侯恩賓 李濟時

建國后地方治理中黨的執(zhí)政方式演變與經(jīng)驗教訓

侯恩賓 李濟時

地方治理是國家治理體系的重要一環(huán)，也是國家治理目標能否實現(xiàn)的基礎，考察黨在地方治理過程中的執(zhí)政方式得出經(jīng)驗教訓具有理論意義和實踐意義。建國后，黨在地方治理過程中經(jīng)歷了一元化、制度化及多主體參與的發(fā)展、演變，這總體上體現(xiàn)了黨應對經(jīng)濟、政治、社會環(huán)境轉變進行的自我革新。在這個過程中，黨始終充當了國家與社會的橋梁、紐帶，而新時期，多主體參與的地方治理也標志著地方政府獨立性增強和政治權力向社會的回歸。

中國共產(chǎn)黨；執(zhí)政黨；執(zhí)政方式；地方治理；地方政府

地方治理在國家治理體系中處于次級體系，是國家治理體系的重要部分，是推進國家治理體系建設、提高治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，“各地方政府能否實現(xiàn)現(xiàn)代化是國家戰(zhàn)略能否實現(xiàn)的基礎與關鍵”。①唐天文、曹清華、鄭爭文：《地方政府治理現(xiàn)代化的內涵、特征及其測度指標體系》，載《中國行政管理》2014年第10期。在地方治理中優(yōu)化黨的執(zhí)政方式既是我國社會主義民主建設的重要內容，也是提高地方政府治理能力、實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化的關鍵一環(huán)。當前對于地方政府治理的研究，一般只是將地方政府作為社會治理的單一主體，但很少單獨研究黨在地方治理中的關鍵地位和執(zhí)政方式。而研究黨與地方政府之間的關系也往往集中在地方黨政關系梳理，只停留在地方黨委與政府、人大、法院等機構的關系上。這既不能反映執(zhí)政黨在地方治理中的關鍵作用，也不能反映當前地方治理中日益復雜多樣的社會政治生態(tài)。

隨著改革開放的深入，經(jīng)濟、政治、文化等社會生態(tài)環(huán)境發(fā)生著巨大變化，地方政府的獨立性大大增強，這就要求地方政府要代表地方利益、反映地方群眾需要；同時，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展也激活了社會活力，一批獨立的個體以及社會組織逐漸興起，他們參政議政意識日益強烈，在社會治理上的參與日益廣泛。這種社會經(jīng)濟結構與執(zhí)政環(huán)境的變化，使得地方治理中黨的執(zhí)政方式也面臨著新的挑戰(zhàn)。人們日益認識到：“完善地方黨委的領導方式、執(zhí)政方式，提高其執(zhí)政能力，對提高全黨的執(zhí)政能力具有基礎性作用”①榮敬本等著：《改進黨的地方治理結構的比較研究：論“拾畝地”模式》，西北大學出版社2005年版，第116頁。。

要分析這些新的挑戰(zhàn)的由來以及更好地應對這些挑戰(zhàn)、充分發(fā)揮地方治理中黨的執(zhí)政作用，就需要探討地方治理中黨的執(zhí)政方式形成歷程，并在此基礎上總結歷史經(jīng)驗和教訓。根據(jù)建國后地方治理中黨的執(zhí)政方式演化歷程，將其劃分為三個階段：建國后到文革后初期的“一元化領導”時期；十一屆三中全會到20世紀末、21世紀初“黨的領導制度化”時期；本世紀初至今的“黨主導下的多主體參與”時期。

一、黨的一元化領導地方治理時期

新中國成立后，黨對于國家的管理延續(xù)了革命時期的“一元化領導”，即同一層次的組織機構都要接受黨的領導，具體表現(xiàn)為同級國家機構都要受到黨的機構的統(tǒng)轄。這樣，通過一元化領導使黨的意志通過革命時期形成的黨的組織機構替代尚未成熟完善的國家官僚系統(tǒng)實現(xiàn)政治動員，從而完成國家建構的歷史使命。在具體建構過程中，一元化領導在國家治理模式上采用的是運動式治理方式，即“執(zhí)政黨和國家官僚組織依托發(fā)達的宣傳和組織系統(tǒng)，通過政治動員的方式集中資源，以實現(xiàn)國家各種治理目標，進而達成國家各項治理任務的治理方式”②曹龍虎：《國家治理中的“路徑依賴”與“范式轉換”：運動式治理再認識》，載《學?！?014年第3期。。這種運動式治理模式實際上是一種黨的意志轉化為國家權力的表現(xiàn)形式，即通過黨的任務目標確定，集中國家權力整合社會資源實現(xiàn)黨的意志貫徹。整個國家建構的過程，也是社會整合的過程，因為運動式治理通過黨的意志國家權力化，使國家權力可以進入社會生活的各個領域，消除了國家權力的邊界，使得國家全面管控社會成為可能。

這種國家治理模式在地方治理上就體現(xiàn)為以地方黨委統(tǒng)轄地方政府，地方政府實際上成為黨委的執(zhí)行機構，這個過程包括地方黨政機構成立和集權化兩個階段。地方黨政機構的正式成立是在1949年11月，中共中央頒布《關于在中央人民政府內組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》和《關于在中央人民政府內建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，這兩個決定的主要內容就是在人民政府內部成立黨委和黨組，遵照這個決定，上至政務院下到地方各級政府都成立了黨委和黨組，在地方政府中黨委會與黨組的主要成員一般都是地方政府高級領導，其主要任務就是貫徹中央政府的路線、方針、政策，保證行政任務的完成。受制于國家整體的治理模式，地方政府的權力逐漸轉移到地方黨委手中，地方黨委實際成為地方治理的中心，形成了黨委的一元化領導。首先，為加強對地方事務的管理，地方黨委實行分口領導。在1955年8月1日，中共中央組織部向中共中央提交《給中央的工作報告》（簡稱“八一工作報告”），其主要內容就是要在各級黨委建立與政府相對應的工作部門，其后于當年10月由中共中央批準并下發(fā)《中央批準中央組織部1955年8月1日給中央的工作報告》，指出各級黨委應該“按照報告所提的意見，把應該設立的部門迅速設立起來”①中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館編：《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第九卷，文獻選編（下），中共黨史出版社2000年版，第341頁。，各級黨委按照要求很快建立起政府相對應的部門，這就使得地方黨委與地方政府直接對接，形成了黨委“分口領導”。其次，在《1957年夏季的形勢》一文中，毛澤東指出，“政法文教部門應受命于省委、市委、自治區(qū)黨委”②中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第十冊，中央文獻出版社1994年版，第484頁。，強調政法部門受黨委的領導。最后，在1958年的《中共中央關于成立財經(jīng)、政法、外事、科學、文教各小組的通知》中，直接明確的提出“大政方針在政治局，具體部署在書記處……大政方針和具體執(zhí)行和細節(jié)決策屬政府機構及其黨組”③中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集（1949．10-1966．5）》第28卷，人民出版社2013年版，第150頁。。按照文件精神，無論是中央還是地方政府決策都交由地方黨委“一元化領導”，地方各機構無論是人大還是法院都要服從，這就標志著地方治理是以黨代替政府，實行一元化領導，集黨、政、軍權力于一身，包攬行政、司法、黨政等事務。最能體現(xiàn)這種一元化領導模式的是文革時期各地成立的革命委員會與黨委會的合一。

一元化領導不僅僅體現(xiàn)在地方政府在橫向上受地方黨委的直接控制，更體現(xiàn)在縱向上黨對于地方政府的管控，這主要表現(xiàn)在請示、報告制度的實行。這使得地方政府更加隸屬于中央政府，凡是涉及重大決策都要上呈中央政府，而中央政府則需提交中央委員會審核。

總體來看，這時期的黨對地方的治理沿用了國家治理中的一元化領導模式，在黨政關系表現(xiàn)為黨政不分、以黨代政的“合一型關系”④劉杰：《黨政關系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》，載《社會科學》2011年第12期。，在地方治理模式中表現(xiàn)為弱化地方政府的作用，強調突出黨在地方治理的統(tǒng)轄作用，通過黨的組織架構實現(xiàn)黨的意志。這主要體現(xiàn)在：一是地方黨委不僅僅是政策、方針的制定者，還是直接的行動者、監(jiān)督者。地方黨委一開始是通過黨組的形式來對地方事務達成共識然后交由行政負責人去執(zhí)行，而后來通過分口領導，地方黨委則是直接介入行政事務，這樣地方黨委不僅僅是黨的領導者還直接成了地方政府的實際領導者。二是從垂直來看，地方政府管理的事務也要受上級黨委管理。通過分口領導使得地方事務歸于地方黨委管理，而請示報告制度又使得地方聽命于中央，這樣就導致了地方政府的職能虛化，整個地方政府就變成了中央政策的執(zhí)行者。

二、黨領導地方治理的制度化時期

文革結束后，黨和國家領導人在對文革進行反思的過程中，推動了領導制度的改革，并對地方治理體制產(chǎn)生了深刻影響。

首先，地方政府體制得以重建與完善，地方治理的新政治結構基本確立。

文革結束后，黨和國家領導人深刻地認識到權力過分集中是造成文革的主要原因，在“加強黨的一元化領導的口號下，不適當?shù)?、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于黨委第一書記”①鄧小平：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社2008年版，第328頁。。這不僅僅與我國長期的封建主義傳統(tǒng)有關，但更多的是與領導制度、組織制度有關，這些更具有“根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，因此要加強改革黨和國家的領導、組織制度。這種制度改革體現(xiàn)在地方治理上就是改變了文革時期的革命委員會一元化領導，通過1979年的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》將各級革命委員會改組為地方人民政府。同時在1982年的《憲法》中，明確規(guī)定地方各級人民政府是地方各級權力機關的執(zhí)行機關，地方各級國家行政機關，由本級人民代表大會產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。這就恢復了地方政府的主體地位，明確了地方治理的政治結構。

其次，央地關系重塑，地方政府成為代表一定地方利益的權力主體。

十一屆三中全會的召開標志著我國進入了以經(jīng)濟建設為中心的新時期。為了推動經(jīng)濟發(fā)展，國家采用“晉升錦標賽”的模式調動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，這種晉升錦標賽治理模式，其實是一種分級發(fā)包、層層加碼的結果導向型治理模式，它通過提拔在經(jīng)濟競賽中獲勝的地方政府黨政主要領導來推動地方政府發(fā)展經(jīng)濟②周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經(jīng)濟研究》2007年第7期。。而中央政府與地方政府之間也不再是單向度的控制-執(zhí)行關系，兩者圍繞著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，在政策提供、制度供給方面出現(xiàn)談判、協(xié)商機制。同時，中央政府先后向地方放權，通過1984年的干部人事制度改革，使得地方政府具有了一定的人事任免權力，通過1994年的分稅制改革則使得地方政府具有一部分財權，這樣地方政府由之前的中央派出機構逐漸演化為具有一定地方利益代表功能的權力主體，從而“不再是中央政府的被動代理人”③Tse-Kang Leng，Yun-han Chu（ed），Dynamics of Local Governance in China During the Reform Era，Lexington Books，2009，p．2．。

最后，黨政關系重塑使得黨治理地方的權力運作方式更加制度化。

這個時期黨對地方的治理，在領導方式上，不是簡單、直接地代替地方行政組織，而是通過黨委會事先對地方行政事務進行協(xié)商達成共識，這樣既發(fā)揮了地方政府的積極性，也使得黨與政府之間實現(xiàn)了結構分化，形成了一種“嵌入型”的黨政關系模式。在具體的領導策略上，在涉及中央路線方針以及關系地方經(jīng)濟與社會發(fā)展重要戰(zhàn)略上，交由黨委常委會集體討論，而日常性工作則交由政府主要部門按照職責、權限進行管理，從而使得這時期黨對于地方政府的治理日漸制度化。具體而言，地方黨委對于地方的管理主要是通過“一個班子”、“三個黨組”、“幾個口”進行的。一個班子是指地方黨委會，由地方政府主要機構的負責人組成，在這里，地方主要機構負責人主要擔任地方黨委副書記，三個黨組則主要是地方人大、政府、政協(xié)的黨組，而幾個口是指地方黨委書記分管的地方經(jīng)濟、教育、建設等事務。在實際運作中，地方黨委在同級組織中發(fā)揮領導核心作用，主要抓大政方針等工作，通過由地方政府主要負責人組成的黨委會對地方事務進行管理、領導，實行集體領導與個人負責相結合的原則。通過地方人大的黨組貫徹地方黨委會的決議，將黨的主張通過法律程序變?yōu)榈胤椒ㄒ?guī)；地方政府的黨組則監(jiān)督政府決策程序使黨的決議變?yōu)樾姓?，實現(xiàn)黨對政府的領導；政協(xié)的黨組是實現(xiàn)黨領導社會各界達成共識的機構，通過政治協(xié)商了解社會組織、個人對地方政府的要求，更好地實現(xiàn)對地方的治理。在對法院的領導上，在這個時期，通過了1982年憲法，在憲法里明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。黨對司法機關的領導是通過內部黨組設置實現(xiàn)“路線、方針、政策的領導，是監(jiān)督司法機關嚴格依法行使職權和依法辦案”，這就使得法院獲得了一定程度的審案、判案的獨立性。

在地方治理體系的主要領導機構和權力機關中，黨委會、黨組的確立，尤其是集體領導、分工負責原則使得黨擺脫了個人領導的缺陷，實現(xiàn)了黨的領導科學化；而1996年《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》的頒布，實際上捋順了黨與政府的職能，規(guī)定了黨的工作范圍、領導形式，而且黨章規(guī)定，黨必須在憲法與法律的范圍內活動，從而實現(xiàn)了黨的領導法制化。

三、黨主導下的多主體參與地方治理時期

20世紀末21世紀初，經(jīng)濟體制和政治體制的轉型釋放了社會活力，經(jīng)濟導向型的國家治理模式倒逼著執(zhí)政黨在政治體制改革上進行權力下放、黨政分開、政社分開，出現(xiàn)了非盈利機構等社會自組織形式?！半S著政府向市場、社會的放權，市場化改革的進行，中國社會結構發(fā)生了巨大變遷，公民社會賴以存在和發(fā)展的經(jīng)濟、政治和文化環(huán)境發(fā)生了根本變遷，在中國歷史上第一次大規(guī)模地催生了民間組織”①唐麗萍：《中國地方政府競爭中的地方治理研究》，上海人民出版社2010年版，第38頁。。根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，截止至2014年，我國社會團體數(shù)達31萬個，社會團體從業(yè)人數(shù)近373萬人，這充分說明我國社會組織日漸成熟。社會的成長和社會團體的日益活躍，在打破原有利益固化的基礎上喚醒了人們的權利意識，實現(xiàn)了社會主體的多元化，人們參政議政的政治功效意識增強。

在地方治理上，國家-市場-社會的變遷推動了我國地方治理向黨主導的多元主體參與的模式轉變。這涉及到黨的角色轉換、權力運行等方面，具體來看，主要有以下幾個方面：

首先，執(zhí)政黨逐漸成為地方治理多元主體網(wǎng)狀結構的核心和樞紐。

地方治理意味著地方政府不再是單一的公共服務提供者和生產(chǎn)者，也不再是社會政策的唯一制定者與執(zhí)行者，它實際上打破了權力的單向度運行模式，社會團體及其個人不再僅僅是政策的被動接受者而可以參與進政策制定與執(zhí)行，這樣就形成了一種多元的社會治理模式。這種治理模式的基礎不再是強制力而是溝通達成的共識，從而提高了政府治理的合法性，但是多元主體參與的治理并不是萬能的，多元主體在目標達成時往往會陷入一種無秩序的狀態(tài)，導致多元主體之間的相互推諉，效率下降。因此，要實現(xiàn)地方治理的多元主體參與，重點是要以黨的領導為核心，形成“黨委領導、政府負責，社會團體分工負責的局面”。這樣執(zhí)政黨既是地方治理多元主體的一環(huán)，同時它又要防止多元主體參與治理的失靈，實際上成為了多元主體參與下的地方治理的核心和樞紐，形成了以黨主導的多主體參與的治理模式。以黨的這種執(zhí)政方式為基礎形成的地方治理模式，具有其必然性和明顯優(yōu)勢，正如有學者指出的，“在國家治理的不同層面，正是由于多元主體的充分參與，又保留中國共產(chǎn)黨領導貫穿其間，從而造成一種放而不亂、活而有序的體制?！雹氽骋积垼骸吨卫韯?chuàng)新使中國體制更具適應性》，載《紅旗文稿》2015年第10期。近年來，第六屆中國地方政府創(chuàng)新獎的獲得者浙江省慈溪市委、市政府采用了以基層黨支部為核心、基層組織為支撐，企事業(yè)單位和社會各界群眾廣泛參與的基層社會管理新機制，形成了以黨為核心的基層組織與社會組織協(xié)同治理的新局面，不僅使得基層治理水平得以提高而且還贏得了社會認可。

其次，黨在地方治理中的權力實現(xiàn)方式得以規(guī)范化。

如果說以往黨治理地方是一種建基于權力之上的統(tǒng)管模式的話，那么現(xiàn)時期就是以規(guī)則為基礎的治理模式。因此，黨對于地方政府的治理要實現(xiàn)權力的規(guī)范化運作。以往的地方治理模式中存在一個雙重矛盾，按照憲政結構，地方政府是由同級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督，但是按照黨政結構，地方政府又受同級黨委管理，這樣就產(chǎn)生了地方黨委與人大之間的矛盾。同時，地方政府的行政首長按照科層制是地方政府的主要負責人，但在黨政體系結構下，地方政府的行政首長往往只是地方黨委的副職或成員，在實際決策中，則往往是地方黨委負責人拍板決定，這就造成了地方首長權力的虛置化?；膺@種矛盾關系的關鍵就是黨的權力運行的規(guī)范化，通過合理規(guī)制黨在政府中的地位賦予黨委一定的職權，或者在地方治理實際運行中減少黨委權力的直接運作，賦予地方政府更多的權限，這具體表現(xiàn)在：在2002年的地方換屆選舉中，中央明確規(guī)定“各省委書記除非兼任政治局委員，一般應被推薦為本省人大主任的候選人”，這種交叉任職能夠解決地方黨委與地方人大之間的矛盾，同時“實行黨委書記兼任人大主任，借助黨委書記在人大中的體系內影響力，顯然在權力體制上更能夠切實保證黨的權力借助于人大法定程序實現(xiàn)合法化”①張書林：《地方黨委書記與人大主任應兼職還是分設》，載《中國黨政干部論壇》2013年第6期。。在地方黨委與地方政府權力分配上，黨逐漸減少了對地方事務的直接管理，實現(xiàn)了“副職分管、正職監(jiān)管、集體領導、民主決策”權力運行機制，“實質就是一種說‘不’的權力分工制度，其目的是要改變‘集體領導與分工負責相結合的制度’下權力容易集中于黨委書記個人手中的弊端”②唐亞林：《權力分工制度與權力清單制度：當代中國特色權力運行機制的建構》，載《理論探討》2015年第3期。。比如山西省在2014年制定出臺《關于黨政主要領導不直接分管部分工作的若干規(guī)定（試行）》③王姝（記者）：《山西：黨政主要領導不直接分管人事財務等工作》，載《新京報》2014年2月10日。，對各級黨政“一把手”限權，明確要求，黨政主要領導不直接分管五項工作，即干部人事工作、財務工作、工程建設項目、行政審批、物資采購。這樣就使得地方黨委的權力空間減少，促使地方黨委通過間接性的規(guī)范化運作實現(xiàn)對地方政府的領導，改變了以往地方黨委對地方事務的直接管理，從而使得地方政府的權力運作空間增大。

最后，在地方治理中，黨由社會管理的統(tǒng)籌與協(xié)調者向規(guī)則制定者的角色轉變。

在新時期地方治理過程中，既涉及到國家權力主體如政府、人大、法院也包括非權力組織機構政協(xié)、社會組織等，這就要在保證國家權力主體發(fā)揮作用的同時擴大社會治理的空間，發(fā)揮政協(xié)組織的統(tǒng)一戰(zhàn)線作用，激活社會組織的活力，促進國家與社會組織在地方治理上實現(xiàn)良性互動。在推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的新時期，地方治理作為國家治理體系的次級體系，要充分發(fā)揮地方多元主體的積極性，這就要求黨須改變以往的統(tǒng)管模式，實現(xiàn)社會治理的多主體參與，通過共識的達成推進執(zhí)政黨權力的實現(xiàn)。而在多元社會主體中確定社會治理目標，客觀上需要一個組織充當?shù)胤街卫淼暮诵?，黨在國家治理過程中的領導地位實際上擔負了這種規(guī)則提供者的角色。第四屆地方政府創(chuàng)新獎的獲得者浙江省寧波市海曙區(qū)通過制定公共服務、公共產(chǎn)品標準的形式，采用向社會組織購買居家養(yǎng)老服務的方式為社區(qū)居民提供公共服務，不僅僅滿足了人民的需要，而且也獲得了社會的認可。黨通過大政方針的制定，實際上就是對地方治理目標及其實施規(guī)則的劃定，這樣能夠使得地方治理中的多元主體凝心聚力確保社會治理目標的實現(xiàn)，以免出現(xiàn)治理碎片化的現(xiàn)象。

四、地方治理中黨的執(zhí)政方式優(yōu)化：經(jīng)驗與教訓

回顧中國共產(chǎn)黨地方治理的過程，我們能夠清晰地看到國家治理策略對地方治理的影響。這種影響不僅僅體現(xiàn)在地方政府在機構設置、權力分配上與中央政府具有同構性，更體現(xiàn)在黨具有聯(lián)結國家與地方、國家與社會、國家與公民的作用，以及黨在地方治理中的執(zhí)政方式的演變與選擇。我們需要在總結和吸取以往的經(jīng)驗和教訓的基礎上推動地方治理中黨的執(zhí)政方式優(yōu)化。

首先，從權力運行的作用上來看，黨在地方治理中需要發(fā)揮好聯(lián)系國家與社會的功能。

黨的執(zhí)政地位要求黨在國家治理中發(fā)揮領導核心作用，這種領導意味著黨要充分釋放國家、社會的活力，集中國家、社會、個人的力量完成社會治理的目標。這就要求黨要通過思想領導、組織動員起到溝通國家與社會、聯(lián)系社會與個人的作用。因此激活地方活力、釋放社會自主空間、放權讓利就成了改革開放的重點。通過中央連續(xù)向地方放權，使得地方政府獨立性增強，同時使得一大批獨立的社會組織與公民個人出現(xiàn)，社會逐漸培育起來。從這個時期開始，黨圍繞著國家-社會的變化，規(guī)范權力運作的制度化，實現(xiàn)權力運作的理性化。一方面，地方治理與中央治理體系都屬于國家治理體系的重要組成部分，二者從根本上統(tǒng)一于推進治理體系現(xiàn)代化的根本任務過程中，服務于全面深化改革的根本目標。因此，二者具有內在的一致性。另一方面，國家治理也是中央-地方政府的互動過程，要保證二者在目標、任務的統(tǒng)一則是要由黨的中央、地方組織作為中介橋梁起溝通、聯(lián)系作用，從而使得政令有序貫徹。因此，黨還要以中央-國家的身份，與地方利益的代表者進行溝通、協(xié)商保證地方治理能夠在國家根本策略的情況下凸顯地方性，同時形成政策性的回路保證國家政策能夠得到地方反饋，從而推進國家治理策略的科學性。在這個過程中，執(zhí)政黨其實就是發(fā)揮連接國家與社會的作用。

其次，從地方政府的地位來看，黨對地方治理的整個歷程也是地方政府主體性增強的過程。

地方政府是地方治理的主體，因此在地方治理過程中要尊重地方政府的主體地位，發(fā)揮地方政府的積極性，但在實際地方治理過程中，我們一開始只是將地方政府作為中央政府的派出機構，負責貫徹中央政府的政策、執(zhí)行黨的路線方針。這典型體現(xiàn)在第一個時期，執(zhí)政黨對地方的治理采用的是“一元化領導”的方式，地方政府的權力完全集中于地方黨委，這就導致地方黨委不僅僅是地方權力中心，更是上級黨委乃至中共中央的下級聯(lián)系點，從而形成黨政不分、以黨代政的地方黨政關系，這不僅僅會混淆黨政關系，弱化地方政府的地位，也使得黨的地位、職能、權限由于沒有在國家制度體系中得到合適的規(guī)制而直接出現(xiàn)在地方治理的前沿，容易造成執(zhí)政黨合法性的耗散。因此，如何增強地方政府的主體性地位，發(fā)揮地方政府的活力，就成了新時期地方治理的重點。

改革開放后，人事、財政上的放權使得地方政府相對獨立性增強。地方政府的獨立性增強不僅表現(xiàn)在央地關系上，中央向地方放權，地方政府呈現(xiàn)“行為聯(lián)邦制”①鄭永年所歸納的這種“行為聯(lián)邦制”“是一種相對制度化的模式，它包括了中央與各省之間一種顯性或隱性的談判”，地方政府“對經(jīng)濟事務和某種程度的政治事務負主要責任”。參見鄭永年《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央—地方關系的變革與動力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第35頁。的特點，也表現(xiàn)在地方政府能夠真正代表本地區(qū)利益，自主進行決策，而只有本地區(qū)的人民才能真正明確自己的利益歸屬。這就是新世紀治理理論推崇的多元參與，通過多元主體的共同參與實現(xiàn)權力的共享完成本地區(qū)利益表達，而執(zhí)政黨采用規(guī)范權力運作的方式實現(xiàn)對地方多元治理的領導。地方政府在這個過程中不僅僅從權力下放中獲得自己相對于中央政府的一定的獨立性，更從本地區(qū)人民的治理參與中獲取了新的權力合法性來源。

最后，從權力屬性上來看，執(zhí)政黨地方治理方式的轉變也是一個政治權力逐漸回歸社會的過程。

政治權力回歸在這里具有兩方面的含義：從政治權力來源上看，黨和國家的權力來自于人民，因此政治權力的實行必須反映民情、民意，真正體現(xiàn)權為民所系、利為民所謀的社會主義政黨與人民之間的魚水關系。從政治權力的價值屬性看，權力的公共性是指權力解決公共問題，滿足公共需要，維護公共利益所彰顯的公平正義的社會屬性。權力的公共性既是權力實現(xiàn)社會管理的目標也是權力得以存在的合法性基礎，二者既有區(qū)別也有聯(lián)系，權力來源的人民性要求權力的實現(xiàn)過程要體現(xiàn)公平正義的價值屬性，權力的公共性是人民對權力最終實現(xiàn)的價值期待，二者統(tǒng)一于執(zhí)政黨權力的實施過程中。從權力實現(xiàn)角度看，地方治理是權力在地方層級為人民提供公共產(chǎn)品和服務，滿足人民和社會需要的過程，這就需要在地方治理過程中，不斷地聽取人民群眾的意見建議，回應人民對公共性的要求。這首先體現(xiàn)在公共產(chǎn)品、公共服務的供給，這是權力公共性的目標也是人民性的要求。地方政府不再作為單一的公共產(chǎn)品提供者，地方政府可以以購買公共服務的方式為當?shù)厝嗣裉峁└玫墓伯a(chǎn)品。二是體現(xiàn)在涉及公共利益的決策上必須體現(xiàn)人民的意志，這是政治參與的維度，體現(xiàn)了對于權力實施要反映民情、民意的要求。黨領導下的多主體參與治理模式使得地方多元主體可以參與到公共政策的決定與執(zhí)行，這就使得地方政府治理效果不再僅僅滿足于上級政府的經(jīng)濟發(fā)展需要而更加契合于本地區(qū)人民的切身利益，同時也增加了地方政府治理的合法性。

（責任編輯：崔桂田）

D6；D61

A

1001-5574（2016）04-0049-09

侯恩賓，山東大學當代社會主義研究所博士生；李濟時，山東大學當代社會主義研究所研究員、政治學與公共管理學院副教授（濟南250100）。

山東省社科規(guī)劃項目《地方治理視野下的民眾有序政治參與問題研究》（15CZZJ05）；山東大學自主創(chuàng)新基金青年團隊項目《政黨政治與民主政治發(fā)展問題研究》（IFYT1226）；國家社科基金重點項目《地方治理中黨的執(zhí)政方式創(chuàng)新研究》（14AZZ002）。