○羅家為

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我國行政監(jiān)督體系的困境與發(fā)展取向

○羅家為

行政權(quán)是現(xiàn)代國家的一項重要的權(quán)力，涉及了社會治理和人民生活的方方面面，與人們的生老病死都息息相關(guān)。因此，在現(xiàn)代國家中，對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和約束具有普遍性。我國自古以來就非常重視對權(quán)力的監(jiān)督和約束，改革開放以來，我國行政監(jiān)督體系不斷發(fā)展，取得了一定的成就。然而，隨著社會公共管理事務(wù)越來越復(fù)雜，行政權(quán)力的無孔不入也對公民的正當(dāng)權(quán)益造成了一定的侵害。在新時期，如何對行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行是國家治理和社會發(fā)展的一個重要議題。我國行政監(jiān)督體系不斷完善，但也遭遇了自上而下的監(jiān)督單一化、泛化、覆蓋面窄，社會力量在行政監(jiān)督中的邊緣化，各方監(jiān)督主體難以形成合力的困境。為此，行政監(jiān)督體系的完善要在堅持全局思維的基礎(chǔ)上，將自上而下和自下而上的監(jiān)督方式結(jié)合起來，強化社會力量在行政監(jiān)督體系中的地位，增強監(jiān)督協(xié)調(diào)力度，明確各方監(jiān)督主體的權(quán)力邊界。

一、問題的界定與研究進(jìn)展

（一）行政監(jiān)督的界定及其必要性

所謂行政監(jiān)督，其本義是監(jiān)督行政，它是指作為依法享有行政監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督主體對各級國家行政機關(guān)及其公務(wù)員行使國家行政權(quán)所實施的監(jiān)督。按監(jiān)督主體的不同，可以將行政監(jiān)督分為狹義和廣義兩種。廣義的行政監(jiān)督是指由國家機關(guān)、社會團體或個人對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員所進(jìn)行的約束、檢查、督促；狹義的行政監(jiān)督是指國家機關(guān)在內(nèi)部所進(jìn)行的一種監(jiān)督活動，也就是行政系統(tǒng)對自身的一種監(jiān)督[1]。本文取其廣義上的定義，即行政監(jiān)督既包含了行政系統(tǒng)對自身的監(jiān)督又包含了國家機關(guān)、社會團體、社會個人對行政機關(guān)的監(jiān)督，在此框架范圍內(nèi)對我國行政監(jiān)督體系進(jìn)行分析。現(xiàn)代國家對于行政監(jiān)督的關(guān)注度非常高，對行政權(quán)力的監(jiān)督與約束也是現(xiàn)代國家的普遍做法，對于行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督非常必要。不同的國家對公共權(quán)力進(jìn)行約束的方式不盡相同，西方國家經(jīng)過幾百年的發(fā)展，逐漸形成了一整套，權(quán)力制衡的制度。

（二）我國行政監(jiān)督的研究進(jìn)展

我國政界和學(xué)界對行政監(jiān)督問題都保持了持續(xù)的關(guān)注，在對行政監(jiān)督體系問題的分析方面不乏一些獨到的見解。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前我國行政監(jiān)督體系主要由政黨監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和審計監(jiān)督組成，并對各種監(jiān)督主體的優(yōu)缺點進(jìn)行了深入分析。有學(xué)者認(rèn)為，我國行政監(jiān)督體制具有獨立性和依附性、至上性與廣泛性、人治性與法治性等內(nèi)在特征，并形成了我國行政監(jiān)督制度變遷的“鎖定性”路徑。因此要著力破解古代行政監(jiān)督制度變遷中形成的“低效鎖定”的依賴性路徑，才能推進(jìn)當(dāng)前我國行政監(jiān)督制度的創(chuàng)新。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)該將行政監(jiān)督方略的常態(tài)化、行政監(jiān)督體系的合力化、行政監(jiān)督運作的“雙軌化”、行政監(jiān)督程序的正式化、行政監(jiān)督效果的糾錯化這五大問題納入到行政監(jiān)督的應(yīng)有內(nèi)涵之中[2]。也有學(xué)者認(rèn)為，我國的行政監(jiān)督機制之所以運轉(zhuǎn)效率低下是源于其慣有的結(jié)構(gòu)功能困境。結(jié)構(gòu)性困境表現(xiàn)為基于當(dāng)代行政權(quán)力擴張而導(dǎo)致的監(jiān)督主客體間關(guān)系倒置及監(jiān)督主體內(nèi)部架構(gòu)的失衡，而委托-代理機制的失效與監(jiān)督體制的制度缺陷則是功能性困境在內(nèi)外兩個維度上的顯現(xiàn)。要解決行政權(quán)監(jiān)督機制的結(jié)構(gòu)功能困境應(yīng)堅持全局思維。

目前來看，對于我國行政監(jiān)督的研究文獻(xiàn)已經(jīng)非常豐富，分別從我國行政監(jiān)督體系的構(gòu)成，行政監(jiān)督體系的問題，行政監(jiān)督的困境以及行政監(jiān)督的發(fā)展路徑進(jìn)行了深入細(xì)致的分析，其中也不乏獨到的見解。然而，當(dāng)前我國行政監(jiān)督的現(xiàn)狀卻并不理想，公共權(quán)力侵害個體和私人部分利益、尋租腐敗、權(quán)力的濫用問題依然存在。為此，深入分析當(dāng)前我國行政監(jiān)督系統(tǒng)效能及其發(fā)展困境，明確行政監(jiān)督體系的發(fā)展方向?qū)π聲r期促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

二、我國行政監(jiān)督體系及其行政監(jiān)督效能

（一）行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督及效能

行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督主要包括行政層級監(jiān)督、行政法紀(jì)監(jiān)督、行政審計監(jiān)督。行政層級監(jiān)督主要包括中央對地方的監(jiān)督，上級對下級的監(jiān)督。客觀上來看，我國行政系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督效果并不理想。一方面，我國行政系統(tǒng)內(nèi)部上級與下級的關(guān)系缺乏法律制度的保障，上級對下級的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)具有隨意性，監(jiān)督效果會因為不同的人呈現(xiàn)截然不同。另一方面，行政層級過多造成決策重復(fù)與信息阻隔，政府自利性與法制的缺位，層級設(shè)置中的縱橫失調(diào)也是削弱行政監(jiān)督效能的重要因素。此外，在我國行政機構(gòu)里，上級和下級或多或少有一些私人關(guān)系或者是利益糾葛，在涉及行政權(quán)力的監(jiān)督上，下級只要沒有觸動上級的直接利益，一般是睜一只眼閉一只眼。

我國的行政法紀(jì)監(jiān)督部門主要為監(jiān)察部門，監(jiān)察部門的監(jiān)督效果也并不理想。在我國行政系統(tǒng)內(nèi)部，監(jiān)察部門既要接受自己直管上級的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受同級政府行政首長的領(lǐng)導(dǎo)，處于一種雙重領(lǐng)導(dǎo)的尷尬狀態(tài)，在行政權(quán)力的監(jiān)督中無法獨立行使權(quán)力。再加上上級與下級、領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)、部門與部門之間的利益關(guān)系，其監(jiān)督效能進(jìn)一步打了折扣。行政審計監(jiān)督在行政系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用，但因其獨立性、代表性、覆蓋范圍以及公民的參與性較低，運作的透明度和公開性不夠。

總的來看，行政內(nèi)部監(jiān)督職能重復(fù)，監(jiān)督手段存在一定的局限性，其監(jiān)督功能還有待加強。

（二）行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督及效能

行政系統(tǒng)外部監(jiān)督主要有政黨監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督。盡管我國行政系統(tǒng)外部監(jiān)督擁有龐大的系統(tǒng)和眾多的人員，但目前的監(jiān)督效果也并不理想。首先，從政黨監(jiān)督來看，主要是我國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查委員會以及各民主黨派參政議政的監(jiān)督。當(dāng)前，紀(jì)律檢查委員會在行政監(jiān)督中發(fā)揮了重要的作用，尤其是在反腐倡廉、懲治貪官方面具有不可替代的作用，但其監(jiān)督也存在一定的局限性。紀(jì)委從本質(zhì)上來看是一種黨的組織，在現(xiàn)實運作中難免會超越權(quán)力邊界，侵蝕國家權(quán)力，而且太過強勢的紀(jì)委容易滋生自身的腐敗。各民主黨派的監(jiān)督僅限于參政議政以及民主黨派人士的建言獻(xiàn)策，其監(jiān)督作用效果有限。其次，從國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督來看，全國人民代表大會及地方各級人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，在同級政府中具有最高決定權(quán)力，依法行使監(jiān)督權(quán)。但實際上我國人民代表權(quán)力在許多方面處于一種虛置狀態(tài)，人大對行政權(quán)力的監(jiān)督效果有限。此外，司法機關(guān)也是行政系統(tǒng)外部監(jiān)督的一個重要的監(jiān)督機關(guān)，司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，我國司法監(jiān)督的效能卻并不理想。司法機關(guān)正常履行其職能的條件是它不能受制于行政機關(guān)，但我國業(yè)已形成的司法與行政之間的關(guān)系則表現(xiàn)為：一方面司法機關(guān)在人、財、物等資源供給上依賴于行政機關(guān)；另一方面，與此相關(guān)的司法機關(guān)的現(xiàn)實政治地位低于行政機關(guān)。這兩方面關(guān)系極不利于司法監(jiān)督職能的落實[3]。

從社會監(jiān)督來看，我國的社會監(jiān)督主要包含了社會團體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。表面上看，我國社會監(jiān)督覆蓋的范圍廣，涉及的監(jiān)督主體較多，但是其監(jiān)督效果卻不盡人意。一是社會團體監(jiān)督。近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，各種社會團體如雨后春筍紛紛發(fā)展起來，在揭露社會問題、表達(dá)群體利益、監(jiān)督國家行政權(quán)力起了重要作用，但由于當(dāng)前社會經(jīng)濟不夠發(fā)達(dá)以及體制的一些束縛，社會組織的獨立性并不強，一些社會組織只是政府的延伸機構(gòu)，監(jiān)督效果大打折扣。二是人民監(jiān)督。在互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)達(dá)，網(wǎng)絡(luò)社區(qū)不斷發(fā)展的情況下，無論是傳統(tǒng)的行政監(jiān)督方式還是現(xiàn)代的行政監(jiān)督方式都有所進(jìn)步，人民對行政權(quán)力的約束也進(jìn)一步加強。但與西方發(fā)達(dá)國家相比，人民群眾的參政議政、行政監(jiān)督的渠道依然比較窄，監(jiān)督效果有待加強。三是輿論監(jiān)督。在我國，新聞媒體是傳達(dá)黨和政府方針政策的工具，是反映人民群眾利益愿望的工具，是人民群眾意見的表達(dá)平臺，從本質(zhì)上說，新聞媒體是社會的良知，因此輿論的確是發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用。但由于種種原因，其監(jiān)督效果也并沒有充分發(fā)揮出來。社會監(jiān)督是一種異體監(jiān)督，它與權(quán)力體系內(nèi)的監(jiān)督相比，具有不可代替的特殊作用。社會監(jiān)督的主體是人民，這就決定了社會監(jiān)督的實質(zhì)，是人民監(jiān)督[4]。如何推進(jìn)社會監(jiān)督，還有很遠(yuǎn)的路要走。

三、我國行政監(jiān)督的困境及其表現(xiàn)

（一）自上而下的監(jiān)督方式并沒有根本改變

自上而下監(jiān)督即黨政領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，是指黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)內(nèi)部自上而下權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督，既是上級組織機關(guān)對下級組織機關(guān)的指揮監(jiān)督，也是組織對個人的監(jiān)督制約，還包括黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部對一般工作人員的監(jiān)督約束。眾所周知，在我國目前現(xiàn)實條件下，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)內(nèi)部自上而下監(jiān)督控制是我國現(xiàn)有監(jiān)督制約體系中最有效的監(jiān)督機制。而且這種監(jiān)督機制決定執(zhí)法監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督能否有效發(fā)揮作用[5]。近年來，盡管各種監(jiān)督主體力量有所成長，監(jiān)督方式也逐漸多樣化，但仍然沒有擺脫傳統(tǒng)的自上而下的主體監(jiān)督方式。例如，當(dāng)前的中央巡視組、紀(jì)律監(jiān)察委員會都是黨政機關(guān)自上而下的監(jiān)督。這種自上而下的監(jiān)督具有非常態(tài)性，非具體性以及單一性，面臨了一些監(jiān)督困難。首先，我國領(lǐng)導(dǎo)干部和黨政機關(guān)人員眾多，組織機構(gòu)龐大，行政監(jiān)督難以面面俱到，落到實處。其次，雖然我國監(jiān)督機關(guān)眾多，人員充足，但是依據(jù)我國的政治運行慣例，任何事情都要由黨政主要負(fù)責(zé)人研討、征詢意見、最后決定，在龐雜的社會公共管理事務(wù)以及眾多的政府層級當(dāng)中，對行政權(quán)力的監(jiān)督往往心有余而力不足。

（二）社會力量在行政監(jiān)督中邊緣化

在世界各國的行政監(jiān)督體系中，社會監(jiān)督都扮演了重要的角色，但是不同的國家由于社會力量的強弱不同，其監(jiān)督方式、監(jiān)督深度和廣度呈現(xiàn)了一定的差異。當(dāng)前我國社會力量在行政監(jiān)督中的地位有所提高，但還是處于比較弱勢的地位，換句話說，我國社會力量在行政監(jiān)督體系中仍處于一種邊緣化的位置。真正在監(jiān)督中發(fā)揮作用的還是自上而下的黨政機關(guān)監(jiān)督。這種監(jiān)督格局的形成有其深厚的歷史淵源和現(xiàn)實背景。從歷史上看，我國社會長期具有德治主義、人治主義的傳統(tǒng)，缺乏社會防惡止惡的社會監(jiān)督機制，其最終的價值根據(jù)便是在我國傳統(tǒng)文化中占主導(dǎo)地位的人性善的樂觀主義理論。這種理論認(rèn)為，人性本來就是善的，因而無須監(jiān)督，只要人人加強自己的道德修養(yǎng)，就可以讓公共權(quán)力得以合理運用[6]。在這種觀念的影響下，國民對社會監(jiān)督并不怎么重視。從現(xiàn)實情況來看，新中國成立以來我國形成了一種高度集中的經(jīng)濟和政治模式，盡管改革開放以來，我國已由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，但因為計劃經(jīng)濟的殘留以及“強政府”的體制，我國社會力量相對國家一直比較弱小，處于一種“強政府-弱社會”的狀態(tài)。由此造成了社會力量在行政監(jiān)督中的邊緣化。

（三）各方監(jiān)督主體難以形成合力

盡管我國監(jiān)督體系涉及了多方主體，監(jiān)督體系參與的制度設(shè)計充分考慮了多方參與，但是在行政權(quán)力的實際監(jiān)督過程中很難形成合力，監(jiān)督效果并不理想。一方面，黨政機關(guān)監(jiān)督以及行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督各主體之間利益盤根錯節(jié)，比如，人大代表既是權(quán)力機關(guān)的代表又在行政機關(guān)保有行政職務(wù)；司法機關(guān)在人力和財力上必須得到行政機關(guān)的支持。在利益的聯(lián)結(jié)下，難以對行政權(quán)力形成有效的監(jiān)督。另一方面，社會力量和黨政機關(guān)監(jiān)督主體之間缺少聯(lián)系的紐帶，比如人大代表與社會民眾之間聯(lián)系不強，社會民眾普遍對中基層政府保有敵對情緒，在行政監(jiān)督中，政黨、國家、社會、群眾各行其是。更重要的是，由于政府機關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系還沒有理順，各種監(jiān)督主體都程度不同地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確具體等問題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運行高效的有機整體。因此，監(jiān)督工作中難免存在“交叉帶”和“空白帶”，造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，尤其是對那些界限不清的疑難問題，各監(jiān)督部門互相推諉、扯皮，出現(xiàn)無人監(jiān)督狀況[7]。這就削弱了監(jiān)督的整體效能，導(dǎo)致了監(jiān)督機制弱化。

四、破解我國行政監(jiān)督體系困境的路徑取向

（一）搭建對接平臺，將自上而下和自下而上的監(jiān)督方式結(jié)合起來

由于單一自上而下的監(jiān)督并不能現(xiàn)實對行政權(quán)力的充分監(jiān)督，因此，應(yīng)該在完善黨政機關(guān)自上而下監(jiān)督的基礎(chǔ)上設(shè)計一種自下而上的監(jiān)督方式，在實際運作過程中，將自上而下和自下而上結(jié)合起來。一是要繼續(xù)完善自上而下的監(jiān)督方式，從法律層面明確行政機關(guān)上級和下級之間的關(guān)系，推進(jìn)依法行政；繼續(xù)完善黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會制度以及巡視組的監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督邊界以及監(jiān)督對象，防止自上而下的監(jiān)督出現(xiàn)泛化。二是要加強自下而上的監(jiān)督機制的建設(shè)，在傳統(tǒng)監(jiān)督技術(shù)的基礎(chǔ)上，充分引進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加強行政機關(guān)上下級之間的溝通和交流，加強行政機關(guān)和社會之間的交流。只有充分調(diào)動人民群眾的參與積極性，增強行政機關(guān)行政執(zhí)法的透明度，才能讓權(quán)力在陽關(guān)下運行，接受人民的監(jiān)督。更重要的是，要加強自上而下和自下而上監(jiān)督的結(jié)合，在上級政府、下級政府、人民群眾之間建立反映迅速、公開透明的信息傳導(dǎo)機制，加強上下級行政機關(guān)之間以及行政機關(guān)與民眾之間的互動。

（二）培育社會力量，強化社會力量在行政監(jiān)督體系中的地位

從西方的公民社會理論以及現(xiàn)代國家的主權(quán)在民思想來看，任何公共權(quán)力的獲得都是來源于社會，來源于民眾；而為了獲得保持對公共權(quán)力持久有效的約束，必然要加強社會力量的監(jiān)督。我國社會力量的弱小只是暫時的，在國家與社會關(guān)系不斷變遷中，社會力量已經(jīng)不斷成長起來，我國不一定要形成西方那樣的公民社會，但社會在整個行政權(quán)力監(jiān)督體系中必然會有一席之地。為此，要在明確政府與社會邊界的基礎(chǔ)上，加快事業(yè)單位以及社會組織去行政化進(jìn)程，以法律的方式明確政府和社會的邊界，將社會可以辦好的事情交給社會自己處理，不斷刺激社會力量的發(fā)育。要加強社會組織的政治參與，通過程序的修改和完善技術(shù)手段確保社會組織在行政監(jiān)督中的有效參與；加強非政府組織自身建設(shè)，提高其公信力[8]。促進(jìn)民眾官本位思想向社會本位、民本位思想轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)民眾積極參與社會組織，通過社會組織將分散的民眾組織起來，以加強對行政權(quán)力的監(jiān)督。

（三）增強監(jiān)督協(xié)調(diào)力度，明確各方監(jiān)督主體的權(quán)力邊界

在整個行政權(quán)的監(jiān)督系統(tǒng)工程中，權(quán)力格局的調(diào)整和優(yōu)化當(dāng)為核心，因其不僅是結(jié)構(gòu)性困境的破解之道，亦與功能性困境有著千絲萬縷的聯(lián)系，更是宏觀層面上行政監(jiān)督改革的破局之點[9]。當(dāng)前行政監(jiān)督體系難以形成合力的主要原因在于整個黨政系統(tǒng)中權(quán)力格局的縱橫交錯。因此，必須以法律的形式重新打破既有的權(quán)力格局，在建立一個總的監(jiān)督協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，明確各方權(quán)力邊界和責(zé)任義務(wù)。考慮建立一個起核心作用的，能夠統(tǒng)一組織、管理、領(lǐng)導(dǎo)和指揮全國行政監(jiān)督工作的權(quán)威機構(gòu)，使其成為整個行政監(jiān)督的核心組織。需要強調(diào)的是，確定行政監(jiān)督體系各方主體的權(quán)力邊界不是一蹴而就的，只有在不斷的實踐和調(diào)適過程中確立國家與社會合適的關(guān)系?？偟膩碚f，政府向社會放權(quán)是一個大的趨勢，應(yīng)該建立起政府與社會互動協(xié)同的良性關(guān)系。

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（責(zé)任編輯崔光勝）

作者單位（華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院）