對管理機制。

青海省是一個內(nèi)涵豐富的民族社會，所處的地理和人文環(huán)境決定了高校突發(fā)事件應對工作的艱巨性和復雜性。突發(fā)事件應對機制的建立與完善，不僅關(guān)系到高校日常教學與工作秩序以及未來的良好發(fā)展，還關(guān)涉民族社會的發(fā)展和穩(wěn)定，任重而道遠。因此，以長遠眼光及緊跟時代潮流的視角出發(fā)，當前青海省高校突發(fā)事件的應對機制建設(shè)，可能存在以下六個方面需要加以改進和完善的問題。

第一，如何認識和處理校園突發(fā)事件預警與應對機制建設(shè)與“維穩(wěn)”工作的關(guān)系。

高校突發(fā)事件的危機管理，是一種全過程管理、全系統(tǒng)管理、全面應急響應、全手段管理和全社會管理。高校突發(fā)事件的預警與應對往往要求在短時間、大范圍、超強度、高效能地調(diào)用各種資源應對突發(fā)的公共安全危機。它與攜政權(quán)之力，整合社會各種力量全員參與的維穩(wěn)工作，在內(nèi)容和形式上存在許多共通之處。由于青海高校在校園突發(fā)事件預警與應對機制建設(shè)方面起步較晚，處突機制尚不夠健全和完善，處突機制的效能還存在著很大的不確定性，因此，在過去及今后一段時間，青海高校的處突工作，被納入到更為成熟的“維穩(wěn)”體制的范疇之中是一種常態(tài)。但是，以制度化、長效化、專業(yè)化、技術(shù)化為目標的處突機制的構(gòu)建，與舉國體制下以政治動員形式展開的“維穩(wěn)”機制，在發(fā)展方向、工作方法等方面存在著較多的分歧。突發(fā)事件預警與應對機制建設(shè)，應當正確處理與“維穩(wěn)”工作的關(guān)系，在后者同步協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，需要兼顧到處突機制建設(shè)的主體性。

第二，突發(fā)事件防控工作沒有制度化的以政府投入為主的專項經(jīng)費保障。

高校突發(fā)事件包括高校公共衛(wèi)生突發(fā)事件、心理健康突發(fā)事件、學校管理突發(fā)事件、意外事故、暴力犯罪、群體性事件、自然災害等多種類型。根據(jù)2008年以來的經(jīng)驗來看，青海高校防控的重心在于由民族和社會問題所引發(fā)的突發(fā)事件。而由于學校管理疏失或自然不可抗力所引發(fā)的突發(fā)事件，無論數(shù)量還是影響，均遠遜于前者。換句話說，青海高校突發(fā)事件，大部分是受到社會發(fā)展消極因素波及所產(chǎn)生的次生負面影響。因此，高校應對校園突發(fā)事件的投入，應當計入政府社會治理的成本。既然高校的主要職能包括科研、教學和社會服務，社會治理不在其中，那么，當前校園處突工作所分攤的社會治理成本，由高校自身承擔自然是不合理的。高校突發(fā)事件預警與應對機制建設(shè)，應納入政府財政預算，由政府財政劃撥專項經(jīng)費予以支持。在政府投入之外，學校還應當充分利用優(yōu)惠政策、社區(qū)共建、優(yōu)惠貸款、基金資助、項目捐助、企業(yè)捐贈等形式努力拓寬資金來源渠道，破解突發(fā)事件預警與應對機制建設(shè)運作當中所出現(xiàn)的投入不足的瓶頸，使青海大學突發(fā)事件的應急管理能力進入穩(wěn)步提升的良好狀態(tài)。

第三，當前青海高校突發(fā)事件應對機制建設(shè)實際并未以提升校園突發(fā)事件預警能力為導向。

突發(fā)事件具有隨機性的固有特征，即突發(fā)事件的發(fā)生，大部分情況下無法用常規(guī)性規(guī)則和知識進行判斷。青海高校突發(fā)事件防控機制，重點放在了“事后的消防式處理”。而突發(fā)事件的預警機制，實質(zhì)上是用一套固定的確定體系去應對不確定的突發(fā)事件。高校突發(fā)事件預警的核心關(guān)鍵要素在于能否在危機發(fā)生臨界點前掌握及時、全面、充分的信息，并且保證對所獲得的信息進行恰當?shù)倪^濾、分析和處理。青海高校預警機制在以下方面可能存在缺失：

①信息的收集、報送、整理、分析、共享的機制；

②突發(fā)事件數(shù)據(jù)庫，危機事件的管理模式研究，準確預測突發(fā)事件發(fā)展變化的經(jīng)驗性知識；

③以學校中樞指揮調(diào)度機構(gòu)為軸，扁平型的信息傳遞網(wǎng)絡(luò)。

第四，高校突發(fā)事件綜合應急預案與專項應急預案文本性突出，實用性有待加強。

所謂應急預案，是針對具體設(shè)備、設(shè)施、場所和環(huán)境，在安全評價的基礎(chǔ)上，為降低事故造成的人身、財產(chǎn)與環(huán)境損失，就事故發(fā)生后的應急救援機構(gòu)和人員，應急救援的設(shè)備、設(shè)施、條件和環(huán)境，行動的步驟和綱領(lǐng)，控制事故發(fā)展的方法和程序等，預先做出的科學而有效的計劃和安排。因此應急預案的制定應該充分考慮本地和本校實際情況，搞好專項調(diào)研，在充分掌握情況的前提下，保證預案的精準性。從內(nèi)容上講，考慮到參與突發(fā)事件處置人員的多樣性，其中大部分均為非專職人員，因此預案的編制應該盡可能的詳細具體，明確寫明突發(fā)事件前、中、后等各階段的注意事項及處理規(guī)程，形成手冊，保證相關(guān)人員能夠及時便捷地進行查閱。

第五，學校突發(fā)事件預警與應對體系的基層工作隊伍建設(shè)有待加強。

重點在于強化突發(fā)事件防控系統(tǒng)的終端建設(shè)。突發(fā)事件防控系統(tǒng)的終端，主要是指輔導員、班主任、大學生社團組織和學生志愿者組織。該群體既是校園突發(fā)事件預警系統(tǒng)主要的信息源，更是高校突發(fā)事件應急處理過程中及事后恢復過程中主要工作的執(zhí)行者和落實者。當前青海省高校突發(fā)事件防控系統(tǒng)終端的主要問題是，班主任、輔導員尤其是專職輔導員與學生數(shù)量的比例、待遇偏低，導致基層工作薄弱，處突工作在中層以下難以落實到位。

第六，校園突發(fā)事件預警與應對體系的教育和演練相對缺乏。

突發(fā)事件應對機制缺乏人的有效參與，不能發(fā)揮任何作用。在筆者開展的問卷調(diào)研當中，70.9%的受調(diào)查者對于本校的應急預案完全不了解，23.6%的受調(diào)查者對于本校的應急預案不太了解，說明高校應急機制的學習教育和實操演練工作還有待進一步加強。因為對突發(fā)事件應對的教育和預演工作的貫徹落實不夠到位，師生對校園安全工作的警惕性不夠，危機事件處理的經(jīng)驗不夠，應急預案的修訂不夠及時，應急管理隊伍的應急反應速度和能力不足，是客觀存在的事實。

3 青海高校完善突發(fā)事件應對機制的路徑

在較長的時期當中，青海高校校園突發(fā)事件的應急管理，被納入高校維穩(wěn)工作當中。高校維穩(wěn)工作，卓有成效，這些努力對于近年來青海高校突發(fā)事件的防控起到了關(guān)鍵作用。我們不能脫離實際，遽然要求學校一夜之間從“治安與政治事件管理”切換到“突發(fā)事件管理”模式。因此，從務實的角度來看，維穩(wěn)模式下的學校突發(fā)事件的管理機制還將在一定時期內(nèi)延續(xù)下去。如何在維穩(wěn)模式框架下，構(gòu)建科學化、系統(tǒng)化、有效化的維穩(wěn)工作策略，完善高校突發(fā)事件應對機制，十分重要。

3.1 加強思想政治教育工作，切實提高師生的思想政治素質(zhì)

各高校應高度重視思想政治工作，充分發(fā)揮高校思想政治理論課教育的主渠道作用，加強人文素質(zhì)教育課程建設(shè)，推進愛國主義和民族團結(jié)專題教育，在學生當中培育高尚的思想道德情操。嚴格遵守中央關(guān)于高校思想政治工作的路線方針，“堅持以科學的理論武裝人，以正確的輿論引導人，以高尚的精神塑造人，以優(yōu)秀的作品鼓舞人，加強社會主義核心價值體系教育、形勢政策教育和法制安全教育，增強師生的道德、法制和安全防范觀念，提高師生的思想政治覺悟和辨別能力”。把思想政治教育和大學生心理健康教育結(jié)合起來，以省大學生心理健康教育中心為依托，完善各高校心理健康教育基地建設(shè)。深入推進思想政治工作，讓思想政治工作與校園文化建設(shè)、寢室文化建設(shè)、社團文化建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)結(jié)合起來。發(fā)揮校文化的熏陶作用，讓廣大師生能夠在積極健康的文化氛圍當中受到熏陶和啟發(fā)，在潛移默化中培養(yǎng)社會主義核心價值觀的認同。將思想政治工作與法制宣傳工作結(jié)合起來，教育廣大師生學法、用法、守法，養(yǎng)成遵紀守法的良好習慣，學會自覺地運用法律武器解決問題。

3.2 不斷加強校園基層安全工作隊伍建設(shè)

在當前及今后一段時期，校園突發(fā)事件的防控與處置仍然將堅持在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導下，以各級黨委為核心開展工作。各高校院系基層安全工作隊伍主要包括輔導員、班主任、學生干部、學生黨員和一部分學生當中的積極分子，他們是高校整個突發(fā)事件應急管理系統(tǒng)的“神經(jīng)末梢”，承擔著收集情報、處突工作具體落實的重任，其重要性應該給予高度重視。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，52.7%的受訪者認為政治覺悟高、工作認真負責的教師和學生黨團干部在“處突”工作當中更容易取得良好成效。樣本分析結(jié)果顯示，班主任、輔導員在提升校園突發(fā)安全事件防控與處置能力當中能夠起到關(guān)鍵作用，其個案響應有效百分比為40%，超過校主管領(lǐng)導的36.4%，居第一位。因此，班主任與輔導員，應注重選配政治可靠、業(yè)務強、作風硬的優(yōu)秀教師擔任，并加大輔導員班主任職稱、津貼、政治待遇等方面的政策傾斜。針對當前校園安全工作隊伍中最薄弱的學生干部這一環(huán)節(jié)（個案響應有效百分比29.6%，高居第一位），應制定學生干部選拔、配備、教育、管理的辦法，配備思想政治素質(zhì)好、品德優(yōu)良、負責任、有擔當?shù)膶W生擔任班團干部。根據(jù)部分高校的經(jīng)驗，在有條件的高校，班委當中應當增設(shè)安全委員。

3.3 加強應對突發(fā)事件的模擬演練

堅持“平戰(zhàn)結(jié)合”的方針，扎實開展校園突發(fā)事件模擬演練。在平時應注意抓好應對突發(fā)事件的相應的組織機構(gòu)、人力資源、物資儲備以及應急資金準備，以確保相關(guān)保障在危機發(fā)生時能夠及時調(diào)度到位。不定期開展相關(guān)人員的應急知識、技能培訓，根據(jù)安全維穩(wěn)工作預判，有針對性地加強專項應急演練，檢試突發(fā)事件應對機制的功效性，不斷提高學校應急管理系統(tǒng)人員的能力和素養(yǎng)。模擬演練的時間可以選定為春季或秋季運動會前后，抑或?qū)⒀菥氉鳛樾律娛掠柧毜膬?nèi)容。模擬演練的主要任務包括：普及性地進行校園安全教育，確保廣大師生對學校應急管理機制有基礎(chǔ)性的了解；評價學校應對突發(fā)事件機制的運行狀態(tài)及其有效性，完善修訂各項應急預案；檢視校內(nèi)應急管理機構(gòu)與其他職能處室、教學院系的協(xié)同配合情況，鍛煉應急管理隊伍。

3.4 完善校園突發(fā)事件的事中反應、事后恢復機制

首先，要強化學校的應急指揮中心應急工作效能，確保突發(fā)性公共事件一旦發(fā)生，能夠及時啟動危機應急預案，能夠在學校主管領(lǐng)導的指揮下，統(tǒng)一指揮調(diào)度所有資源投入校園突發(fā)事件的應對工作。其次，應該將突發(fā)事件的事后恢復作為各高校安全工作領(lǐng)導小組的中心工作之一。在校級層面統(tǒng)籌規(guī)劃事后恢復計劃，領(lǐng)導重建工作，恢復學校正常工作秩序。加強學校心理危機的干預能力，充分借鑒社工機制，發(fā)揮全省大學生心理健康咨詢中心的主陣地作用，依托“對口支援”等合作機制，借用外力，全面加強心理健康工作隊伍建設(shè)，增強學校的心理危機干預能力。

3.5 建立突發(fā)事件物資保障與處突社會聯(lián)動機制

學校應當按照“防護救助、食宿消毒、應急交通、動力照明、通信廣播、設(shè)備工具和一般工程材料七類物資類別”[2]做好事前的物資、裝備準備，并建立應急物資的保障機制。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第十九條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃應當符合預警、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排應對突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理確定應急避難場所?！币虼?，各高校應根據(jù)自身實際情況，盡力建設(shè)完善設(shè)置合理、標識統(tǒng)一、易于識別的應急避險場所和設(shè)施。最后，加強省內(nèi)外高校之間關(guān)于高校突發(fā)事件應急的內(nèi)部管理機制理論研討和相互借鑒學習。積極地與公安、消防、民政等公共機構(gòu)建立有效溝通協(xié)調(diào)機制，以“黨員進社區(qū)”等主題活動為契機與周邊社區(qū)建立合作機制，最大限度地實現(xiàn)“內(nèi)外銜接”，整合學校、政府與社區(qū)等各方資源，務使高校的突發(fā)事件應對機制效能最大化。

3.6 建立應急預案修正機制

學校突發(fā)事件處理工作基本結(jié)束后，學校應該對整個突發(fā)事件進行全面地跟蹤與回顧，形成專項調(diào)查報告，對與事件密切相關(guān)的方面進行深刻地反思及備案，以總結(jié)經(jīng)驗教訓，促進學校應急管理水平的進一步提高。調(diào)查報告大致應包括以下內(nèi)容：

①一個包含突發(fā)事件發(fā)生原因、發(fā)生經(jīng)過、處理結(jié)果以及相關(guān)背景資料的詳細記錄。

②人員傷亡情況及財物損失情況明細統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

③全面檢討應急管理的效果，進而提出處理及防止類似事件再次發(fā)生的初步措施及實施方案。確保此類事件再次發(fā)生后，得到及時的應對。

④突發(fā)事件后溝通落實改進的建議與方案。

參 考 文 獻

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[2] 耿健，徐遠平，王文生.網(wǎng)絡(luò)輿情下高校突發(fā)事件應對機制研究[J].南通航運職業(yè)技術(shù)學院學報，2011，10（3）：106-108.

[3] 馮潤民.高校學生突發(fā)事件誘因及應對機制研究——基于高校內(nèi)部管理因素的思考[J].中國行政管理，2009（3）：96-99.