李拔萃

（中共撫順市委黨校公共管理教研室，遼寧撫順113006）

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大數(shù)據(jù)對提升地方政府治理能力的影響與對策探討

李拔萃

（中共撫順市委黨校公共管理教研室，遼寧撫順113006）

摘要：大數(shù)據(jù)因其海量性、多樣性、快速性、價值性等特點，在為地方政府治理能力的提升帶來新機遇的同時，也為其帶來新的挑戰(zhàn)。一方面，大數(shù)據(jù)有助于提升地方政府市場監(jiān)管能力、社會管理能力、公共服務(wù)能力。另一方面，又因領(lǐng)導干部大數(shù)據(jù)意識淡薄、信息安全問題突出、信息孤島現(xiàn)象嚴重等問題，影響了地方政府治理能力的提升。通過應用大數(shù)據(jù)來提升地方政府治理能力，一是要轉(zhuǎn)變觀念，培養(yǎng)領(lǐng)導干部的大數(shù)據(jù)思維；二是要打破封鎖，推進數(shù)據(jù)資源共享開放；三是要以公眾為心中，打造政府2.0。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；治理能力；管理創(chuàng)新

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［1］。政府治理能力是國家治理能力的重要組成部分，其現(xiàn)代化水平對于正處在轉(zhuǎn)軌之中的中國有著重大影響。而大數(shù)據(jù)作為互聯(lián)網(wǎng)革命之后新的技術(shù)革命，在給地方政府治理能力提升創(chuàng)造機遇的同時也帶來新的挑戰(zhàn)。如何在大數(shù)據(jù)時代應用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升地方政府的治理能力？將是地方政府不得不面對的一個新的時代課題。

一、大數(shù)據(jù)為提升地方政府治理能力帶來的機遇與挑戰(zhàn)

所謂“大數(shù)據(jù)”技術(shù)是指對海量數(shù)據(jù)進行采集、存儲、分析得出科學的結(jié)論，以提高管理者的決策力、洞察力和流程優(yōu)化能力，從而提升管理質(zhì)量與效率的科學方法［2］。大數(shù)據(jù)是信息技術(shù)發(fā)展的必然結(jié)果，具有海量性、多樣性、快速性、價值性等特點。大數(shù)據(jù)時代是一個將數(shù)據(jù)當作戰(zhàn)略資產(chǎn)的時代，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出社會化、資產(chǎn)化和戰(zhàn)略化等特征［3］。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)在提升地方政府治理能力的同時，也為其帶來新的挑戰(zhàn)。

（一）大數(shù)據(jù)為提升地方政府治理能力帶來的新機遇

分析預測、科學決策是大數(shù)據(jù)的主要功能。在此功能的引導下，大數(shù)據(jù)與地方政府治理的有效契合，成為推動地方政府治理的工具。政府治理能力指的是政府在一個“多中心”的網(wǎng)絡(luò)體系中，與私人部門、社會組織、行業(yè)協(xié)會、非營利組織、社會公眾等共同治理公共事務(wù)的能力。政府治理能力的主要構(gòu)成要素可以從多個角度來劃分，從內(nèi)容方面，政府治理能力可分為政治治理能力、經(jīng)濟治理能力、文化治理能力和社會治理能力；從主要職能方面，政府治理能力可分為市場監(jiān)管能力、社會管理能力和公共服務(wù)能力；從政府過程方面，政府治理能力包括決策與計劃能力、執(zhí)行能力和監(jiān)督能力［4］。大數(shù)據(jù)時代的到來，給政府治理能力的提升帶來的機遇，主要表現(xiàn)在三個方面：

1.大數(shù)據(jù)有助于提升地方政府市場監(jiān)管能力。政府的市場監(jiān)管能力是指政府對市場活動主體及其行為進行限制、約束等直接干預活動的能力。市場監(jiān)管能力的高低決定了該區(qū)域內(nèi)市場經(jīng)濟秩序的好壞，決定了地方政府是推動還是制約了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。隨著市場主體數(shù)量的快速增長，市場活躍度的不斷提升，地方政府的市場監(jiān)管能力面臨著新的挑戰(zhàn)。而數(shù)量巨大、來源廣泛、類型繁多的大數(shù)據(jù)給地方政府的市場監(jiān)管能力帶來了新的機遇，運用大數(shù)據(jù)的先進理念、技術(shù)和資源，政府可充分獲取和運用信息，準確地了解市場主體需求，提高監(jiān)管的針對性、有效性。運用現(xiàn)代信息技術(shù)、社會數(shù)據(jù)資源和社會化信息服務(wù)，加強社會監(jiān)督，發(fā)揮公眾對規(guī)范市場主體行為的積極作用，降低行政監(jiān)管成本，提升政府的市場監(jiān)管能力。例如，四川成都通過大數(shù)據(jù)信息共享，精準鎖定了高新區(qū)傳銷人員身份信息、住所信息、活動習慣，在2015年的一次打擊傳銷行動中抓獲涉案人員139人，實現(xiàn)了精準監(jiān)管。再例如，由四川省工商局、省消委會和西南財經(jīng)大學共同編制的四川省消費者滿意度指數(shù)，該調(diào)查總規(guī)模接近25萬人次，數(shù)據(jù)采集總量接近400萬條，及時反映了消費市場、廣大消費者意愿及消費維權(quán)的發(fā)展變化，為政府、經(jīng)營決策者和廣大消費者提供了公正、權(quán)威、真實、持續(xù)的消費評價信息。

2.大數(shù)據(jù)有助于提升地方政府社會管理能力。政府的社會管理能力是指政府管理社會事務(wù)的能力。政府社會管理能力的高低不僅影響政府處理社會事務(wù)的方式和效果，而且對社會的健康有序發(fā)展與和諧穩(wěn)定具有至關(guān)重要的作用。隨著世界經(jīng)濟一體化、政治民主化和信息全球化，以及國內(nèi)外市場經(jīng)濟的發(fā)展和不斷完善，我國處于思想觀念深刻變化、經(jīng)濟體制深刻變革、利益結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整、社會結(jié)構(gòu)深刻變動的特殊時期，社會事務(wù)中涌現(xiàn)了很多新問題和新情況，亟需提升政府的社會管理能力。大數(shù)據(jù)的應用為加強政府社會管理能力提供了新的技術(shù)支撐，第一，大數(shù)據(jù)為政府決策提供科學依據(jù)。大數(shù)據(jù)對政府決策的影響主要在于應用大數(shù)據(jù)理念和創(chuàng)新決策機制，實現(xiàn)用數(shù)據(jù)說話，由數(shù)據(jù)驅(qū)動決策。很長一段時間以來，隨機抽樣一直被公認為是最有效率的數(shù)據(jù)收集方法。抽樣的目的是用最少的數(shù)據(jù)得到最準確的信息，通過樣本來估計總體。但是抽樣方法的缺陷是無法觀察到事物所有的細節(jié)，抽樣的結(jié)果會受到主觀偏見的影響。而大數(shù)據(jù)使得樣本覆蓋全體的數(shù)據(jù)處理模式成為可能，大數(shù)據(jù)通過分析全部數(shù)據(jù)而不是隨機抽樣，得到的結(jié)果更加精確，更接近事物的真相。因此，政府應用大數(shù)據(jù)作決策，可以提升科學決策能力，避免一葉障目和盲人摸象。第二，大數(shù)據(jù)為公眾提供實質(zhì)性的社會參與。維護龐大社會的良性運行，僅僅依靠政府工作人員的力量遠遠不夠，還應調(diào)動社會公眾的力量。貴陽城管啟用“百姓拍”手機應用軟件，貴陽市民可以在智能手機上下載安裝“百姓拍”軟件，當發(fā)現(xiàn)夜間施工噪音擾民、違法建筑亂搭亂建、占道經(jīng)營堵塞交通等等現(xiàn)象時，可以隨時隨地用照片、文字、視頻、語音等多種形式進行舉報。貴陽城管以“百姓拍”為切入點，拓展了大數(shù)據(jù)在社會管理方面的應用，提高了公眾主動參與的積極性和治理“城市病”的社會責任感。此外，以微博、微信等社交媒體為主的信息技術(shù)，為公眾的社會參與提供了實時互動的全新信息空間，信息的海量遞增和傳播渠道的極度多元，拓寬了政府與公眾的互動渠道，加強了政府與公眾的溝通能力。第三，大數(shù)據(jù)提高了處理社會危機的應急處置能力。實際上，所有危機的發(fā)生都不是偶然的。大數(shù)據(jù)通過對某種現(xiàn)象發(fā)生小概率的關(guān)聯(lián)與研究，可以有效排除社會危機發(fā)生的不確定性，增強風險預警能力，從而降低社會危機帶來的危害。

3.大數(shù)據(jù)有助于提升地方政府公共服務(wù)能力。地方政府的公共服務(wù)能力是指地方政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時所擁有的能量、資源，包括地方政府所擁有的人力資源、財力資源和權(quán)威資源等。提升地方政府公共服務(wù)能力不僅體現(xiàn)了時代要求，體現(xiàn)了地方政府構(gòu)建和諧社會、落實科學發(fā)展觀的需要，而且是增強地方政府回應能力和擴大群眾基礎(chǔ)的重要途徑，是地方政府實現(xiàn)公共服務(wù)職能的需要。我國正處于社會轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟、社會發(fā)展的不同步和不均衡導致公共服務(wù)體系存在諸多的矛盾和弊端，低效率、高成本、多摩擦的傳統(tǒng)服務(wù)模式令人疲憊不堪，用大數(shù)據(jù)重構(gòu)公共服務(wù)體系恰逢其時。首先，大數(shù)據(jù)有利于營造開放性的公共服務(wù)環(huán)境。數(shù)據(jù)的開放和流動，不僅意味著信息的開放和流動，而且代表著權(quán)力的開放和流動，從而使得經(jīng)濟更加發(fā)達，政府更加開放，城市更加智慧，社會更加民主，有利于營造出平臺式、開放式的公共服務(wù)環(huán)境。在這種開放的公共服務(wù)環(huán)境中，公共服務(wù)機制更完善，公眾的服務(wù)需求更明確，服務(wù)配置更優(yōu)化，服務(wù)供給更豐富，服務(wù)方式更靈活，社會生產(chǎn)力可以得到更大的解放和發(fā)展。其次，大數(shù)據(jù)促進政府公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)使得公眾和政府的行為都處于“第三只眼”的監(jiān)控下，政府通過主動追蹤公共服務(wù)過程，確保公共服務(wù)質(zhì)量，從而有效解決食品和藥品等行業(yè)的安全問題；通過應用大數(shù)據(jù)來判斷公眾對公共服務(wù)質(zhì)量的評價，從而改善公共服務(wù)，提高公眾的滿意度。此外，網(wǎng)絡(luò)的外部性使得政府數(shù)據(jù)伴隨著受眾群體的增加，應用成本越來越低，倍增效應越來越大。當數(shù)據(jù)開放的收益遠遠大于數(shù)據(jù)開放的成本時，政府數(shù)據(jù)會從被動索取向主動推送的轉(zhuǎn)變，從而形成推送化的公共服務(wù)方式。再次，大數(shù)據(jù)提供個性化的公共服務(wù)產(chǎn)品。利用大數(shù)據(jù)政府可以全面了解、分析預測服務(wù)對象的基本需求，可以掌握和了解各個層次的服務(wù)需求，從而提供更加人性化和個性化的公共服務(wù)。例如在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療領(lǐng)域，有關(guān)部門可以從多個渠道多個角度獲取個人健康信息，把職業(yè)和習慣等行為數(shù)據(jù)與電子病歷等醫(yī)療數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)起來，形成一個綜合性的健康情況檔案，提供精細化、個性化的醫(yī)療服務(wù)。又例如，政府可以通過對公眾在政府門戶網(wǎng)站、微博等的瀏覽次數(shù)、發(fā)表評論、在線申請服務(wù)、欄目關(guān)注度等多項行為進行分析，應用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)工具等對公眾行為進行關(guān)聯(lián)，進而提供個性化的服務(wù)。最后，大數(shù)據(jù)使按需分配的公共服務(wù)成為現(xiàn)實。政府通過應用大數(shù)據(jù)技術(shù)對公眾日常生活交易的數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)上公眾的意見表達等信息化足跡進行分析，準確把握服務(wù)對象對于公共服務(wù)種類以及質(zhì)和量等方面的需求，經(jīng)過科學分析合理配置，提供公眾真正需要的公共服務(wù)。例如，應用大數(shù)據(jù)技術(shù)來深度分析人口數(shù)據(jù)、各種類型構(gòu)成數(shù)據(jù)以及公共服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施分布數(shù)據(jù)，政府可以明確哪個地方公共服務(wù)資源過于集中，哪個地方相對缺乏，有助于政府將公共服務(wù)資源向鄉(xiāng)村地區(qū)、欠發(fā)達區(qū)域以及困難群體重點傾斜，從而實現(xiàn)公共服務(wù)資源的最優(yōu)配置。

（二）大數(shù)據(jù)對提升地方政府治理能力帶來的新挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時代的到來，促使政府數(shù)據(jù)資源整合與開放，通過參與、協(xié)作等應用創(chuàng)新方式，實現(xiàn)政府服務(wù)與治理的創(chuàng)新價值。但是從主、客觀兩方面來說，大數(shù)據(jù)也存在著缺陷和不足，例如它的非結(jié)構(gòu)化、價值密度低、快速做出決策的要求等，都對地方政府治理能力提出了挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1.領(lǐng)導干部大數(shù)據(jù)意識淡薄，影響地方政府治理能力的提升。政府部門在數(shù)據(jù)占有方面無疑具有先天的優(yōu)勢。遺憾的是，很多數(shù)據(jù)尚處于休眠狀態(tài)，真正用于改變業(yè)務(wù)流程、提升業(yè)務(wù)效率、變革業(yè)務(wù)發(fā)展的應用并不多。目前，政府部門并沒有把數(shù)據(jù)分析作為決策支撐，將數(shù)據(jù)分析作為核心競爭力的更是寥寥無幾?？陀^地看，在挖掘數(shù)據(jù)價值方面，數(shù)據(jù)分析受管理體制的制約，缺乏業(yè)務(wù)驅(qū)動力，缺乏配套的績效考核標準。主觀方面的原因則是很多領(lǐng)導干部沒有認識到大數(shù)據(jù)的價值，缺乏挖掘數(shù)據(jù)價值的意識。政府應用大數(shù)據(jù)的氣候尚未形成，大數(shù)據(jù)應有作用得不到發(fā)揮，效果也不明顯。

2.信息安全問題突出，影響地方政府治理能力的提升。對于國家層面來說，斯諾登事件揭露的美國大規(guī)模竊聽計劃，敲響了國家信息安全保護的警鐘。對于個人來說，大數(shù)據(jù)對隱私的窺探和暴露是與生俱來的。比如，我們在論壇、博客、微博、微信上傳播的信息，從表面上來看，是由我們自己設(shè)置密碼保護，但實際上后臺都有一個技術(shù)出口，這些端口是由騰訊、百度這些網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)公司來把控的。再比如，越來越多的人已經(jīng)習慣了用智能手機上網(wǎng)購物、查找交通線路、搜索附近的美食、登錄社交網(wǎng)站，也許，我們在享受生活的同時，并不知道自己的行為已經(jīng)成為大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)來源［5］。所以黨政機關(guān)及公務(wù)員應強化信息安全意識，確保數(shù)據(jù)信息的安全可靠。

3.信息孤島現(xiàn)象嚴重，影響地方政府治理能力的提升。目前，政府每個部門都有自己的信息資源管理系統(tǒng)，在部門內(nèi)部，信息可以共享和流動。但是在部門與部門之間，信息無法互聯(lián)互通，無法流動和共享。每個部門的信息資源就像一個一個孤立的小島，人們將這種現(xiàn)象叫做信息孤島。信息孤島使政府數(shù)據(jù)開放和政府信息共享程度受限，信息資源開發(fā)利用水平不高，真正的跨部門協(xié)同治理尚未全面建立起來。很多部門間信息不能互通互聯(lián)和共建共享，導致類似“證明我媽是我媽”的奇葩事件頻頻出現(xiàn)，嚴重損害了政府的公信力。大數(shù)據(jù)方法論的核心思想是將社會生活中的各類事物數(shù)據(jù)化，同時將來源于不同系統(tǒng)、領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫內(nèi)的各類數(shù)據(jù)整合到一起，從而挖掘出其中有價值的信息。為了盡可能保證信息挖掘的準確性，開放、流通、透明成為大數(shù)據(jù)應用的必然要求［6］。所以如何打破信息孤島，推進政府數(shù)據(jù)的共享開放，是政府部門面臨的新問題。

二、應用大數(shù)據(jù)提升地方政府治理能力的對策思考

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出：“拓展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟空間，實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應用，發(fā)展分享經(jīng)濟，促進互聯(lián)網(wǎng)和經(jīng)濟社會融合發(fā)展。實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享”。大數(shù)據(jù)不僅在經(jīng)濟社會領(lǐng)域深度改變?nèi)藗兊乃季S、生活和工作方式，也在公共管理領(lǐng)域成為提升地方政府治理能力的重要技術(shù)工具。所以要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的技術(shù)作用，抓住大數(shù)據(jù)提高政府治理能力的機遇，處理好大數(shù)據(jù)給政府治理能力所帶來的諸多挑戰(zhàn)。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，培養(yǎng)領(lǐng)導干部的大數(shù)據(jù)思維是應用大數(shù)據(jù)提升地方政府治理能力的重要前提

地方政府運用大數(shù)據(jù)提升治理能力的前提是要轉(zhuǎn)變觀念，培養(yǎng)領(lǐng)導干部的大數(shù)據(jù)思維。單純的數(shù)據(jù)并不能直接帶來價值，數(shù)據(jù)只是對某個事件，某種現(xiàn)象的記錄，體現(xiàn)為文字、數(shù)字、聲音、圖像、視頻等，只有將數(shù)據(jù)經(jīng)過篩選、清理、加工、提煉一系列過程之后，才能成為有意義的信息，當同樣的信息重復出現(xiàn)，事物的本質(zhì)規(guī)律被揭示出之后，信息才可能變?yōu)橹腔郏?］。因此，數(shù)據(jù)價值的挖掘主要靠掌握數(shù)據(jù)的人，關(guān)鍵是掌握數(shù)據(jù)的人要有數(shù)據(jù)思維，與其說大數(shù)據(jù)創(chuàng)造了價值，不如說是大數(shù)據(jù)思維觸發(fā)了新的價值增長。由此可見，大數(shù)據(jù)時代，培養(yǎng)最新執(zhí)政能力的重要前提是領(lǐng)導干部要樹立大數(shù)據(jù)意識和培養(yǎng)應用大數(shù)據(jù)的習慣，尤其是決策者更應具備大數(shù)據(jù)思維。

（二）打破封鎖，推進數(shù)據(jù)資源共享開放是應用大數(shù)據(jù)提升地方政府治理能力的關(guān)鍵

應用大數(shù)據(jù)提升地方政府治理能力的關(guān)鍵是要打破封鎖，推進數(shù)據(jù)資源共享開放。第一步要實現(xiàn)政府部門的數(shù)據(jù)共享。首先要進行縱向信息系統(tǒng)整合。在相同的上下級政府部門之間，構(gòu)建統(tǒng)一的信息平臺。接著要進行橫向信息系統(tǒng)整合，實現(xiàn)跨部門的政府信息資源共享和政務(wù)協(xié)同。最后，從內(nèi)部管理觀念和行政體制上著手，雖然說信息孤島形成的表面原因是信息存儲格式不一致的問題，但更深層次的原因則是管理上的孤島現(xiàn)象。觀念和態(tài)度不變，即使手握利器，行政效率和服務(wù)質(zhì)量也很難提高。目前，全國首個區(qū)一級數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機構(gòu)——廣東佛山市南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局，掛牌成立一年多，建成的數(shù)據(jù)資源目錄平臺和數(shù)據(jù)資源服務(wù)平臺已經(jīng)實現(xiàn)勞動、人社、質(zhì)監(jiān)、工商等65個單位的數(shù)據(jù)注冊、查詢、共享和交換。打通各部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)之后，大數(shù)據(jù)應用能夠揭示傳統(tǒng)技術(shù)方式難以展現(xiàn)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，為有效處理復雜社會問題提供新的手段。實現(xiàn)用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新，從經(jīng)驗決策為主向科學決策轉(zhuǎn)變，推動政府管理理念和社會治理模式進步。第二步要逐步實行數(shù)據(jù)的開放。要分門別類，區(qū)別對待。對于涉及國家機密和個人隱私的數(shù)據(jù)，堅決不能公開；對于不涉及國家機密和個人隱私的數(shù)據(jù)，都應該向公眾開放，方便大家使用，方便一些研究人員做研究；對于一些介于兩者之間的數(shù)據(jù)，政府有什么需求，想做什么事，可以交給相應的企業(yè)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，并且簽署保密協(xié)議。如果出現(xiàn)數(shù)據(jù)丟失的情況，要嚴厲處罰。

（三）以公眾為中心，打造政府2.0是應用大數(shù)據(jù)提升地方政府治理能力的核心

應用大數(shù)據(jù)提升地方政府治理能力的核心是以公眾為中心，打造政府2.0。政府1.0是側(cè)重于“以政府為中心”，政府在公共事務(wù)中扮演較為單一和主導性的角色。政府2.0則強調(diào)“以用戶”為中心，以開放、參與、協(xié)作為特征。政府可以根據(jù)用戶不同的需求提供個性化的服務(wù)。政府2.0實現(xiàn)了政府組織重塑再造和管理方式的變革，提升了政府的工作效率、執(zhí)政能力和社會服務(wù)能力，開展了行政管理的深化改革。政府在踐行系列管理改革的基礎(chǔ)上，最終將形成嶄新的“互聯(lián)共治、整合服務(wù)”的治理模式，其治理模式為構(gòu)建“整體政府、開放式政府”達成“善治”提供了實現(xiàn)途徑［8］。

結(jié)語

大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)在很大程度上影響著政府治理，它將成為提升地方政府治理能力的重要技術(shù)工具。地方政府不能忽視大數(shù)據(jù)的重要作用，應抓住機遇積極地推動大數(shù)據(jù)的發(fā)展，以提升政府自身的治理能力。當然，地方政府也必須正視大數(shù)據(jù)給政府治理所帶來的挑戰(zhàn)，努力避免大數(shù)據(jù)所帶來的負面影響。

參考文獻：

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［8］孟慶國.政府2. 0——電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的趨勢［J］.電子政務(wù)，2012（11）：2-7.

［責任編輯：左眉］

作者簡介：李拔萃（1983-），女，遼寧撫順人，中共撫順市委黨校公共管理教研室講師；研究方向：電子政務(wù)與公共服務(wù)、政府管理與創(chuàng)新。

收稿日期：2016-03-31

文章編號：1671-6183（2016）04-0045-05

文獻標識碼：A

中圖分類號：D630